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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015

5 novembre 2014 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

II. LES MESURES NOUVELLES RELATIVES AUX RECETTES

A. LES MESURES VISANT À RATIONALISER CERTAINS DISPOSITIFS DÉROGATOIRES

1. La réforme des seuils d'assujettissement à la CSG sur les revenus de remplacement (article 7)

L'article 7 du présent projet de loi de financement vise à remplacer le critère du montant de la cotisation d'impôt sur le revenu (IR) par celui du revenu fiscal de référence pour ouvrir le bénéfice à l'exonération ou au taux réduit (3,8 %) de contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus de remplacement.

Cet article s'inspire de l'une des préconisations du rapport du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, présidé par le député Dominique Lefebvre et l'inspecteur général des finances François Auvigne, remis en mai 201438(*). Mettant en évidence les effets de seuil importants entraînés par les règles actuelles d'octroi de certains avantages fiscaux ou sociaux, le rapport préconise de faire du revenu fiscal de référence l'unique critère pour l'obtention d'un avantage fiscal ou social.

Le revenu fiscal de référence, indiqué sur l'avis d'imposition (ou de non-imposition), présente en effet l'avantage de mieux refléter la capacité contributive des ménages que le montant de la cotisation d'impôt sur le revenu ou le fait d'être ou non imposable à l'IR. Le revenu fiscal de référence inclut en effet la plupart des ressources effectivement perçues par un foyer fiscal, c'est-à-dire le revenu imposable taxé au barème de l'IR auquel sont ajoutés certains revenus taxés selon un régime spécifique ou exonérés39(*). Le montant de l'IR acquitté ainsi que le caractère imposable ou non d'un foyer fiscal peuvent, quant à eux, fortement varier en fonction des règles fiscales applicables (barème, montant de la décote, prise en compte de la prime pour l'emploi ou d'autres crédits ou réductions d'impôt, ou encore déductibilité partielle de la CSG du revenu imposable).

Selon le droit en vigueur, les pensions de retraite et les allocations d'assurance chômage (en tant que revenus de remplacement) peuvent bénéficier d'un traitement spécifique dans les cas suivants :

- sont exonérés de CSG (c'est-à-dire exclus de son assiette) les pensions et allocations d'assurance chômage perçus par des personnes dont le revenu fiscal de référence est inférieur au seuil d'assujettissement à la taxe d'habitation, soit 10 633 euros pour la première part de quotient familial en 2014, majoré de 2 839 euros pour chaque demi-part supplémentaire ;

- sont assujettis au taux réduit de CSG à 3,8 % les revenus de remplacement perçus par des personnes non assujetties à l'impôt sur le revenu ou dont le montant d'impôt sur le revenu est inférieur au seuil de mise en recouvrement de 61 euros ;

- sont assujettis au taux normal de CSG, soit 6,2 % pour les allocations chômages et 6,6 % pour les pensions de retraite, les revenus de remplacement perçus par des foyers dont le montant de la cotisation d'IR excède le seuil de mise en recouvrement de 61 euros. Pour mémoire, ces taux « pleins » de CSG sur les revenus de remplacement demeurent inférieurs au taux normal de CSG sur les revenus d'activité (7,5 %).

Il a été constaté que les critères actuels d'assujettissement aux différents taux de CSG entraînent une forte volatilité : environ 10 % des retraités seraient ainsi assujettis à un taux de CSG différent d'une année sur l'autre et 4,2 % d'entre eux voient leur taux de CSG augmenter40(*), en dépit de la relative stabilité de leurs pensions de retraite. De plus, la variation de revenu découlant de cette différence de taux a pu dans certains cas s'accroître par la perte ou le bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation. Ces allées et venues entre le taux réduit et le taux normal peuvent être d'autant plus perturbantes pour les ménages :

- qu'elles interviennent avec un décalage de deux ans par rapport à la variation de l'IR correspondante : la CSG est en effet précomptée par les caisses de retraite et l'Unédic sur le fondement de l'IR acquitté lors de l'année N-2 ;

- qu'elles ont un effet sur le revenu imposable et rétroagissent ainsi sur le montant d'IR, dans la mesure où la CSG au taux réduit de 3,8 % est entièrement déductible de l'assiette de l'IR tandis que la CSG au taux normal est seulement en partie déductible (part déductible de 4,2 %).

Afin de remédier à ce problème de volatilité et aux forts effets de seuils qui en découlent, l'article 7 du présent projet de loi de financement prévoit de substituer au critère actuel de cotisation d'IR un critère de revenu fiscal de référence pour l'assujettissement des revenus de remplacement au taux normal de CSG. Le critère de revenu fiscal de référence est conservé pour déterminer l'octroi du taux réduit ou de l'exonération. La comparaison entre les seuils actuels et les seuils proposés pour la métropole41(*) est présentée ci-dessous.

Tableau n° 17 : Règles d'assujettissement aux différents taux de CSG
sur les revenus de remplacement

 

Seuil de passage de l'exonération au taux réduit (3,8 %)

Seuil de passage du taux réduit (3,8 %) au taux normal de CSG (6,2 % ou 6,6 %)

Nombre de parts fiscales

Droit en vigueur

Droit proposé

Droit en vigueur

Droit proposé

1ère part de quotient familial

RFR < seuil d'assujettissement à la taxe d'habitation soit 10 633 euros

10 633 euros

Personnes imposables dont la cotisation d'IR est > à 61 euros

Seuil d'imposabilité 2013 : 12 144 euros pour une personne seule

13 900 euros

Demi-part de quotient familial supplémentaire

RFR < seuil d'assujettissement à la taxe d'habitation soit 2 839 euros

2 839 euros

3 711 euros

Source : évaluation préalable annexée au présent projet de loi de financement

Selon l'évaluation préalable de l'article 7 annexée au présent projet de loi de financement, cette réforme s'effectue à rendement de CSG constant.

En revanche, le changement de critère pour le seuil de passage du taux réduit au taux normal de CSG sur les revenus de remplacement entraîne un certain nombre de perdants et de gagnants parmi les retraités et les titulaires d'allocations chômage. Tout d'abord, le seuil de passage au taux plein de CSG étant significativement relevé (de 12 144 euros à 13 900 euros pour une personne seule), la mesure permettra de faire bénéficier à 700 000 personnes supplémentaires du taux réduit de CSG à 3,8 % parmi les retraités et les titulaires d'allocations chômage (soit 3 % des titulaires de revenus de remplacement). Le bénéfice du taux réduit de CSG rendra également les retraités éligibles à une exonération de contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA), dont le taux est de 0,3 %. Les personnes concernées se situeraient à  80 % dans les troisième, quatrième et cinquième déciles de revenus ; le gain moyen des ménages bénéficiaires est estimé à 46 euros par mois.

Il convient de souligner que le choix de relever le seuil d'éligibilité du niveau de l'entrée dans l'IR applicable pour l'imposition 2013 (sur les revenus de 2012) à 13 900 euros correspond à la volonté de faire coïncider le nouveau seuil d'éligibilité au taux réduit de CSG au seuil d'imposabilité à l'IR applicable pour l'imposition 2014 (sur les revenus de 2013). Ce dernier avait été en effet relevé en raison de la réduction d'impôt exceptionnelle (350 euros pour une personne seule) votée dans la loi du 8 août 2014 de finances rectificative pour 201442(*).

Le choix du revenu fiscal de référence comme critère d'assujettissement entraînera néanmoins un certain nombre de perdants parmi les bénéficiaires actuels du taux réduit. Ce nouveau critère tendra à exclure du champ du taux de CSG à 3,8 % les ménages bénéficiant d'un ou plusieurs crédits d'impôt.

En effet, le critère actuel de cotisation ou d'imposabilité à l'IR permet à certaines personnes, ayant un niveau de revenu supérieur au seuil d'imposabilité théorique mais bénéficiant de crédits d'impôts, d'être éligibles au taux de CSG à 3,8 %. 460 000 personnes, réparties entre le quatrième et le dixième décile et bénéficiant de réductions d'impôt43(*) devraient donc perdre le bénéfice du taux réduit de CSG (soit 2,3 % des titulaires de revenus de remplacement). La perte moyenne des ménages concernés est estimée à 66 euros par mois.

La modification du critère d'éligibilité au taux réduit de CSG conduit donc à opérer une redistribution entre 5 % de titulaires de revenu de remplacement, en défaveur des personnes âgées bénéficiant de réductions d'impôt au titre du recours à des aides à domicile. Ceci semble contradictoire avec l'objectif affiché, dans le projet de loi d'adaptation de la société au vieillissement, de favoriser le maintien à domicile des personnes âgées.

Enfin, cette mesure semble être principalement proposée afin d'anticiper les effets indirects potentiellement très coûteux que pourrait avoir la réforme du barème de l'IR, telle que proposée dans le projet de loi de finances pour 201544(*). Si le critère de la cotisation ou de l'imposabilité à l'IR était maintenu, cette réforme - qui fera sortir environ 1 million de foyers fiscaux de l'IR en 2015 - pourrait augmenter significativement le nombre de titulaires de revenus de remplacement éligibles au taux réduit. Le critère de revenu fiscal de référence, en déconnectant le bénéfice du taux réduit de CSG du fait d'être redevable ou non de l'IR permet ainsi au Gouvernement de réduire le coût de la réforme du « bas de barème » de l'IR.

Votre rapporteur pour avis souligne que cette prétendue simplification des critères d'assujettissement au taux réduit de CSG constitue en fait un moyen de limiter les « surcoûts » de la réforme de l'IR proposée par le Gouvernement.

2. L'encadrement des assiettes forfaitaires (article 9)

Les assiettes forfaitaires de cotisations de sécurité sociale sont souvent utilisées pour répondre au caractère spécifique d'une activité ou de ses modalités d'exercice. Elles permettent soit de cotiser sur un montant supérieur au salaire brut versé, avec un effet protecteur pour le salarié (par exemple mécanismes d'assiettes forfaitaires pour les personnes détenues ou les personnes en difficulté exerçant une activité de réinsertion professionnelle), soit, au contraire, de réduire le montant des cotisations dues, lorsque les salariés perçoivent des rémunérations importantes ou afin de minimiser les effets négatifs sur l'offre de travail dans le cas d'activités relativement peu rémunérées (par exemple, salariés des centres de vacances ou de loisirs pour mineurs, formateurs occasionnels ou personnes employées à domicile jusqu'en 2012).

Considérant que les assiettes forfaitaires peuvent, dans certains cas, avoir des effets indésirables (limitation des droits des salariés, distorsion de concurrence au sein d'un secteur d'activité, pertes de cotisations), l'article 9 du présent projet de loi de financement vise à encadrer les mécanismes existants d'assiettes forfaitaires de cotisations sociales en fixant un taux d'abattement maximal de 30 % de la rémunération, lorsque celle-ci est égale ou supérieure à 1,5 fois le SMIC.

L'évaluation préalable de l'article 9, annexée au présent projet de loi de financement, indique que cette mesure donnera lieu à des recettes supplémentaires de cotisations sociales d'environ 15 millions d'euros à partir de 2015.

Deux professions seront principalement concernées par la mise en place du taux d'abattement maximal sur les assiettes forfaitaires : les formateurs occasionnels (+ 10 millions d'euros de cotisations sociales au total, soit selon les simulations 7 euros de hausse de cotisations par mois pour le salarié et 25 euros pour l'employeur) et les personnes exerçant une activité dans le cadre d'une personne morale à objet sportif (+ 5 millions d'euros de cotisations sociales au total).

Votre rapporteur pour avis ne voit pas d'objection à l'adoption de cette mesure d'encadrement.


* 38 Dominique Lefebvre et François Auvigne, Rapport sur la fiscalité des ménages, mai 2014.

* 39 Cf. IV de l'article 1417 du code général des impôts.

* 40 9,8 % des retraités percevant des pensions du régime général ont été assujettis en 2013 à un taux de CSG différent de celui qui leur était applicable en 2012.

* 41 Des seuils plus élevés sont prévus pour la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion, d'une part, et la Guyane et Mayotte, d'autre part.

* 42 Loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

* 43 Autres que la réduction exceptionnelle adoptée en juillet 2014.

* 44 Cf. article 2 du projet de loi de finances pour 2015.