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Projet de loi de finances pour 2014 : Solidarité, insertion et égalité des chances

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

C. L'INCITATION À L'ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE DES PERSONNES HANDICAPÉES : LA FRAGILISATION DES ÉTABLISSEMENTS ET SERVICES D'AIDE PAR LE TRAVAIL

1. La prorogation du moratoire sur la création de places en Esat

Les crédits demandés au titre de l'incitation à l'activité professionnelle s'élèvent pour 2014 à 2,7 milliards d'euros, soit une hausse de 1 %. Ils sont destinés à financer d'une part, les établissements et services d'aide par le travail (Esat), d'autre part, l'aide au poste qui leur est versée au titre de la rémunération garantie des travailleurs handicapés.

Les établissements et services d'aide par le travail (Esat)

Nés en 1964 pour donner accès au travail à des populations qui en étaient exclues (on parle alors de centres d'aide par le travail - CAT -), les Esat, établissements médico-sociaux, accueillent, sur orientation de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), des adultes handicapés, à partir de l'âge de 20 ans, ayant une capacité de travail inférieure à un tiers de la capacité normale, et qui, de ce fait, ne peuvent momentanément ou durablement exercer une activité professionnelle en milieu ordinaire.

Les Esat, qui relèvent du secteur dit protégé, ont une double vocation :

médico-sociale et éducative : ils offrent une solution durable d'activité à caractère professionnel pour des personnes dont la capacité de travail est très faible. Grâce aux actions de soutien personnalisées et individualisées, la personne handicapée gagne en autonomie et responsabilité ;

économique : l'activité de production des personnes en Esat est créatrice d'une valeur ajoutée qui est redistribuée aux travailleurs handicapés sous forme de rémunération.

Ces deux objectifs ont en commun de créer les conditions d'une ouverture sur le milieu ordinaire et de faire du travail protégé une composante du parcours d'insertion des personnes handicapées.

Aujourd'hui, sur les 680 000 personnes handicapées ayant une activité professionnelle, 110 000 travaillent en Esat ; une majorité sont handicapées mentales ou psychiques, rémunérées à hauteur de 55 % à 110 % du Smic.

L'Etat finance l'ensemble des dépenses de fonctionnement (rémunération des encadrants et soutiens médico-sociaux) ainsi que la plupart des dépenses d'investissement. Mais il revient aux Esat de financer, sur leur « budget économique » (leur chiffre d'affaires), les salaires des travailleurs handicapés, les équipements professionnels et les coûts de fonctionnement.

Chaque Esat est financé au moyen d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) validée par le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) et versée à l'établissement par douzième.

 La première enveloppe, d'un montant de 1,4 milliard d'euros, a pour objet de financer les 119 211 places autorisées dans les Esat, en prenant en compte une revalorisation annuelle de la masse salariale des établissements de 1 %.

Le nombre de places autorisées reste inchangé par rapport à 2013. Compte tenu des contraintes budgétaires actuelles, le Gouvernement a en effet choisi de prolonger, en 2014, le moratoire sur la création de places en Esat commencé l'année dernière.

Pour rappel, il avait été annoncé lors de la Conférence nationale du handicap du 10 juin 2008 organisée par le précédent gouvernement, la création de 10 000 places supplémentaires en Esat en cinq ans. A ce jour, 6 400 auraient vu le jour.

Le Gouvernement justifie sa décision par la nécessité de porter dorénavant l'effort sur la modernisation du secteur. Il s'avère en effet que les Esat figurent parmi les structures les plus anciennes du secteur médico-social et connaissent des besoins importants en termes de mise aux normes, auxquels ils ne peuvent souvent répondre faute principalement de fonds propres (ces structures sont majoritairement associatives).

Les crédits du présent programme intègrent d'ailleurs une dotation de 3,5 millions d'euros destinée aux opérations d'investissement des Esat, soit un montant en augmentation par rapport aux années précédentes (1 million en 2011 et 2012 ; 2,5 millions en 2013). Le projet annuel de performance annexé au projet de loi précise que cette dotation sera notamment utilisée dans le cadre d'une aide à l'acquisition d'équipement matériel et mobilier à des fins de modernisation.

Cependant, ainsi que l'a fait remarquer l'Union nationale des associations de parents d'enfants handicapés (Unapei) à votre rapporteure, consacrer un montant de 3,5 millions d'euros pour la restructuration des 1 400 Esat que compte le pays (soit 2 500 euros par Esat) est une goutte d'eau lorsqu'on sait que le coût d'une mise aux normes est estimé à 30 000 euros par place.

Pour cette association, la véritable explication du gel des créations de places est à chercher dans le projet de loi de décentralisation en cours d'examen au Parlement. Son troisième volet, relatif au développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, prévoit en effet de confier aux départements, à compter du 1er janvier 2015, les compétences de programmation, d'autorisation et de tarification des Esat. Dans l'attente de ce transfert de compétences, l'Etat ne souhaite pas s'engager sur la création de nouvelles places.

Si votre rapporteure comprend le poids des contraintes budgétaires, elle estime toutefois qu'un tel moratoire ne saurait se prolonger trop longtemps sous peine de placer certaines associations gestionnaires d'Esat devant de sérieuses difficultés d'organisation et de développement.

Elle juge en outre le plan d'aide à l'investissement insuffisant pour satisfaire à l'ensemble des besoins de modernisation.

 La seconde enveloppe, d'un montant de 1,2 milliard d'euros, est destinée à financer l'aide au poste versée aux Esat au titre de la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH). La GRTH permet la compensation d'une partie des charges supportées par les Esat au titre de la rémunération, des cotisations sociales afférentes, du financement de la formation professionnelle continue et de la prévoyance pour les travailleurs admis dans ces établissements. Les crédits ouverts pour 2014 correspondent au financement de la compensation servie pour la rémunération de l'ensemble des travailleurs handicapés orientés et accompagnés dans les 119 211 places autorisées. Ils tiennent compte des effets de la hausse des cotisations vieillesse et de la revalorisation du Smic.

2. Des Esat confrontés à la difficile conciliation entre les exigences de productivité et leur vocation sociale

Votre rapporteure tient à alerter sur les difficultés auxquelles sont confrontées les Esat tant sur le plan budgétaire que social.

Selon Gérard Zribi, président de l'association nationale des directeurs et cadres d'Esat (Andicat)4(*), 30 % à 40 % de ces structures sont aujourd'hui déficitaires. Cette situation s'explique d'abord par l'érosion des subventions publiques constatée depuis une vingtaine d'années. « Une place en Esat est financée par l'Etat à hauteur de 11 500 euros par an », note-t-il. « C'est 20 % à 30 % de moins qu'en Allemagne. De plus, cette enveloppe est gelée depuis vingt ans : son montant s'érode donc de 2 % à 3 % par an. »

A cela s'ajoute les effets de la crise économique et de la mondialisation sur les activités traditionnelles des Esat. La sous-traitance industrielle et le conditionnement, par exemple, ont été largement délocalisés dans les pays à bas coûts, ce qui oblige les Esat à élargir l'éventail de leurs activités, notamment dans les services (espaces verts, entretien de locaux, blanchisserie industrielle...). Selon Daniel Hauger, président du Groupement des Esat, « la crise nous oblige à réinventer le modèle des Esat. [...] Leur avenir passe par l'innovation et une réorientation de l'offre de services en fonction des besoins et des exigences de nos donneurs d'ordres, mais sans jamais perdre de vue que cette stratégie économique doit être au service d'un projet humain. »5(*)

Les activités à plus forte valeur ajoutée ne conviennent cependant pas aux travailleurs les plus lourdement handicapés, ce qui risque de pousser certains Esat à devenir trop sélectifs. Pour Eric Blanchet, directeur général de l'association pour l'insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées (Adapt), « certains travailleurs handicapés, qui avaient leur place en Esat, il y a vingt ans, ne l'ont plus aujourd'hui »6(*).

Dans ce contexte, tout l'enjeu réside dans la formation et la qualification des travailleurs handicapés. C'est d'ailleurs l'une des priorités identifiées par le Comité interministériel du handicap.

Les conclusions du Comité interministériel du handicap
en matière d'accès des personnes handicapées à la formation professionnelle

Le faible niveau de qualification des personnes handicapées représente le principal frein à leur accès et à leur maintien dans l'emploi : 53 % d'entre elles ont un niveau de scolarisation inférieur au second cycle du secondaire (contre 28 % de la population totale) et elles sont trois fois moins nombreuses à accéder à l'enseignement supérieur (9 % contre 28 %). Néanmoins, depuis la loi du 11 février 2005, plus de 75 000 personnes handicapées entrent en formation chaque année, contre 50 000 avant l'entrée en vigueur de la loi.

Le Comité interministériel du handicap prévoit tout d'abord d'inclure un volet handicap dans la réforme de la formation professionnelle qui sera prochainement débattue au Parlement.

Il propose ensuite d'agir sur :

- l'accès à l'alternance : cette problématique est intégrée dans la consultation des partenaires sociaux, des acteurs territoriaux et des organismes consulaires engagée en septembre dernier ;

- la prise en charge des formations en période d'arrêt de travail : la formation doit également être conçue comme un outil de prévention du risque de désinsertion professionnelle, en particulier en cas de risque d'inaptitude. Bien que la formation des personnes en arrêt de travail soit possible depuis 2010, elle est en pratique très limitée ;

- l'adaptation des contenus pédagogiques des formations : le Gouvernement passera un marché interministériel pour l'élaboration d'outils pédagogiques communs à destination des écoles de la fonction publique, et un guide de l'accessibilité pédagogique destiné aux centres de formation sera édité ;

- l'accès aux études supérieures : à l'instar de ce qui a été mis en place par certaines régions ou académies, les partenariats entre les principaux acteurs locaux de l'orientation, de la formation et de l'insertion professionnelle et les acteurs économiques seront développés. Un séminaire sera organisé début 2014 pour promouvoir ces démarches et essaimer les bonnes pratiques.

3. Les orientations gouvernementales en matière de secteurs protégé et adapté

Partant du constat que, malgré les dispositions incitatives de la loi « Handicap » de 2005, le taux de sortie des travailleurs handicapés exerçant en Esat ou en entreprise adaptée (EA) vers le milieu ordinaire de travail reste très faible, le Comité interministériel du handicap insiste sur la nécessité de développer les passerelles entre le secteur protégé, le secteur adapté et les entreprises. Plusieurs leviers sont identifiés :

- sur le modèle du dispositif Passmo (cf. encadré), la mise à disposition de travailleurs handicapés d'Esat ou d'EA dans les entreprises ou les administrations sera encouragée ;

- dans le but d'assurer le repérage des personnes handicapées susceptibles de rejoindre le milieu de travail ordinaire, une évaluation régulière et standardisée du potentiel d'employabilité hors Esat ou EA sera effectuée au moment de l'orientation par la MDPH et tout au long du parcours professionnel ;

- afin d'encourager la mobilité des travailleurs handicapés du secteur adapté vers les entreprises, des objectifs de promotion de mobilité externe seront fixés aux EA ;

- le pilotage des Esat sera désormais axé sur la facilitation des sorties par un accompagnement des travailleurs accédant au milieu ordinaire ;

- des travaux sont actuellement en cours pour améliorer la reconnaissance et le développement des compétences en Esat, tant au niveau des travailleurs handicapés que des moniteurs d'atelier qui les encadrent ;

- pour tenir compte de la fatigabilité des travailleurs handicapés et accompagner leur vieillissement, la mise en oeuvre du temps partiel en Esat sera facilitée.

Le dispositif Passmo

Afin de faciliter l'insertion en milieu ordinaire des personnes handicapées employées en Esat, une convention, signée le 5 mai 2009 par l'Etat, l'Agefiph1 et l'Apajh2, a mis en place un dispositif expérimental de passerelle vers le milieu ordinaire (Passmo) couvrant quatre régions (Bretagne, Ile-de-France, Midi-Pyrénées et Rhône-Alpes) de mai 2009 à fin 2011.

Ce dispositif repose sur la signature d'une convention d'appui entre l'Esat et le nouvel employeur. La personne handicapée peut être embauchée soit sous contrat à durée indéterminée (CDI), soit sous contrat à durée déterminée (CDD) d'une durée minimale de douze mois.

La particularité de l'expérimentation réside dans l'attribution, par l'Etat, d'une aide financière spécifique de 2 100 euros par an pendant trois ans. Cette aide peut servir soit à accompagner l'entreprise dans son processus d'embauche et d'intégration du travailleur handicapé, soit à l'Esat s'il réalise lui-même le suivi de cette personne.

Au cours des trois exercices 2009, 2010 et 2011, 188 contrats ont été signés dont 28 sont arrivés à leur terme et 14 ont été interrompus. Pour les contrats signés en 2011 pour une durée maximale de trois ans, le financement s'est poursuivi en 2012 et 2013.

Cette expérimentation n'a toutefois pas été renouvelée. Chargée de l'évaluer, l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) a estimé que « le dispositif n'a pas permis une progression plus dynamique des embauches dans les régions concernées que dans les régions hors Passmo ».

Auditionné par votre rapporteure, le président de l'Apajh a regretté le coup d'arrêt porté à ce dispositif innovant. Dans une lettre que lui a adressée la ministre chargée des personnes handicapées, celle-ci reconnaît pourtant que « les travaux menés par l'Apajh, et particulièrement le dispositif Passmo, dont les enseignements sont riches, ont été extrêmement utiles dans le cadre des réflexions préparatoires au Comité interministériel du handicap et ont permis d'éclairer les décisions qui ont été prises ».

Le développement des passerelles entre secteur protégé, secteur adapté et entreprises figure en effet parmi les principales orientations du Comité interministériel du handicap. Aussi, votre rapporteure invite à s'interroger sur la possibilité de renouveler la démarche initiée par le dispositif Passmo.

1 Association pour la gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées.

2 Association pour adultes et jeunes handicapés.

Le Comité interministériel du handicap note également que, si les Esat et les EA ont développé une grande diversité d'activités, de métiers et de compétences, le manque de lisibilité du secteur nuit à leur développement, notamment lorsqu'il s'agit de répondre à des demandes de marchés publics.

Aussi, il est prévu la création d'une base de données nationale référençant l'ensemble des structures Esat/EA afin de faciliter leur mise en relation avec les clients potentiels. Cette interface unique devrait permettre d'augmenter le volume d'achats des secteurs protégé/adapté et d'accroître in fine l'emploi des personnes handicapées.

Les entreprises adaptées : la question des aides au poste

Les entreprises adaptées (anciennement dénommées ateliers protégés) relèvent, depuis 2005, du milieu ordinaire et non plus du milieu protégé. Elles ont néanmoins une vocation sociale spécifique qui se traduit par l'obligation d'employer au moins 80 % de travailleurs handicapés. Présentes dans des secteurs d'activité très divers (industrie, services), elles sont une passerelle vers les entreprises classiques.

Les entreprises adaptées se doivent d'ajuster leur activité économique à leurs salariés, ce qui requiert de leur part de consacrer un temps important non seulement à l'aménagement technique des postes de travail, mais également à un encadrement adapté et personnalisé, par définition plus important que dans le milieu ordinaire classique.

Pour compenser cet investissement, l'Etat leur verse une aide au poste, dont le montant est de 80 % du Smic brut par mois. Cette dotation est retracée dans la mission « Travail, emploi ».

Le Pacte pour l'emploi en entreprises adaptées 2012-2014, signé entre le gouvernement issu de la précédente majorité et les acteurs du secteur en décembre 2011, prévoyait le financement de 1 000 aides au poste supplémentaires par an, pendant trois ans, afin d'atteindre l'objectif de 22 536 aides au terme du Pacte.

Si cet engagement a été honoré les deux premières années, il est stoppé en 2014 sans qu'aucune concertation avec les signataires du Pacte n'ait été engagée.


* 4 Liaisons sociales, « Grosse pression sur les Esat », n° 146, novembre 2013.

* 5 Article précité.

* 6 Article précité.