D. LES RELATIONS ENTRE L'ETAT ET SON PRINCIPAL OPÉRATEUR DOIVENT ÉVOLUER
1. Si à terme l'AFD a vocation à intégrer l'ensemble des activités opérationnelles de coopération au développement, la poursuite des transferts de compétences à l'AFD doit s'accompagner de transferts de moyens adaptés
L'évaluation de la Cour des comptes préconise la poursuite des transferts des compétences opérationnelles du ministère des affaires étrangères à l'AFD sur le fondement de trois arguments, la compétence de l'AFD en matière de gestion et de suivi des projets, le recentrage de la DGM sur les missions de pilotage stratégique de l'aide bilatérale et multilatérale, et enfin la rationalisation du réseau.
La Cour des comptes estime que « Le réseau public de mise en oeuvre de l'aide française est d'un coût relativement élevé. Il demeure hétérogène et insuffisamment articulé. »
La Cour a évalué ce coût de gestion de la politique d'aide, qui n'est pas présenté de manière synthétique dans les documents budgétaires, à 429 millions d'euros en 2010 pour la mission budgétaire aide publique au développement, soit 12 % des dépenses de cette mission, dont plus de 300 millions d'euros pour le réseau des services de coopération des ambassades.
En intégrant les charges générales d'exploitation de l'Agence française de développement (246 millions d'euros), le coût de fonctionnement du dispositif national d'aide atteindrait un montant de plus de 700 millions d'euros en 2010, soit près de 9 % de la somme des dépenses budgétaires de l'Etat et des engagements de l'Agence.
En conséquence, la Cour propose de « réduire le coût du réseau public de mise en oeuvre de l'aide au niveau local qui devrait s'appuyer principalement sur les agences de l'AFD, sous l'autorité des ambassadeurs ».
Or parallèlement, l'intégration prochaine des SCAC dans l'Institut Français posera la question de l'avenir des compétences développement des SCAC et la question pendante du transfert des compétences à l'AFD des secteurs de la Gouvernance et de l'éducation supérieure, la culture ayant vocation à rester à l'Institut Français.
Dans le même temps, la Cour juge que « la gestion des FSP par le ministère chargé des affaires étrangères s'est révélée insuffisamment rigoureuse. », aussi bien au niveau central qu'au niveau des ambassades.
Vos rapporteurs quant à eux ont pu observer sur le terrain combien ces FSP rendaient la répartition des tâches entre l'AFD et les SCAC peu lisible. Ainsi à Madagascar, le développement rural relevait de l'AFD, mais le cadastre rural d'un FSP, la santé de l'AFD, mais le soutien à une maternité ou l'institut Pasteur du SCAC.
Comme le soulignent les travaux du bilan évaluatif de la coopération française qui rejoignent l'analyse de la Cour des comptes, le partage des rôles reste inachevé entre les différents acteurs, malgré l'existence d'un opérateur dominant (l'AFD). Les réformes poursuivies n'ont pas permis de dissocier complètement la fonction stratégique et la fonction opérationnelle et de remédier à sa fragmentation. Les interventions françaises sont ainsi menées principalement par l'AFD, mais les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et les services économiques du MINEFI ont conservé la gestion de certains instruments sous l'autorité des ambassadeurs, qui engendrent encore, ponctuellement, certaines frictions dans des secteurs spécifiques.
De là découle la proposition de poursuivre les transferts de compétence opérationnelle au profit de l'AFD.
Ces transferts devraient concerner également les services économiques du MINEFI qui conservent quant à eux la gestion de quelques instruments spécifiques (FASEP et RPE), parallèlement à leur mission générale d'analyse macro-économique.
2. Un nouvel accord sur les fonds propres est à trouver
a) L'accord sur la répartition du dividende n'est pas satisfaisant
Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD prévoit pour la première fois que « l'Etat fixera des règles précises et pluriannuelles de distribution du résultat net de l'AFD, calibré afin d'assurer, outre la rémunération de l'actionnaire unique, une incitation interne à la bonne gestion financière et un maintien des fonds propres de l'Agence à un niveau adapté à ses mandats et à sa stratégie ».
Votre commission s'est félicitée du principe d'une distribution du résultat, qui assure une incitation interne à la bonne gestion financière, et le maintien des fonds propres soient clairement édictés dans le contrat.
L'Etat a fixé une nouvelle répartition aux termes de laquelle, il prélèvera dorénavant 75 % jusqu'à 75 millions d'euros de résultats, puis 50 % entre 75 millions et 140 millions, et renvoie à une négociation ultérieure la détermination du prélèvement pour des résultats supérieurs à 140 millions d'euros.
Les prévisions de résultats de l'AFD pour les deux prochaines années se situant entre 80 millions et 100 millions d'euros, le taux moyen de prélèvement de l'Etat devrait se situer plus proche de 75 % que de 50 %. Dans ce contexte, l'AFD pourrait abonder ses fonds propres d'environ 20 à 25 millions d'euros.
Cette mesure semble insuffisante pour contenir les évolutions des ratios prudentiels dans les prochaines années.
Comme le souligne la Cour des comptes, « les besoins de fonds propres additionnels sont estimés par l'AFD entre 200 millions d'euros et 400 millions d'euros d'ici 2012 », « il serait préférable de ne pas poursuivre sur la lancée actuelle sans baliser la trajectoire ». Lorsqu'on compare à d'autres établissements ayant un objet similaire, on constate en effet que la taille de leurs fonds propres est souvent plus importante. Ainsi, la BERD a-t-elle récemment augmenté ses fonds propres de 20 à 30 milliards d'euros pour un niveau d'engagement de 8 milliards par an comparable à celui de l'AFD.
L'augmentation proposée des fonds propres appliquée au ratio « grand risque » permet une augmentation d'environ 5 millions d'engagements sur les pays proches du plafond comme la Tunisie ou le Maroc.
Cette augmentation permettra-elle à l'Agence, dans un contexte prudentiel évolutif, de poursuivre la croissance de ses engagements pour mettre en oeuvre les engagements pris par la France dans le cadre du « Partenariat de Deauville » ?
Votre commission considère que cet arrangement, fruit d'un compromis entre des positions éloignées, ne correspond à aucune logique économique et financière, sinon à celle, louable mais finalement indifférente à l'objet de l'AFD, de ne pas diminuer une source de financement d'un Etat aujourd'hui impécunieux.
Votre commission a estimé qu'une distribution du résultat net pour moitié pour l'Etat et pour moitié pour les fonds propres de l'AFD aurait été une mesure plus judicieuse.
Le POS propose plusieurs pistes pour renforcer les fonds propres de l'AFD et desserrer les contraintes pesant sur ses possibilités d'intervention dans certains pays, ou sur ses engagements futurs.
Trois pistes ont été explorées mais ont dû être abandonnées : filialisation de l'activité Outre-mer ; mise en Bourse d'une partie du capital de PROPARCO ; titrisation des créances des pays, notamment méditerranéens, dont l'exposition a atteint la limite des grands risques.
Une autre piste peut encore être envisagée : facilité d'emprunt annuel de type RCSM, d'une durée de 30 ans, avec 10 ans de différé d'amortissement, au taux du marché.
Une solution doit être trouvée pour permettre à l'AFD de poursuivre et accroître ses activités notamment au Maroc et en Tunisie.
Il est, par ailleurs, essentiel que la règle relative aux dividendes figure dans le prochain COM et non dans une lettre conjointe du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre du budget.
Compte tenu de son activité de crédit, les fonds propres de l'AFD sont un élément de ses ressources. Dès lors, il apparaît singulier de prévoir les objectifs et les moyens de l'AFD dans un contrat et de soustraire cette ressource-là du contrat. En outre, laisser au seul ministère des finances le soin de définir cet élément essentiel de l'équilibre financier de l'AFD est en contradiction avec l'idée d'une cotutelle de l'AFD.
En conclusion, la commission demande à ce que le prélèvement de l'Etat sur le résultat net soit limité à 50 % et que cette clef de répartition soit inscrite dans le contrat et se réserve la possibilité de l'imposer par voie d'amendement.
b) Le COM comme le POS 3 n'a pas permis d'effectuer un choix entre une stabilisation ou une poursuite de la croissance des engagements de l'AFD
Quelques semaines après l'adoption du contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD, le plan d'orientation stratégique de l'agence (POS 3) ne définit pas une trajectoire d'activité mais recense des scénarios possibles. Le COM, présenté comme la feuille de route pour les trois années à venir, n'a donc pas réussi à lever les incertitudes quant aux moyens et aux objectifs de l'opérateur pivot de la coopération française. De ce fait, le POS 3 comme son prédécesseur le POS 2 proposent trois scénarios pour les futures autorisations de financement du groupe AFD :
- scénario 1 de « stabilisation » : le montant des autorisations croît de 500 millions d'euros par an en 2012 et 2013 et est stabilisé à 8 milliards d'euros à partir de 2014 ;
- scénario 2 de « croissance maîtrisée » : mêmes hypothèses pendant la période couverte par le COM, puis croissance annuelle des autorisations pour atteindre 10 milliards d'euros en 2016 ;
- scénario 3 « volontariste » : montant d'autorisation cible de 12 milliards en 2016.
Ces scénarios confirment le doublement, dans tous les cas, de l'encours de crédit, principalement influencé par le niveau des autorisations accordées au cours du POS antérieur en raison de l'inertie importante du portefeuille.
La période couverte par le POS 3 peut être scindée en deux séquences : la période couverte par le premier COM (jusqu'à 2013) devrait faire l'objet d'une croissance des nouvelles autorisations de financement de 7 milliards en 2012 à 8 milliards d'euros en 2013.
Pour la période 2014-2016, les hypothèses retenues varient d'une stabilisation des nouvelles autorisations de financement à 8 milliards à une augmentation progressive à 10 ou 12 milliards d'euros. Ces hypothèses seront affinées lors de la préparation du deuxième COM, en tenant compte notamment de l'évolution de la conjoncture internationale et des perspectives de moyens confiés à l'Agence pour cette période, notamment de ses fonds propres.
3. Des relations financières avec l'Etat à clarifier ?
L'examen du contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD a conduit vos rapporteurs à mieux comprendre le modèle économique complexe de l'AFD. Sans prétendre à une compréhension exhaustive des mécanismes financiers particulièrement raffinés, il leur semble que ce modèle mériterait une clarification.
De par son objet social, l'AFD n'a pas vocation à générer un profit. S'il est demandé à son directeur général une gestion efficiente de l'agence, ni sa lettre de mission ni le contrat d'objectifs et de moyens ne fixent d'objectifs en matière d'excédent d'exploitation. Le caractère non lucratif de cet établissement est d'ailleurs parfois une condition juridique de son établissement dans certains pays comme l'Inde.
Il reste que l'AFD, ces dernières années, a dégagé un résultat net qui oscille entre 100 et 200 millions d'euros.
Evolution du résultat net de l'AFD
|
Réalisé
|
Réalisé
|
Réalisé
|
Réalisé
|
Réalisé 2009 |
Réalisé 2010 |
|
|
Résultat net de l'AFD (en M€) |
189,1 |
247,8 |
288,5 |
167,2 |
246,5 |
103,7 |
|
Résultat distribué |
94,5 |
247,8 |
288,5 |
167,2 |
220,0 |
70,6 |
|
en % du résultat net |
50% |
100% |
100% |
100% |
89% |
68% |
|
Part du résultat prélevée par l'Etat |
94,5 |
247,8 |
288,5 |
167,2 |
220,0 |
70,6 |
|
en % du résultat distribué |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
Source : AFD
Selon le plan d'orientation stratégique récemment adopté par l'AFD, « le résultat comptable dégagé sur un exercice s'explique notamment par : une sinistralité constatée inférieure, jusqu'à présent, à la marge censée la couvrir et la rémunération des capitaux libres ... Les revenus bruts dégagés par la rémunération des capitaux libres représentent 100 à 120 millions d'euros/an et permettent de couvrir le coût des activités non rémunérées (production de connaissances, CEFEB, appui conseil aux pouvoirs publics français), ou déficitaires (prestations et subventions), laissant un solde de l'ordre de 50 millions d'euros/an. »
Il est, par ailleurs, dit que les activités de prêts ne sont globalement pas conçues pour produire un excédent d'exploitation : « la tarification qui s'applique à l'essentiel des prêts a été établie sans marge bénéficiaire, de manière à obtenir un résultat économique nul ». Il s'avère toutefois que la tarification des prêts est fixée de façon homogène quels que soient la géographie, la nature des projets financés et leur montant.
Autrement dit, la tarification ne varie pas en fonction du cours réel de l'instruction et du suivi des projets, mais intègre une marge de nature à couvrir in fine l'ensemble des coûts de fonctionnement de l'AFD.
C'est dans cette tarification que repose un élément de péréquation. Péréquation, d'une part, entre les activités rentables de crédits et de production financière et des activités déficitaires de gestion de subventions, de production intellectuelle, de conseils, de partenariats et de communication, d'autre part, entre zones géographiques, dans la mesure où la marge bancaire de l'AFD est produite dans les zones les plus prospères alors que les activités de gestion de prêts ou de subventions, dans les zones les moins pourvues, sont globalement déficitaires.
Ce modèle économique présente l'avantage relativement efficient de peser faiblement sur les deniers publics, puisqu'une partie des activités qui pourraient être financées par le budget de l'État sont prises en charge par l'AFD au titre de ses frais de fonctionnement grâce aux marges effectuées sur les projets les plus bénéficiaires.
Est-ce que l'ensemble du modèle économique peut être considéré comme non lucratif ? C'est une question qu'on est en droit de se poser au regard du montant des dividendes redistribués à l'État, qui dépasse très largement les 50 millions d'euros par an précités.
On peut toutefois observer que le résultat redistribué à l'État d'environ 200 millions d'euros est très inférieur aux ressources allouées par le budget à l'AFD qui avoisinent en tout le milliard. En revanche, force est de constater que les activités de l'AFD sont, selon les pays, plus ou moins désintéressées.
Ce modèle présente l'inconvénient d'une véritable opacité. L'ensemble des financements croisés ne permet pas d'évaluer les activités à leur coût réel. En outre, tout semble se passer comme si les services de l'AFD profitent de cette complexité pour conserver des marges de manoeuvre face à des tutelles peu outillées pour suivre les circuits financiers de l'AFD.
Selon le dernier plan d'orientation de l'AFD, ce modèle économique non lucratif aurait, en outre, atteint un certain nombre de limites.
« Du fait de cette tarification non lucrative qui a été ajustée en 2007 pour s'adapter à l'évolution des marchés financiers, les marges des produits à venir seront plus faibles que celles passées et devraient peser sur la formation des résultats futurs. Les possibilités d'accroître les produits de commissions et les marges sont encore faibles, pour au moins trois raisons : la concurrence entre développeurs ; les conventions d'établissement dans les pays partenaires qui prévoient le plus souvent que l'AFD mène une activité non-lucrative ; le risque de brouiller l'image de l'Agence et qu'elle soit perçue comme exerçant une concurrence anormale vis-à-vis d'opérateurs privés. »
« La différence entre lecture économique et lecture comptable ne posait pas de problème en l'absence de dividende. Ceci n'est plus le cas depuis 2004 avec le versement d'un montant cumulé d'1,1 milliard d'euros de dividendes. ».
Vos rapporteurs ont du mal à comprendre ce que signifient concrètement ces observations.
S'agit-il, devant la pression exercée sur les frais de fonctionnement, d'un pas en avant vers une modification des tarifications, qui consisterait à prévoir, pour certains prêts, dans certains pays et secteurs, une véritable marge bénéficiaire, avec le risque souligné de brouiller l'image de l'Agence et qu'elle soit perçue comme exerçant une concurrence anormale vis-à-vis d'opérateurs privés ?
Il s'agit sans doute là d'un débat important qui doit, selon vos rapporteurs, être précédé d'une plus grande visibilité sur la rentabilité réelle des différentes activités de l'AFD, par instrument mais aussi par pays.
Ce débat n'est, en outre, évidemment pas indépendant du débat sur les relations financières entre l'AFD et l'État.
Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD précise les ressources budgétaires à la disposition de l'agence et définit, dans son principe, les règles de redistribution du résultat net issu de l'utilisation de ses ressources entre l'Etat et l'AFD. Sous réserve des observations sur l'absence de définition des modalités de répartition du résultat dans le corps de contrat, ce dernier offre une visibilité appréciable sur une partie des relations budgétaires AFD/Etat, mais sur une partie seulement.
Ainsi, pour 2011, l'AFD a trouvé sur les marchés financiers plus de 2 milliards d'euros de financement, elle a bénéficié de moins de 800 millions de crédits budgétaires, elle a reversé un peu plus de 70 millions de son résultat net à l'État.
Les relations financières ne s'arrêtent cependant pas là.
L'Etat, par le biais des prestations exécutées pour son compte par l'AFD, a une influence non négligeable sur la formation de ce résultat net. En effet, l'AFD effectue, pour le compte de l'Etat, des prestations qui sont soit intégralement financées sur les fonds propres de l'AFD, comme les activités d'appui et de conseils aux pouvoirs publics, soit partiellement rémunérées par l'Etat, comme la gestion des subventions, du soutien aux ONG ou aux collectivités territoriales.
Ces prestations ont fait l'objet d'un transfert de compétence de l'Etat à l'AFD et font apparaître un déficit structurel à la charge de l'AFD. Or, le périmètre de ces prestations est évolutif, en particulier dans le domaine du conseil aux pouvoirs publics, des partenariats ou de la communication. Si l'on considère la seule gestion des subventions, de l'aide budgétaire globale et des contrats désendettement développement (C2D), progressivement transférée à l'AFD depuis 2004, celle-ci est structurellement déficitaire du fait de la faible rémunération de l'AFD pour la gestion de ces prestations.
Le tableau ci-dessous présente un bilan financier de la gestion des subventions-projets selon la comptabilité analytique de l'AFD (montants en M€) :
|
|
L'article 12 de la convention-cadre prévoit une rémunération de l'AFD pour les opérations qu'elle effectue pour le compte de l'Etat, pour chaque type de concours, par le produit d'un taux forfaitaire (10 % pour les dons, 1 % pour les ABG et 2 % pour les C2D) et d'un indicateur d'activité.
Depuis l'exercice 2010, les crédits budgétaires affectés à la rémunération de l'agence sont répartis entre les programmes 110 et 209 au prorata des activités entrant sous ces deux programmes.
Avec une rémunération fixée à 10 %, l'activité de gestion des subventions s'est révélée déficitaire pour l'AFD, de façon récurrente sur les 5 dernières années, pour un cumul de 63,6 millions d'euros.
Pour gérer les subventions confiées sur cette période, le taux de rémunération qui aurait permis la couverture des coûts complets est de 15,29 %, toutes choses égales par ailleurs.
Cette situation n'est pas conforme à la convention-cadre entre l'Etat et l'AFD qui visait un financement équilibré de chaque activité en prévoyant que « les rémunérations de l'AFD visent à couvrir ses coûts réels ».
Votre commission aurait souhaité en conséquence que ce principe soit rappelé dans le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD.
Sur les modalités, il conviendra de trouver, sur la base d'un chiffrage partagé entre l'AFD et les tutelles, le niveau et le mode de rémunération le plus adapté.
Sans relever de façon aussi significative le taux de rémunération, il conviendrait de viser une meilleure couverture des coûts fixes d'instruction et de suivi des projets :
- soit en relevant le niveau moyen des financements unitaires par subvention, par exemple en décidant d'un montant minimum ;
- soit en modifiant le modèle de rémunération : à partir d'un montant plancher destiné à couvrir l'essentiel des coûts fixes, quel que soit le montant de la subvention, s'ajouterait un pourcentage dégressif assis sur le montant de la subvention. La grille des pourcentages selon les montants serait établie, à partir de la comptabilité analytique, pour compléter la couverture des coûts de gestion des subventions. Ainsi en 2011, ce dernier modèle a été proposé à l'Union européenne (UE), dans le cadre des délégations de gestion de subvention entre l'AFD et l'UE.
Votre commission estime que la révision de la convention-cadre entre l'AFD et l'État devrait être l'occasion de mettre à plat l'ensemble des flux financiers entre l'agence et les différents ministères de tutelle.
En revanche, il nous semble que les conséquences stratégiques des perspectives financières de l'AFD au regard des contraintes prudentielles n'ont pas été suffisamment développées dans ce document.
Ces contraintes et notamment celles relatives aux ratios de solvabilité et aux ratios « grands risques » auront sans aucun doute, à terme, des conséquences importantes sur la stratégie de l'agence.
Quels que soient les scénarios envisagés dans ce document, l'évolution des engagements et de l'encours devrait conduire à saturer les activités de l'AFD dans certains pays et à opérer des choix aussi bien en matière d'instruments que de géographie.
Il conviendrait d'anticiper les conséquences de cette situation sur la stratégie d'ensemble de la coopération française, de sorte que les contraintes liées à la qualité d'établissement bancaire de l'AFD ne viennent pas dicter les objectifs de cette politique, mais qu'au contraire nous trouvions les solutions pour que les instruments servent une stratégie d'ensemble cohérente.
C'est une préoccupation qui devrait être au coeur de la réflexion sur le prochain contrat d'objectifs et de moyens.