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Proposition de loi relative à la nocivité du diesel pour la santé

10 juin 2014 : Nocivité du diesel pour la santé ( avis - première lecture )

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission partage les préoccupations portées par la présente proposition de loi :

- les récents épisodes de pics de pollution atmosphérique ainsi que les dernières études établissant un lien certain entre les particules fines, dont une part importante est émise par les moteurs des véhicules diesel, et l'augmentation du risque de cancer chez l'homme révèlent un vrai problème de santé publique justifiant une action rapide ;

- les coûts de « dépollution » des véhicules diesel que l'industrie automobile sera amenée à supporter pour s'adapter à la réglementation européenne et le déséquilibre que la diéselisation du parc automobile représente pour le raffinage français, qui doit importer du gazole et exporter de l'essence, amènent à remettre en cause ce modèle économique.

Néanmoins, l'instauration d'une nouvelle taxe semble comporter davantage d'effets pervers que de conséquences vertueuses : coût social important pour les ménages les plus modestes ; coût économique majeur pour la filière automobile ; mauvais ciblage qui ne tiendrait pas compte de toutes les sources d'émissions de particules fines.

Les inconvénients et les dangers du « tout diesel » doivent donc être étudiés dans le cadre d'une réforme de plus grande ampleur, tant d'un point de vue fiscal, qu'économique et social.

Plusieurs pistes ont d'ores et déjà été avancées, qui seront certainement abordées lors du débat sur la transition énergétique.

La question d'une réduction de l'écart de taxation entre le gazole et l'essence a notamment été débattue par le Comité pour la fiscalité écologique, présidé par l'économiste Christian de Perthuis et constitué sous l'égide du ministère de l'économie et des finances et du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Dans un avis adopté le 18 avril 2013, il a estimé que l'écart de taxation au profit du gazole était injustifié au regard des coûts externes environnementaux des différents carburants, compte tenu notamment des nouvelles connaissances sur les dangers pour la santé humaine des particules fines émises par le gazole.

Le scénario proposé par le président de ce comité visait à introduire une assiette carbone dans les accises énergétiques, avec un taux de 7 euros par tonne de CO2 en 2014, pour atteindre 20 euros par tonne en 2020, tout en rééquilibrant la taxation du diesel et de l'essence. Sur ce dernier point, une réduction d'un centime par an de l'écart de taxation entre essence et diesel était proposée.

Un scénario alternatif présenté par la Fondation Nicolas Hulot propose une montée en puissance permettant d'atteindre 40 euros par tonne de CO2 en 2020 et une réduction de l'écart entre essence et gazole de 2 centimes par an. Il prévoit également un mécanisme de redistribution plus favorable aux ménages.

Le Comité n'ayant pas tranché pour l'un de ces scénarios lors de sa réunion du 13 juin 2013, les deux ont été inclus dans le rapport d'étape remis aux ministres le 18 juillet 2013.

Assiette carbone et rééquilibrage de la taxation essence-diesel : Scénario du président Christian de Perthuis (Extrait du rapport d'étape du Comité pour la fiscalité écologique du 18 juillet 2013)

Le schéma d'ensemble consiste à introduire en 2014 une assiette carbone dans les accises énergétiques existantes pour moduler la taxation de l'énergie à partir de deux assiettes. Il convient de distinguer l'introduction de la réforme de sa montée en régime de croisière :

- En 2014, année de lancement de la réforme, le principe retenu est de ne pas augmenter la fiscalité énergétique pesant sur les ménages et les entreprises pour ne pas freiner la reprise conjoncturelle. Les accises énergétiques hors carbone sont donc abaissées en conséquence.

- La montée en régime de croisière (2015-2020) s'effectue dans le cadre d'une trajectoire pluriannuelle de relèvement du prix du carbone et de rééquilibrage graduel de la taxation essence-diesel. Pour que ce schéma soit économiquement et socialement efficace, il ne doit pas comporter d'exemption mais reposer sur un système transparent et prévisible de compensations et de mesures d'accompagnement, neutre au plan budgétaire :

- Pour les ménages, la mesure principale consiste en une compensation monétaire sous forme d'un crédit d'impôt dégressif ciblé sur les foyers à faible revenu. Des mesures complémentaires portent sur la TVA des biens de première nécessité pour la transition énergétique et l'incitation au retrait du parc des vieux véhicules diesel. Ce crédit d'impôt serait calibré à 30 % de la contribution additionnelle demandée aux ménages. Il entrerait en vigueur en janvier 2015, atteindrait 300 millions d'euros en 2016 et de l'ordre de 800 millions d'euros en 2020.

- Des mesures complémentaires ciblent les secteurs ou professions les plus exposés et les rares cas de superposition du régime de taxation national avec le système européen d'échange de quotas de CO2. Pour piloter ce rééquilibrage qui donne une visibilité de moyen terme aux acteurs économiques, un dispositif annuel d'évaluation est mis en place. Il permet d'apprécier l'impact effectif du rééquilibrage fiscal sur le tissu économique et social, compte tenu de l'évolution des contextes économique, énergétique et des avancées en matière de politiques climatiques en Europe et dans le reste du monde. Ces informations permettent d'apporter les correctifs souhaitables aux trajectoires initialement définies.

Taux appliqué à l'assiette carbone : 7 €/tonne en 2014 à 20 €/tonne en 2020.

Rendements attendus :

- En 2014, le rendement fiscal est très faible car l'essentiel du produit de l'assiette carbone est compensé par la baisse de l'assiette classique de la taxe intérieure de consommation (TIC) ;

- En 2016, le taux retenu pour l'assiette carbone est de 11,3 €/tonne, soit des recettes fiscales proches de 2 milliards d'euros, ce qui permet de financer le CICE à hauteur d'environ 1,3 milliard.

- En 2020, le taux de l'assiette carbone passe à 20 €/tonne. Appliquée à la structure de l'économie française en 2013, une telle assiette rapporterait 4,8 milliards. Compte tenu des modulations apportées à la TIC (hors assiette carbone) et des baisses attendues d'émission de GES d'ici 2020, la recette fiscale peut être estimée à 5 milliards d'euros dont 3,5 peuvent être fléchés vers le CICE.

Impact environnemental attendu :

- réductions d'émissions liées à la circulation routière comprises dans une fourchette entre 0,7 Mt CO2 (pour un taux de 7 euros/tonne) et 2 Mt CO2 (pour 20 euros/tonne) ;

- réductions d'émission supplémentaires dans le secteur des bâtiments entre 1,6 et 4,5 Mt CO2 ;

- la réduction de l'écart de taxation essence-diesel accélère le basculement par ailleurs déjà programmé du diesel vers l'essence. L'effet environnemental est d'autant plus favorable qu'il conduit à une sortie accélérée du parc des véhicules anciens fonctionnant au gazole ;

- l'introduction d'un signal prix facilite une inflexion graduelle des trajectoires d'émission des secteurs diffus. Le CGDD estime les réductions d'émissions associées au scénario proposé à 1,9 MT CO2 en 2015 et 4,7 en 2020.

Au plan écologique, ces propositions transfèrent des ressources depuis les agents fortement émetteurs de GES au profit des agents moins émetteurs. Ce transfert ne doit ni étouffer les premiers ni distribuer des rentes aux seconds, mais inciter à accélérer les gains d'efficacité énergétique et le développement des procédés bas carbone qui constituent les réponses gagnantes face au renchérissement des énergies fossiles. Le rééquilibrage fiscal proposé ne prend donc tout son sens que dans le cadre d'une politique assumée de transition énergétique mettant la contrainte climatique au premier rang de ses priorités.

Au plan économique, ces propositions transfèrent des ressources depuis les ménages à revenu élevé et moyen, pour un quart vers les ménages à revenu modeste et pour trois quarts vers les entreprises afin de contribuer au redressement de leur compétitivité. À l'échelle macroéconomique, ce transfert reste modeste sur la période considérée, mais il pourrait prendre de l'ampleur sitôt qu'on tenterait de rapprocher la valeur « fiscale » du carbone de sa valeur « tutélaire ». Pour opérer une telle montée en charge, le rééquilibrage de la fiscalité énergétique devrait s'intégrer dans le cadre d'une réforme fiscale globale qui donne les repères principaux en matière d'évolution du taux global des prélèvements obligatoires, du poids relatif de la fiscalité directe et indirecte, du mode de financement des différentes composantes de la protection sociale, etc. De nombreux membres du Comité ont, à cet égard, regretté une absence de visibilité en la matière, notamment en ce qui concerne le lien entre le déploiement de la fiscalité écologique en France et la montée en charge du crédit d'impôt compétitivité et emploi.

Pour s'assurer que le rééquilibrage fiscal délivre bien les effets attendus, une évaluation ex-post de ses impacts devra chaque année être conduite en amont de la discussion de la loi de finances.

Quel que soit le scénario retenu, cette piste ne pourrait néanmoins être mise en oeuvre que de manière progressive et avec un accompagnement adapté, comme l'a indiqué le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie dans une réponse à une question écrite en date du 21 janvier 2014 : « Le différentiel de taxes entre l'essence et le gazole pose question en raison des impacts sanitaires de l'utilisation du gazole, mais aussi en raison de l'impact économique de la diésélisation importante du parc automobile français (...) Si la convergence entre les fiscalités du gazole et de l'essence devait être retenue à l'avenir, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en soutiendrait une mise en oeuvre progressive, compatible avec la préservation du pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité de certains secteurs d'activité exposés. Des mesures d'accompagnement seraient également nécessaires, pouvant par exemple consister en l'attribution d'une aide au remplacement des véhicules diesels anciens ».

L'Assemblée nationale a adopté, en ce sens, le 4 juin 2013 une résolution pour une fiscalité écologique au coeur d'un développement soutenable6(*), qui recommande l'adoption rapide de « dispositions (concernant) le début du rattrapage de l'écart de taux de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques entre le gazole et l'essence, l'introduction d'une contribution climat-énergie, notamment sur le carbone, assortie d'un taux progressif dans le temps et les premières réformes fiscales en faveur de la biodiversité ».

Votre rapporteure pour avis souligne que d'autres actions pourraient être utilement examinées pour réduire la pollution atmosphérique due au secteur des transports.

La circulation alternée est ainsi une piste intéressante et qui a montré ses avantages lors des derniers épisodes de pics de pollution. Elle est une réponse à la surconcentration de particules fines due au trafic routier dans certaines agglomérations.

Ainsi, à Paris, une étude a montré qu'à proximité du périphérique, le trafic local était responsable de 45 % des particules fines de type PM 2,5 mesurées.

L'élargissement du bonus-malus écologique pourrait également constituer un outil intéressant pour lutter contre la pollution par les particules fines. En effet, ce dispositif ne concerne aujourd'hui que les émissions de CO2 et il pourrait être envisagé de l'étendre à d'autres polluants.


* 6 Résolution pour une fiscalité écologique au coeur d'un développement soutenable, adoptée par l'Assemblée nationale le 4 juin 2013 , TA n° 146.