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Projet de loi de finances pour 2014 : Transports maritimes

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Transports maritimes ( avis - première lecture )

C. LA COMPÉTITIVITÉ HORS-COÛT PEUT ÊTRE RENFORCÉE PAR DEUX MESURES LÉGISLATIVES URGENTES

La contrainte budgétaire n'a pas le monopole des responsabilités en matière de compétitivité des armements français. Votre rapporteur souligne de longue date la nécessité de mettre en oeuvre des réformes essentielles pour l'attractivité du pavillon.

1. L'extension de l'obligation de pavillon pour assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique en produits raffinés

La loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier vise à assurer la sécurité des approvisionnements énergétiques français. Elle garantit la constitution et le maintien des stocks stratégiques d'hydrocarbures au niveau imposé par la réglementation européenne8(*), afin d'assurer la couverture a minima des besoins du pays, notamment en cas de crise majeure. Ses deux outils sont la constitution de stocks stratégiques et le maintien d'une capacité nationale de transport maritime susceptible d'en garantir la reconstitution.

Cette loi ne s'applique qu'au secteur pétrolier et impose aux raffineurs établis en métropole de disposer, à long terme, d'une capacité minimale de transport maritime de pétrole brut sous pavillon français : le tonnage total de la capacité des navires, exprimé en tonnes de port en lourd (TPL), doit être au moins égal à 5,5 % du tonnage de pétrole brut traité annuellement.

Depuis 1992, de profonds changements sont intervenus dans la répartition de la consommation des différentes énergies fossiles (produits bruts et raffinés, gaz, charbon). Ces changements ont conduit au déclin du raffinage en France, avec pour conséquence un impact très négatif sur la quantité de pétrole brut importé et sur le solde extérieur de produits pétroliers finis issus du raffinage (essences, gazoles, fioul domestique, fioul lourd, carburéacteur, butane et propane).

La croissance des importations de produits raffinés a ainsi progressivement vidé le dispositif en vigueur de son contenu. La diminution sensible du tonnage de pétrole brut traité par les raffineries françaises a entrainé une forte dégradation de la capacité minimale de transport maritime imposée par la loi. En quinze ans, le nombre de navires entrant dans le champ d'application de la loi est ainsi passé de seize à neuf.

Cette perte de capacité sous pavillon national n'a pas été compensée par une hausse équivalente de la capacité de transport maritime de produits finis issus du raffinage. Ces derniers étant exclus du périmètre de la loi, aucune obligation de capacité minimale ne s'impose, alors que les enjeux de sécurité de nos approvisionnements énergétiques sont strictement identiques.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, une extension du champ d'application de la loi aux produits finis issus du raffinage et aux autres produits énergétiques (GNL et charbon) serait susceptible d'accroître la flotte française d'environ trente navires. Ces navires sont en effet totalement différents, dans leur conception et dans leur taille, des transporteurs de pétrole brut. En effet, les supertankers ou very large crude carriers (VLCC) sont généralement d'un port en lourd de 280 à 300 kilotonnes, tandis que les transporteurs de produits finis sont plutôt de l'ordre de 37 à 50 kilotonnes.

Une mission confiée au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et au Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) a examiné la faisabilité d'une extension du champ d'application de la loi du 31 décembre 1992 aux importations de produits pétroliers et de gaz. Son rapport a été remis à l'été 2013.

Cette mission s'est prononcée en faveur de l'extension de l'obligation de pavillon, sous une forme adaptée, à l'ensemble des produits pétroliers et au gaz de pétrole liquéfié (GPL). En effet, en l'absence de politique communautaire, rien ne permet d'affirmer que dans une situation de crise majeure, des États de l'UE qui disposent d'une flotte pétrolière placeraient ces navires à la disposition d'un État qui en ferait la demande. Dès lors, la mission considère que l'obligation de capacité de transport sous pavillon français constitue l'unique moyen permettant de faire effectuer les transports maritimes de pétrole d'intérêt national.

La situation est différente pour le gaz naturel liquéfié (GNL) qui relève de la politique commune de l'énergie. La mission remarque néanmoins que si la sécurité des approvisionnements gaziers par voie terrestre est bien traitée par des dispositions communautaires, ce n'est pas le cas de l'approvisionnement en GNL par voie maritime. La mission recommande par conséquent d'attirer l'attention de la Commission européenne sur ce point.

Le Gouvernement a indiqué préparer une initiative dans la perspective du comité interministériel de la mer prévu à la fin de l'année. Votre rapporteur souhaite que la commission suive attentivement les négociations en cours, dont l'issue devra tenter d'enrayer en partie la tendance au dépavillonnement.

2. L'embarquement de gardes armés sur les navires battant pavillon français

Depuis le début des années 2000, le phénomène de piraterie maritime connaît une résurgence qui menace gravement la sécurité des routes maritimes internationales. S'il s'est fortement manifesté dans le détroit de Malacca ou commence à s'affirmer en Amérique du sud, c'est surtout au large des côtes africaines qu'il pose aujourd'hui problème, à savoir dans le golfe de Guinée et au large des côtes somaliennes. Au total et toutes zones géographiques confondues, 120 attaques ont été recensées depuis le début de l'année 2013 par le Bureau Maritime International (BMI). Les pirates, toujours mieux équipés et plus audacieux, mènent une véritable guerre contre les navires marchands, n'hésitant pas à retenir en otage et à torturer des équipages pour obtenir des rançons.

Ces menaces pèsent sur l'activité des armateurs français. Elles accroissent le coût des primes d'assurance. Les surprimes liées à une traversée de l'océan Indien sont généralement de 0,5 % de la valeur du navire, soit souvent proches de 20 000 à 30 000 dollars supplémentaires par jour de traversée. La plupart du temps, les compagnies assument ce surcoût, soit directement soit en évitant les zones dangereuses, par exemple en transitant par le cap de Bonne-Espérance, ce qui induit un allongement des transits et une surconsommation de fioul. Cependant, le phénomène est arrivé à un tel point aujourd'hui, que les assurances comme les clients refusent de courir le risque de piraterie en l'absence d'une garantie de protection des navires.

Pour autant, les armateurs français se sont longtemps refusé à recourir à des sociétés de protection sur des navires français, arguant que la sécurité des bâtiments était de la responsabilité de l'État. Depuis l'attaque du Ponant et de thoniers tricolores dans l'océan Indien en 2008, la Marine nationale a d'ailleurs mis en place des équipes de protection embarquée (EPE), constituées de personnel formé pour cette mission. Ces EPE sont toujours en vigueur et, dès qu'un navire français transite dans une zone à risque, il peut demander à en bénéficier. 

Compte tenu des nombreuses opérations extérieures et de son potentiel humain limité, la Marine nationale ne peut cependant répondre favorablement qu'à deux sollicitations de protection sur trois. En outre, les professionnels se plaignent des délais de traitement de leurs demandes, jugés excessifs au point de mettre en péril les marchés qu'ils détiennent. La question de la disponibilité immédiate de la protection devient ainsi un facteur essentiel de la compétitivité hors coût des armements français.

Dans les faits, les compagnies françaises font aujourd'hui appel à des sociétés privées pour fournir une protection embarquée dans les zones dangereuses.  Un véritable secteur économique de la protection maritime s'est ainsi développé. Il est nettement dominé par les compagnies anglo-saxonnes, organisées au sein de l'association IAMSP (International Association of Maritime Security Professionnals).

Cependant, l'absence d'évolution du droit français, notamment sur le port d'armes à bord des navires battant notre pavillon, empêche l'émergence de prestataires nationaux et pose des problèmes de responsabilité. Certaines compagnies sont ainsi contraintes de créer des structures juridiques à l'étranger pour répondre aux besoins de leurs clients.

Votre rapporteur souligne qu'il est devenu nécessaire d'adapter le cadre juridique à cette situation de fait. La France est, avec les Pays-Bas, le dernier pays d'Europe qui n'autorise pas légalement la présence de gardes armés sur ses navires. D'après les informations communiquées par la direction des affaires maritimes, un projet de loi est actuellement en phase d'arbitrages interministériels et devrait être soumis prochainement au Parlement. Votre rapporteur se félicite qu'une telle initiative soit enfin prise sur cette question aussi essentielle que consensuelle pour la compétitivité de notre flotte.


* 8 La directive 2009/119/CE du Conseil du 14 septembre 2009 fait obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de pétrole brut et/ou de produits pétroliers.