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Projet de loi de finances pour 2014 : Sport, jeunesse et vie associative

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Sport, jeunesse et vie associative ( avis - première lecture )

B. UN PROGRAMME « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE » SANS GRANDE SURPRISE

1. Une montée en puissance du service civique insoutenable sur le plan budgétaire

Le service civique continue de constituer le poste de dépenses le plus important du programme 163 avec 146 millions d'euros prévus en 2014 (contre 145 millions d'euros en 2013), soit 63,7 % des moyens mobilisés au sein du programme 163. Ces moyens se décomposent en :

- une subvention pour charges de service public consentie à l'Agence du service civique, à hauteur de 121,2 millions d'euros en 2014, contre 116 millions d'euros en 2013, soit une progression de près de 5 %, et même de 19 % par rapport à la subvention attribuée en 2012 (102 millions d'euros) ;

- un transfert à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) de 24,8 millions d'euros, contre 29 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2013.

Les moyens du service civique présentés dans le projet annuel de performances sont complétés par trois millions d'euros, issus du rapatriement d'une partie des crédits du FEJ, en cours d'extinction. Le total des crédits consentis au service civique serait ainsi porté à 149 millions d'euros, soit quatre millions d'euros de plus qu'en 2013.

L'objectif de jeunes de 16 à 25 ans appelés à bénéficier du dispositif de service civique en 2014 est fixé à 31 000, contre 30 000 en 2013. Cet objectif est exprimé en « stock », c'est-à-dire en nombre de contrats de service civique en cours d'exécution pendant l'année, étant entendu que les contrats ont une durée moyenne légèrement inférieure à huit mois, et non en flux (nombre de recrutements effectifs pendant l'année).

Depuis 2010, près de 42 000 jeunes se sont engagés dans une mission de service civique, dont plus de 58 % sont des femmes. L'âge moyen des volontaires est de 21 ans, les mineurs ne représentant que 2,5 % des volontaires en 2012. Le nombre de recrutements effectifs en engagement de service civique s'est établi à 19 448 en 2012, contre 13 375 en 2011 (hors autres formes de volontariat labellisées service civique), soit une progression de plus de 45 %. 85 % des jeunes volontaires sont recrutés par des associations agréées par l'Agence du service civique, les 15 % restants étant accueillis par les collectivités territoriales.

a) Une clarification nécessaire de l'articulation entre le service civique et les dispositifs d'aide à l'insertion professionnelle des jeunes

Votre rapporteur pour avis souligne la nécessité de clarifier l'articulation et la complémentarité entre l'engagement de service civique et les multiples dispositifs destinés au renforcement de l'autonomie et de l'employabilité des jeunes (tels que les emplois francs, les emplois d'avenir, les contrats de génération et la « garantie jeunes ») qui poursuivent deux logiques bien distinctes et qui ne doivent pas apparaître concurrentielles, en particulier auprès des jeunes les plus défavorisés.

Se pose, en effet, la question de l'attractivité du service civique auprès des jeunes les moins qualifiés, face au développement des contrats aidés d'entrée ou de retour à l'emploi. Il convient de distinguer clairement et de dissiper toute confusion dans l'esprit des jeunes de moins de 25 ans entre, d'une part, le service civique qui constitue d'abord et avant tout un dispositif d'insertion civique et de sensibilisation à la notion d'intérêt général chez les jeunes, et, d'autre part, les différents types de contrats aidés et de revenu minimum qui se focalisent sur l'insertion professionnelle des jeunes les plus défavorisés.

Il faut se féliciter du fait que 21 % des volontaires en service civique sont des jeunes ne disposant d'aucune qualification, car c'est bien le signe que le service civique offre une voie d'insertion et un rempart contre l'exclusion pour une partie des jeunes en situation de décrochage scolaire, universitaire et professionnel. Votre rapporteur pour avis rappelle néanmoins que les marges de progrès en termes de mixité sociale parmi les volontaires du service civique demeurent très importantes : seulement 25 % des engagés de service civique ont un niveau inférieur au baccalauréat, contre 41 % qui poursuivent des études supérieures. De plus, on constate une surreprésentation des demandeurs d'emploi parmi les jeunes rompant leur contrat de service civique avant terme (c'est le cas de plus de 50 % des contrats rompus avant terme), ce qui illustre la fragile articulation de l'engagement de service civique avec les dispositifs d'aide au retour à l'emploi.

Il convient, par conséquent, de veiller à ce que le service civique, et plus largement l'engagement au service de l'intérêt général, ne demeure pas le privilège d'une poignée de jeunes diplômés de l'enseignement supérieur ou poursuivant des études supérieures et que les jeunes les moins qualifiés et les plus vulnérables s'en écartent pour des raisons professionnelles et financières (reprise d'emploi, autres dispositifs plus rémunérateurs...) ou des difficultés personnelles (problèmes de santé ou familiaux, défaut d'accompagnement ou d'organisation...) et se voient contraints de donner la priorité aux dispositifs de contrats aidés.

b) Un manque inquiétant de marge de manoeuvre budgétaire pour assurer la montée en charge du service civique

L'indemnité de service civique prise en charge par l'État s'établit à environ 465 euros, auxquels peuvent s'ajouter, le cas échéant, 106 euros au titre de la majoration sur critères sociaux (bénéficiaires du RSA ou issus d'un foyer bénéficiaire du RSA ou titulaire d'une bourse de l'enseignement supérieur à l'échelon V ou VI), ce qui est aujourd'hui le cas de près de 10 % des volontaires. Les structures d'accueil qui organisent des missions de service civique perçoivent, de la part de l'État, 100 euros par volontaire, au titre de l'accompagnement dans la formation et le tutorat. L'État prenant en charge la protection sociale et les cotisations nécessaires pour valider des trimestres de retraite du volontaire, le coût global d'un mois de service civique s'établit, pour l'État, à 970 euros en moyenne.

En conséquence, l'objectif de 100 000 jeunes effectuant une mission de service civique par an (soit près d'un jeune sur cinq engagé dans le service civique), poursuivi à terme par le Gouvernement pour la fin du quinquennat, implique une montée en puissance très significative des moyens de l'Agence du service civique, d'un niveau bien supérieur à celui jusqu'ici consenti.

Votre rapporteur pour avis relève que la réforme des cotisations de retraite prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 devrait permettre d'abaisser de 18 % le coût pour l'État d'une mission de service civique, à 820 euros. Le coût total de la prise en charge du recrutement de 100 000 engagés de service civique par an (les contrats de service civique ayant une durée moyenne de huit mois) s'établirait ainsi à 656 millions d'euros, soit près de 4,5 fois le budget actuel de l'Agence du service civique.

Or, la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit que la mission « Sport, jeunesse et vie associative » connaîtra une progression annuelle moyenne en crédits de paiement de 4,96 % sur la période 2013-2015 pour atteindre 0,56 milliard d'euros en 2015 contre 0,49 milliard d'euros en loi de finances pour 2012 (format 2013), soit une hausse de seulement 70 millions d'euros sur trois ans (+ 14,28 %). Cette hausse semble bien insuffisante pour atteindre l'objectif de 50 000 jeunes engagés en service civique en 2015. En effet, selon les calculs de votre rapporteur pour avis, l'Agence du service civique devrait disposer de 320 millions d'euros pour assurer la gestion de 50 000 volontaires, soit 100 millions d'euros de plus que ce qui est prévu par le budget triennal pour la période 2013-2015 (en admettant que les 70 millions d'euros supplémentaires soient accordés exclusivement au service civique).

Dans son rapport d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » de mai 2013, la Cour des comptes estime que « la montée en charge du service civique pose de manière plus aiguë la question de la soutenabilité budgétaire du dispositif compte tenu des faibles marges de manoeuvre budgétaires de la mission. Malgré la programmation sur la période 2013-2015 d'une hausse des crédits de la mission à hauteur de 70 millions d'euros par rapport à la LFI 2012, de nouveaux arbitrages budgétaires au sein de la mission seront indispensables sans qu'il soit possible de s'assurer qu'ils soient suffisants pour respecter les objectifs fixés en termes de jeunes intégrés dans le service civique à l'horizon 2017 (100 000 jeunes) en l'absence d'une réduction du coût unitaire des missions ».

Le ministère indique que, pour parvenir à l'objectif de 100 000 volontaires engagés sur l'année, l'effort portera sur la réduction des coûts unitaires de gestion des missions de service civique, étant entendu qu'il ne semble pas envisageable que cette réduction se traduise par une diminution de l'indemnité nette de service civique versée au volontaire. Mais, votre rapporteur pour avis voit mal dans quelle mesure l'Agence du service civique pourrait aller plus loin dans la maîtrise de ses dépenses de personnel. Le ministère évoque pour l'instant, comme seule piste de réflexion, la possibilité de renforcer l'accueil plus large en collectivités territoriales de volontaires du service civique pour des missions liées à l'environnement.

La masse salariale dont dispose l'agence ne lui permet, à l'heure actuelle, de rémunérer que 15 ETP, auxquels peuvent s'ajouter des personnels mis à disposition par ses membres fondateurs au titre de leur contribution (20 ETP au total travaillent aujourd'hui pour le compte de l'agence). Le choix a été clairement fait, par l'agence, de ne pas recourir aux financements privés pour couvrir le coût des indemnités de service civique afin de ne pas introduire de privatisation de l'engagement des jeunes. Les recettes de mécénat collectées sont ainsi exclusivement réservées au financement de projets complémentaires conduits en partenariats avec des entreprises. En outre, le programme des investissements d'avenir, qui n'a vocation à couvrir que des dépenses d'investissement, ne peut servir d'appoint à la prise en charge des indemnités de service civique qui correspondent à des dépenses de fonctionnement.

Dans ces conditions, l'agence est conduite à s'appuyer fortement sur le concours des services déconcentrés qui rencontrent eux-mêmes de grandes difficultés dans un contexte budgétaire tendu. C'est à ce titre que sont examinés des projets de mutualisation des moyens entre opérateurs dans le secteur de la jeunesse. Votre rapporteur pour avis rappelle que le poids du service civique dans les crédits du programme 163 est passé de 21 % en loi de finances initiale pour 2011 à 62 % en loi de finances initiale pour 2013.

Dans une démarche de rationalisation des opérateurs chargés de la mise en oeuvre des politiques en faveur de la jeunesse, un rapprochement entre l'Agence du service civique et la composante de l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP) chargée de la gestion des programmes européens en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire est à l'étude.

En effet, l'Agence du service civique est constituée en un groupement d'intérêt public (GIP) dont les membres fondateurs sont l'État, représenté par le ministère chargé de la jeunesse, l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), l'INJEP et l'association France Volontaires. Ce GIP arrive à terme en mai 2015. Sa fusion avec l'INJEP, qui a le statut d'établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la jeunesse, permettrait l'émergence d'un nouvel opérateur puissant assurant la cohérence des politiques de soutien à l'insertion civique, à l'autonomie et à la mobilité des jeunes.

Ce rapprochement apparaît d'autant plus cohérent que l'INJEP assure la mise en oeuvre des programmes européens de mobilité en faveur des jeunes et que l'Agence du service civique a recensé, fin 2012, plus de 700 volontaires ayant effectué des missions à l'étranger, et ce dans près de 70 pays, et s'est appuyé en particulier sur l'implication des offices binationaux de jeunesse (l'Office franco-allemand pour la jeunesse et l'Office franco-québécois pour la jeunesse). La composante de l'INJEP tenant lieu d'observatoire des pratiques et des politiques de la jeunesse pourrait, pour sa part, devenir un service statistique au sein du ministère.

Le calendrier envisagé pour un tel rapprochement n'a pas été précisé par le ministère. Rappelons que la modification du statut de l'Agence du service civique suppose une modification par la loi du code du service national.

c) Un engagement de service civique à mieux valoriser auprès des établissements scolaires et universitaires

Votre rapporteur pour avis souhaite insister sur la nécessité pour les établissements d'enseignement supérieur de mettre en oeuvre les modalités de valorisation du service civique dans les formations post-baccalauréat définies par le décret n° 2011-1009 du 24 août 2011. L'expérience développée dans le cadre de l'exercice des missions de service civique doit être reconnue dans le parcours des personnes volontaires sous la forme d'une validation des connaissances, aptitudes et compétences.

Le service civique peut ainsi être valorisé dans les établissements dispensant un enseignement après les études secondaires et dans les établissements d'enseignement supérieur dispensant des formations sanctionnées par un diplôme d'enseignement supérieur notamment par une inscription dans l'annexe au diplôme ou dans un portefeuille de compétences ou par tout autre modalité définie par le conseil d'administration de l'établissement. Un étudiant ayant effectué une mission de service civique peut, le cas échéant, se voir dispenser de certains enseignements ou stages relevant de son cursus ou bénéficier d'unités d'enseignement grâce aux connaissances, aptitudes et compétences acquises lors de sa mission.

Le décret précité précise, en outre, qu'il appartient au conseil d'administration des universités de définir a minima les conditions de valorisation de l'engagement de service civique des étudiants avant la fin 2013, à charge pour le volontaire de communiquer les éléments permettant de restituer les missions relevant de son engagement de service civique et l'évaluation des compétences acquises.

Par une circulaire en date du 7 février 2013, l'Agence du service civique a invité ses délégués territoriaux à prendre l'attache des établissements d'enseignement afin de les accompagner dans cette démarche. Une circulaire spécifique est prévue et des rencontres avec les services du ministère de l'éducation nationale doivent être organisées prochainement.

2. Une multitude de dispositifs en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire à rationaliser
a) Un effort en faveur de la mobilité des jeunes

L'INJEP voit ses crédits maintenus en 2014 à 3,3 millions d'euros. Il a principalement pour mission d'observer et d'analyser les pratiques et les attentes des jeunes, les politiques et les actions qui leur sont destinées. Outre sa qualité d'observatoire des pratiques et des politiques de jeunesse, l'INJEP bénéficie également de financements de la Commission européenne, en tant qu'Agence française du programme européen « Jeunesse en action » (AFPEJA) pour la période 2007-2013, afin de soutenir la mobilité internationale des jeunes et le renforcement de la citoyenneté européenne.

Le nouveau budget européen pour le programme « ERASMUS+ » devrait permettre de porter de 15 à 25 millions d'euros la dotation de l'AFPEJA dans les six prochaines années. Au total, selon les déclarations de la ministre, ce sont 29 millions d'euros qui seront consacrés à la priorité du CIJ en matière de mobilité des jeunes. 30 % des crédits supplémentaires consentis à la mobilité devraient aller aux apprentis et aux étudiants des filières technologiques, afin de renforcer leur employabilité.

Il est à noter que les crédits destinés aux échanges internationaux des jeunes augmentent d'un million d'euros pour atteindre près de 14 millions d'euros. Cette hausse résulte du renforcement des moyens de l'Office franco-allemand pour la jeunesse, chacun des deux gouvernements partenaires ayant consenti à une augmentation de leur contribution respective.

b) Le soutien aux actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire

Les crédits en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire devraient s'élever, en 2014, à 70,6 millions d'euros, soit une diminution de plus de 4 % par rapport à leur niveau de 2013 (73,6 millions d'euros), si l'on s'en tient à une lecture stricte du projet annuel de performances.

Au sein de ces crédits, les moyens consacrés au soutien aux projets associatifs de jeunesse et d'éducation populaire sont cependant maintenus à 34 millions d'euros, dont près de 25 millions d'euros versés au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) afin de participer à la structuration du tissu associatif, en particulier par un effort en faveur de la formation des personnels et du maintien d'emplois pérennes.

Le budget alloué à la formation des 16 millions de bénévoles20(*) du monde associatif demeure également constant, à hauteur de 11 millions d'euros. Il en va de même pour les subventions consenties par le ministère aux associations agréées « Jeunesse et éducation populaire », qui sont maintenues à leur niveau de 2013, soit un peu plus de 9 millions d'euros. Pour rappel, le ministère a soutenu en 2012, dans le cadre de partenariats, 178 fédérations et associations agréées « Jeunesse et éducation populaire ».

c) L'extinction progressive du FEJ

Dans son rapport d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » de mai 2013, la Cour des comptes souligne que, pour le programme 163, « la gestion 2012 a été marquée par la poursuite de la montée en charge du service civique (58 % des crédits consommés du programme contre 42 % en 2011) qui a conduit à des arbitrages au sein du programme avec notamment l'interruption des subventions du programme destinées à financer les appels à projets du fonds d'appui aux expérimentations en faveur des jeunes (FEJ) et le rétablissement de 15 millions d'euros de crédits destinés à être reportés en 2013 sur le service civique (après annulation d'un million d'euros) ».

Le fonds d'expérimentation pour la jeunesse (FEJ) a été créé par l'article 25 de la loi généralisant le revenu de solidarité active du 1er décembre 200821(*) avec pour objet de définir, financer et piloter des programmes expérimentaux visant à favoriser la réussite scolaire des élèves et améliorer l'insertion sociale et professionnelle des jeunes de moins de 25 ans. Dépourvu de personnalité juridique et géré par la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, il permet d'initier et de soutenir des initiatives conduites dans différents territoires selon des modalités variables et évaluées. Cette approche prépare dès la phase expérimentale les conditions d'une évaluation en vue d'une éventuelle extension ultérieure, en préfiguration de futures politiques de jeunesse.

Le FEJ fonctionne principalement sur le mode d'appels à projets portant sur des thématiques ciblées qui ont vocation à couvrir une grande partie du champ de la politique menée en faveur des jeunes. Chacun des projets doit en conséquence intégrer une évaluation externe et scientifique. Depuis mars 2009, le FEJ a ainsi lancé 16 appels à projets et soutenu au total 554 projets d'expérimentations sur tout le territoire national (métropole et outre-mer).

Les objectifs poursuivis par les expérimentations mises en oeuvre sont extrêmement variés : lutter contre le décrochage scolaire et favoriser la formation initiale des jeunes, les soutenir dans leur accès à l'emploi et à l'enseignement supérieur, les accompagner lors de ruptures dans leur parcours social et professionnel, les soutenir dans leurs projets, favoriser l'égalité des chances et lutter contre les discriminations, améliorer leur accès au logement, leur santé et leur accès aux soins, favoriser leur engagement, la diversification des choix d'orientation scolaire et professionnelle des jeunes filles, favoriser le parcours des jeunes vers l'autonomie par les pratiques artistiques et culturelles et bien sûr favoriser la réussite scolaire et l'esprit d'entreprendre. Ce sont près de 500 000 jeunes qui bénéficient des actions mises en place dans le cadre du FEJ.

Depuis 2012, le FEJ a entrepris un travail de capitalisation des résultats des expérimentations terminées en vue de partager et diffuser les enseignements essentiellement aux décideurs publics, notamment dans le cadre du CIJ du 21 février 2013 et de son plan « Priorité jeunesse ».

Depuis sa création en 2009, le FEJ a été alimenté par des crédits de l'État (157,35 millions d'euros à ce jour) et de contributeurs privés : la Fondation Total, à hauteur de 31,34 millions d'euros pour la période 2009-2012, l'Union des industries et des métiers de la métallurgie (UIMM), à hauteur de deux millions d'euros. Enfin, 7,52 millions d'euros ont été perçus par le FEJ, depuis 2009, au titre des contributions des entreprises ultramarines (qui servent à financer des appels à projets à destination des territoires ultramarins).

Dans son rapport d'analyse de l'exécution budgétaire en 2012, la Cour des comptes rappelle néanmoins que « pour 2013, aucun crédit n'a été inscrit en LFI pour le FEJ, alors qu'il aura à gérer des projets ayant donné lieu à un accord pour le versement d'une subvention. Le FEJ pourra cependant bénéficier des crédits rendus disponibles par des ordres de reversements à la Caisse des dépôts et consignations, voire par le non-versement de subventions déjà programmées du fait de l'abandon de projets et de financements privés, notamment de l'UIMM et de Total, dont les engagements sont actuellement en suspens ».

3. Les perspectives pour le développement du mouvement associatif
a) Le difficile maintien de l'effort en faveur du développement de la vie associative et de la valorisation de l'engagement associatif

Les crédits consacrés au développement de la vie associative devraient s'établir en 2014 à 12,7 millions d'euros, soit une diminution de 4,5 % par rapport au montant consenti en 2013 (13,3 millions d'euros). Le soutien portera principalement sur le renforcement de la qualification des bénévoles associatifs, au travers du Fonds de développement de la vie associative (FDVA), à hauteur de 11 millions d'euros, soit un niveau équivalent à celui consenti en 2013. En moyenne, le FDVA permet le financement annuel de près de 6 000 projets de formation pour près de 170 000 bénévoles élus ou responsables d'activité chaque année.

Dans ce contexte budgétaire particulièrement contraint, le Gouvernement entend néanmoins multiplier les actions de valorisation de l'engagement associatif et de sécurisation du financement public des associations par les collectivités territoriales au regard du droit communautaire.

Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et la Conférence des présidents d'université conduisent, à l'heure actuelle, une réflexion visant à renforcer la reconnaissance formelle de l'expérience associative dans le parcours scolaire et universitaire et l'insertion professionnelle, en améliorant les processus de validation des acquis de l'expérience associative au moyen d'outils comme le portefeuille de compétences (en ligne sur le site www.associations.gouv.fr). Cet outil d'identification, de formalisation et de mémoire est destiné à permettre aux bénévoles associatifs qui le désirent et aux responsables d'associations motivés d'utiliser ce support dans une optique de prise de conscience des compétences acquises à travers l'expérience bénévole, éventuellement dans la perspective d'une reconnaissance ou une valorisation ultérieure. Son articulation à d'autres supports existants de reconnaissance de l'engagement est en cours. Une version améliorée et plus interactive de l'outil est disponible depuis septembre 2013 sur ce site.

Par ailleurs, la ministre des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative s'est engagée à modifier le décret n° 69-942 du 14 octobre 1969 relatif à la médaille de la jeunesse et des sports devant l'Assemblée nationale afin de l'étendre aux bénévoles de tout le champ associatif. Approuvé par le Grand Chancelier de la Légion d'honneur, le projet de décret a été transmis pour avis au Haut Conseil à la vie associative et pourrait être publié peu après la remise de cet avis.

b) La refonte de la charte des engagements réciproques État-collectivités territoriales-associations

Le cadre réglementaire applicable aux relations contractuelles entre l'État, les collectivités territoriales et les associations devrait être prochainement précisé par une nouvelle charte élaborée à partir des conclusions du groupe de travail, présidé par le sénateur Claude Dilain et le préfet Jean-Pierre Duport, qui porte une attention particulière à la conformité aux règles communautaires des subventions versées par les pouvoirs publics aux associations.

Les collectivités sont devenues des partenaires incontournables du secteur associatif, les départements, les communes et les intercommunalités assurant à eux seuls 24 % du financement public des associations. La nouvelle charte prendra donc tout son sens avec l'implication des collectivités territoriales, acteurs incontournables de la relation entre les pouvoirs publics et les associations. Ce texte fixera les principes et les engagements respectifs en matière de dialogue civil et de contractualisation entre les pouvoirs publics et le secteur associatif. Afin que la nouvelle charte soit portée par chacun des ministères, des travaux vont être menés dans un cadre interministériel à la suite de la remise, le 18 juillet 2013, du rapport du groupe de travail précité.

La sécurisation financière des relations des associations avec les pouvoirs publics repose, par ailleurs, sur la circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010, qui a pour objectif d'articuler le droit national de la subvention et la règlementation communautaire des aides publiques de toutes natures, dites « aides d'État », issue des articles 106 et 107 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Ce texte devait clarifier les conditions d'octroi de la subvention et mettre en conformité avec le droit européen le modèle de conventionnement des compensations de service d'intérêt économique général (SIEG).

Toutefois, le groupe de travail d'élaboration de la nouvelle charte État-collectivités-associations a estimé que l'État n'utilisait pas toutes les marges de manoeuvre offertes par le droit communautaire en matière de financement des associations. Il a prévenu, en particulier, contre la tentation de considérer, de façon systématique, que tout financement octroyé à une association, nonobstant la règle de minimis - soit 500 000 euros sur trois ans, en soi un montant limité pour nombre d'associations qui ont des activités de gestion coûteuses - doit conduire à une mise en concurrence. C'est pourquoi il a préconisé de reconsidérer la circulaire de 2010 du Premier ministre, qui apparaît trop réductrice, en soulignant que, dans certains domaines comme l'aide à la petite enfance où elles innovent dans la prestation de services, les associations peuvent légitimement se sentir dépossédées de leurs initiatives par une mise en concurrence qui vient saper leur démarche novatrice22(*).

Le ministère chargé de la jeunesse et de la vie associative reconnaît que les collectivités se sont relativement peu approprié le modèle de convention (annuelle ou pluriannuelle) de subvention annexé issu de la circulaire de 2010, compte tenu des difficultés d'interprétation de l'administration territoriale et des acteurs associatifs qui sont apparues et de l'adoption de nouvelles règles européennes sur le financement des compensations de SIEG en 2011-2012.

Dans ces conditions, le Gouvernement a engagé, courant 2013, une révision de la circulaire de 2010 en vue de l'élaboration d'un nouveau cadre de contractualisation entre l'État, les collectivités territoriales et les associations. Ces travaux, qui associent l'ensemble des départements ministériels et des acteurs, associations ou collectivités territoriales, permettent également de formuler les premières réponses aux préoccupations et aux besoins des associations et des collectivités : définition légale de la subvention dans le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire qui consacre le lien entre subvention et service d'intérêt général et permet de maximiser les possibilités offertes par le droit communautaire (adopté en première lecture, par le Sénat le 8 novembre 2013), révision de la circulaire du 18 janvier 2010, développement de modules de formation sur les associations à destination des fonctionnaires territoriaux et élaboration d'un guide pratique de la subvention.

La nouvelle circulaire devrait être publiée d'ici la fin de l'année 2014 et comporter trois volets : explicitation et clarification des règles ; simplification des normes existantes et intégration des dispositions issues du « paquet Almunia » sur les SIEG de 2011-2012. Elle présentera également le « recueil d'initiatives », une nouvelle démarche facultative qui propose un cheminement encadré et sécurisé de pratiques de co-construction de diagnostics territoriaux. Ils analyseront les attentes et difficultés d'un territoire et établiront la cartographie des réponses apportées par les acteurs.

c) Des dépenses fiscales cruciales pour le développement du tissu associatif

L'abattement de la taxe sur les salaires23(*), adopté en même temps que le crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE), correspond, en 2014, à un effort fiscal supplémentaire d'un montant de 314 millions d'euros en faveur des associations, qui reversaient jusqu'ici un milliard d'euros de taxe sur les salaires pour un million d'emplois associatifs. Dans ces conditions, 70 % des associations ne paieront plus la taxe sur les salaires. Le total des dépenses fiscales rattachées au programme 163, devrait s'établir, selon le projet annuel de performances, à 2,3 milliards d'euros en 2014, soit dix fois les crédits ouverts sur le programme 163.

d) La diminution de l'effort financier du ministère en faveur des loisirs quotidiens et de l'accueil collectif des mineurs

Le ministère des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative a indiqué à votre rapporteur pour avis que le montant des crédits consacrés aux politiques partenariales locales de jeunesse et d'éducation populaire s'établirait à 10,44 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2014, soit une diminution de 19 % par rapport à leur niveau de 2013 (12,87 millions d'euros) et de 26 % par rapport à leur niveau de 2012 (14,19 millions d'euros). Or, ce soutien permet d'accompagner les collectivités territoriales dans la mise en oeuvre de leurs politiques éducatives locales et l'amélioration de la qualité de l'accès des jeunes aux loisirs.

Le ministère justifie cette baisse significative par la montée en charge des dispositifs de droit commun dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires : 250 millions d'euros au titre de la Caisse nationale des allocations familiales et la mise en place du « fonds d'amorçage » par l'État. Toutefois, de lourdes incertitudes continuent de peser sur la capacité des collectivités territoriales, elles-mêmes exposées à d'importantes contraintes budgétaires, à mettre en place des projets éducatifs territoriaux ambitieux et à développer l'offre d'activités périscolaires.

Votre rapporteur pour avis souligne, en outre, la situation préoccupante que connaissent certains départements en matière d'accueil collectif des mineurs. Confrontés à un phénomène de saturation des capacités d'accueil de leurs centres de loisirs et de vacances, des territoires tels que le Loiret, la Côte-d'Or, le Bas-Rhin, la Mayenne et la Moselle ont été contraints de limiter l'accueil de nouveaux mineurs étrangers, en dénonçant les problèmes posés par le dispositif de répartition entre départements des jeunes étrangers isolés et le manque de transparence sur les quotas affectés à chaque département pour leur accueil.

Votre rapporteur pour avis souhaite donc alerter le Gouvernement sur les difficultés croissantes rencontrées par certains départements pour assurer une prise en charge éducative de qualité de l'ensemble des mineurs et, en particulier, des mineurs étrangers qui souffrent d'isolement.

Pour rappel, un protocole national d'évaluation et de prise en charge des mineurs isolés étrangers, signé entre les ministères de la justice, de l'intérieur et des affaires sociales et l'Assemblée des départements de France, est entré en vigueur le 31 mai 2013, pour une durée expérimentale d'un an. L'État est censé assumer financièrement la protection des mineurs étrangers isolés pendant les cinq jours suivant l'identification avérée de leur statut, afin de permettre aux services départementaux d'aide sociale à l'enfance d'organiser leur prise en charge.

Toutefois, face aux difficultés rencontrées par certains départements, l'Assemblée des départements de France réclame une négociation avec l'État sur la mise en place, au sein du fonds national de protection de l'enfance, d'un fonds d'intervention destiné aux départements plus spécifiquement confrontés à l'enjeu de l'accueil des mineurs isolés étrangers (359 mineurs ont été placés, en juin et juillet 2013, dans des structures de 40 départements qui n'en accueillaient pas jusqu'alors). Cette demande reprend une proposition déjà soutenue par le Défenseur des droits, M. Dominique Baudis.


* 20 Prouteau, Lionel, Bénévolat - Enquête sur la vie associative en France en 2010 : résultats préliminaires, à partir de l'enquête BVA-DREES, chiffres-clés publiés par le ministère des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, 2011.

* 21 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 22 Audition de M. Jean-Pierre Duport, préfet, co-président du groupe d'élaboration de la Charte État, collectivités, associations, par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, le 23 octobre 2013. http://senat.fr/compte-rendu-commissions/20131021/cult.html#toc4

* 23 L'abattement sur la taxe sur les salaires pour les associations non soumises à l'impôt sur les sociétés passera de 6 000 à 20 000 euros au 1er janvier 2014.