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Projet de loi de finances pour 2014 : Solidarité, insertion et égalité des chances

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

B. LES RESSOURCES D'EXISTENCE DES PERSONNES HANDICAPÉES : UNE RÉFORME NÉCESSAIRE

1. L'allocation aux adultes handicapés : une dépense toujours dynamique


L'allocation aux adultes handicapés (AAH)

La loi « Handicap » du 11 février 2005 a opéré une distinction fondamentale entre la compensation des surcoûts liés au handicap, prise en charge par la prestation de compensation du handicap (PCH) financée par le conseil général, et le revenu minimum stricto sensu financé par l'Etat, prenant la forme de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

 L'AAH permet de garantir un revenu minimum aux personnes handicapées âgées de 20 à 60 ans. Le droit à l'allocation n'est ouvert que lorsque la personne handicapée ne peut prétendre à un avantage vieillesse, invalidité ou rente d'accident du travail d'un montant au moins égal à celui de l'AAH.

Pour pouvoir bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit remplir un certain nombre de conditions d'âge, d'incapacité, de résidence et de nationalité ainsi que de ressources. L'AAH peut être complétée par le complément de ressources ou la majoration pour la vie autonome.

 Pour être reconnue handicapée, la personne doit présenter :

- soit un taux d'incapacité permanente égal ou supérieur à 80 % (article L. 821-1 du code de la sécurité sociale) ;

- soit un taux d'incapacité égal ou supérieur à 50 % et inférieur à 80 % (article L. 821-2 du même code). Dans ce cas, le droit à l'AAH n'est ouvert que si l'intéressé présente une « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi »1 (RSDAE) du fait de son handicap, reconnue par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH).

Le droit à l'AAH est accordé par les CDAPH siégeant au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). L'allocation est ensuite versée, selon le cas, par la caisse d'allocations familiales ou la mutualité sociale agricole.

 Le versement de l'AAH prend fin à l'âge minimum légal de départ à la retraite en cas d'incapacité de 50 % à 79 %, le bénéficiaire relevant alors du régime de retraite pour inaptitude. En cas d'incapacité d'au moins 80 %, une AAH différentielle (c'est-à-dire une allocation mensuelle réduite) peut être versée au-delà de l'âge minimum légal de départ à la retraite en complément d'une retraite inférieure au minimum vieillesse.

1 Cette notion, introduite par la loi de finances pour 2007, a remplacé celle précédemment en vigueur « d'impossibilité de se procurer un emploi ».

L'AAH représente la principale dépense du programme 157, avec 8,4 milliards d'euros de crédits prévus en 2014, soit une hausse de 3 % par rapport aux crédits ouverts en 2013.

Ce montant intègre :

- un « effet volume » correspondant à l'évolution du nombre de bénéficiaires. Depuis 2008, l'augmentation du nombre d'allocataires est notable. Elle résulte de plusieurs facteurs : la revalorisation des plafonds de ressources de l'AAH, l'impact de la crise économique, le décalage de l'âge d'ouverture des droits à pension de retraite. Selon les prévisions disponibles, le cap du million d'allocataires devrait être franchi en 2013 et dépassé en 2014.

On constate toutefois une progression moins soutenue du nombre de bénéficiaires depuis fin 2012 qui s'explique par la démarche engagée, depuis 2011, par le ministère, en lien avec la CNSA, pour harmoniser les pratiques locales d'attribution de l'AAH, en particulier pour les personnes présentant un taux d'incapacité permanente inférieur à 80 % (cf. infra).

Tableau n° 1 : Evolution du nombre de bénéficiaires de l'AAH depuis 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nombre de bénéficiaires

832 796

862 157

892 130

956 589

996 663

1 012 900

1 028 200

Source : Ministère des affaires sociales

- un « effet prix » correspondant à la revalorisation annuelle de l'AAH. Après avoir vu son montant augmenter de 25 % entre 2008 et 2012, l'AAH est désormais revalorisée au 1er septembre de chaque année, conformément au montant prévisionnel de l'inflation (1,75 % au 1er septembre 2013).

Tableau n° 2 : Evolution du montant de l'AAH depuis 2007

(en euros/mois)

Echéances

Taux de revalorisation

Montant d'AAH correspondant

Au 31 décembre 2007

1,10 %

621,27

1er janvier 2008

3,90 %

628,10

1er septembre 2008

2,20 %

652,60

1er avril 2009

2,20 %

666,96

1er septembre 2009

2,20 %

681,63

1er avril 2010

2,20 %

696,63

1er septembre 2010

2,20 %

711,95

1er avril 2011

2,20 %

727,61

1er septembre 2011

2,20 %

743,62

1er avril 2012

2,20 %

759,98

1er septembre 2012

2,20 %

776,59

1er septembre 2013

1,75%

790,18

2. Les effets pervers de l'harmonisation des pratiques d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés

Votre rapporteure rappelle que la réforme de l'AAH intervenue en 2011 a, sous couvert d'harmonisation des pratiques d'attribution et de réduction des disparités territoriales, exclu du bénéfice de l'allocation d'anciens titulaires (cf. encadré ci-dessous).

Aussi, elle regrette que cette année encore, le Gouvernement n'ait pas pris la mesure des difficultés unanimement constatées sur le terrain pour revenir sur cette réforme.

La réforme de l'AAH de 2011

Pour endiguer la montée en charge des dépenses d'AAH et harmoniser les pratiques d'attribution entre les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), le Gouvernement issu de la précédente majorité a procédé, au cours de l'année 2011, à une réforme de l'AAH par voie réglementaire.

Celle-ci comportait trois volets.

 L'obligation de déclaration trimestrielle des ressources

Le premier volet a modifié les règles de déclaration des ressources pour le bénéfice de l'AAH.

Jusqu'en 2011, la condition de ressources pour le droit à l'AAH s'appréciait au regard des revenus perçus au cours de l'année civile de référence, c'est-à-dire l'avant-dernière année précédant la période de paiement.

Les nouvelles règles en vigueur opèrent désormais une distinction entre, d'une part, les bénéficiaires de l'AAH inactifs ou travaillant en établissement et service d'aide par le travail (Esat), d'autre part, ceux exerçant une activité professionnelle en milieu ordinaire.

Pour ces derniers, la condition de ressources s'apprécie à présent au regard des revenus perçus au cours du trimestre de référence. Ce dernier s'entend des trois mois civils précédant la période de droit à l'allocation. La situation demeure inchangée pour les bénéficiaires de l'AAH inactifs et pour ceux travaillant en Esat.

L'instauration de plafonds de ressources trimestriels implique donc que les personnes concernées doivent remplir tous les trois mois une déclaration de leurs ressources, même si celles-ci n'ont pas changé.

Il en résulte, pour les personnes handicapées, des démarches administratives supplémentaires, alors que leur vie quotidienne est déjà semée de déclarations et de formulaires à remplir.

 Une appréciation a minima de la notion de « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi »

Le deuxième volet de la réforme a consisté à préciser les conditions d'appréciation, par les MDPH, de la notion de « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi », qui permet à une personne, dont le taux d'incapacité permanente est compris entre 50 % et 79 %, de bénéficier de l'AAH.

Désormais, pour évaluer la « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi », seul le handicap, sous son aspect médical, est pris en compte. L'environnement économique et social du demandeur - par exemple, sa chaîne de déplacement ou le bassin d'emploi dans lequel il vit - ne fait pas partie des critères d'appréciation.

En conséquence, cette approche a minima fonctionne comme un « filtre » excluant du bénéfice de l'AAH des personnes anciennement titulaires. Le précédent gouvernement en attendait d'ailleurs une économie de près de 74 millions d'euros.

 La limitation de la durée d'octroi de l'AAH

Le troisième volet de la réforme a porté sur la durée d'attribution de l'AAH. Jusqu'à présent, celle-ci était accordée pour une période de un an à cinq ans, quel que soit le taux d'incapacité du bénéficiaire, période à l'issue de laquelle il était procédé à un réexamen de sa situation.

Désormais, la durée d'attribution est différente selon que la personne présente un taux d'incapacité d'au moins 80 % ou un taux compris entre 50 % et 79 % avec RSDAE. Dans le premier cas, la prestation est toujours accordée pour une période d'au moins un an et au plus égale à cinq ans. En revanche, dans le second cas, la période d'attribution est dorénavant limitée à une ou deux années au mieux.

Or, le réexamen de la situation des allocataires dans un délai de deux ans au maximum est une ineptie, lorsqu'on sait qu'il faut, en moyenne, plus de huit mois aux MDPH pour traiter un dossier. Une telle décision encombre un peu plus ces structures, déjà fortement mises à contribution.

***

L'ensemble de ces mesures a suscité de très vives protestations de la part des associations de personnes handicapées. Et pour cause : sous le prétexte de clarifier les modalités d'attribution de l'AAH et de les harmoniser, elles en ont restreint les conditions d'octroi.

3. Le niveau de ressources des personnes handicapées : l'urgence à agir

La question des conditions d'attribution de l'AAH soulève celle, plus large, du niveau de ressources des personnes handicapées (parmi lesquelles figurent aussi les pensions d'invalidité et les rentes d'accidents du travail).

Malgré le peu de données statistiques disponibles en la matière, l'on sait aujourd'hui que les personnes handicapées font partie des publics les plus exposés au risque de pauvreté3(*). Cette surexposition est liée aux difficultés d'accès à l'emploi (en France, le taux de chômage des personnes handicapées est deux fois plus important que celui de l'ensemble de la population active), aux dépenses incompressibles résultant du handicap (aides techniques, aides humaines, soins, déplacement, etc.), à la compensation partielle de ces dépenses par les dispositifs publics.

Selon l'association des paralysés de France (APF), 2 millions de personnes handicapées vivraient aujourd'hui dans la précarité.

Or ce sujet n'a pas été directement abordé lors de la Conférence nationale de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale de décembre 2012, ni inscrit au programme du Comité interministériel du handicap du 23 septembre dernier.

A l'issue de ce comité, le Premier ministre a simplement chargé François Chérèque, inspecteur des affaires sociales, d'animer à partir du début de l'année 2014, dans le cadre de sa mission de suivi du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, un groupe de travail visant à « évaluer les difficultés financières des personnes handicapées en situation de précarité et d'identifier les freins spécifiques dans l'accès aux droits sociaux ». Les conclusions devront être présentées à la Conférence nationale du handicap de l'année prochaine.

Votre rapporteure demande avec force au Gouvernement de se saisir urgemment de la question de la précarité des personnes handicapées afin que des solutions concrètes soient apportées lors de la prochaine Conférence nationale du handicap.


* 3 Cf. Rapport du Gouvernement sur la pauvreté en France, décembre 2012.