IV. LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE EST DÉCONNECTÉE DES PRIORITÉS POLITIQUES FIXÉES
A. LA PROGRAMMATION NE S'APPUIE PAS SUR LES ORIENTATIONS DU DCCD, CE QUI LIMITE D'AUTANT SA CAPACITÉ À LES METTRE EN oeUVRE
Comme l'ont souligné les travaux du bilan évaluatif : la présentation stratégique de la politique transversale en faveur du développement à l'appui de la programmation annuelle des crédits affectés à la coopération au développement (DPT) n'est pas liée aux orientations du Document-cadre.
Le DPT 2013 évoque le Document-cadre et en souligne les grandes lignes, mais il en propose une architecture stratégique différente qui ne couvre qu'une partie des programmes et des actions de la politique de coopération au développement (représentant environ un tiers des crédits que la France déclare à l'OCDE au titre de l'APD, la politique transversale incluant néanmoins également des programmes rattachés à d'autres missions).
La présentation stratégique ainsi proposée dans le Document de politique transversale (DPT), qui répond aux enjeux de la LOLF visant à engager les politiques sur des objectifs pour en renforcer le pilotage stratégique, inscrit les programmes de la politique française en faveur du développement dans une stratégie déclinant deux grands objectifs généraux (hormis un objectif transversal et peu spécifique de renforcement de la culture du résultat) : « mettre en oeuvre les OMD » et « promouvoir le développement à travers les idées et le savoir-faire français ».
Ceux-ci sont complétés par six objectifs intermédiaires et une série d'objectifs de niveau inférieur. A chaque objectif est attribué un ou deux programmes parmi ceux concourant à la politique transversale en faveur du développement.
Cette situation a conduit les travaux du bilan évaluatif à estimer que le décalage entre les orientations générales affichées, formulées dans le document-cadre et autres documents de référence du CICID, et le contenu des programmations annuelles est le symptôme d'un pilotage par les instruments qui n'est que peu guidé par de vraies décisions stratégiques ou par des choix politiques raisonnés.
Alors que seuls six programmes sont associés à l'un ou l'autre des objectifs du Document de politique transversale (DPT) (mission APD uniquement), la formulation des objectifs associés à ces programmes semble davantage chercher à en justifier le contenu plutôt que contribuer à l'atteinte d'orientations plus générales .
A l'inverse, les activités contenues dans les programmes démontrent qu'au-delà des objectifs affichés, la France poursuit un certain nombre de priorités implicites, non reprises dans les documents de stratégie, qui accordent notamment une place plus large aux enjeux de rayonnement, d'influence et de défense des intérêts français (diplomatie culturelle, coordination diplomatique, coopération de sécurité et de défense...).
La figure ci-après tirée des travaux du bilan évaluatif tente de reconstituer l'architecture de la politique de coopération au développement en formalisant la chaîne logique pouvant exister entre 1) les orientations stratégiques du DCCD, 2) la présentation stratégique du Document de politique transversale (DPT) et 3) les différents programmes et actions participant à la politique.
Elle permet d'illustrer :
- l'absence de lien clair entre document-cadre (DCCD) et document de politique transversale (DPT) et le décalage entre certains enjeux stratégiques et la réalité des moyens programmés ensuite (comme la promotion de la stabilité et de l'Etat de droit) ;
- l'existence de programmes intégrés à la politique transversale pour des volumes de crédits significatifs, mais qui échappent à tout cadrage stratégique cohérent.
Architecture de l'aide française :
objectifs,
déclinaison par programmes et montants financiers
Source : Document cadre et DPT 2012
(1) APD 2011 (estimation - part budgétaire présentée dans le DPT uniquement)
(2) Effort budgétaire disponible uniquement pour les 3 programmes de la mission APD. Pour les autres programmes, on estime que l'effort budgétaire correspond au montant valorisé en APD (dons essentiellement).