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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015

5 novembre 2014 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

II. LES FINANCES SOCIALES EN 2015

Au même titre qu'au cours de la période 2015-2017, les administrations de sécurité sociale (ASSO) seraient fortement associées à l'effort en dépenses prévu lors de l'exercice 2015 ; en effet, celles-ci porteraient une économie de 9,6 milliards d'euros sur un total annoncé de 21 milliards d'euros. Dans ces conditions, les administrations de sécurité sociale contribueraient à l'amélioration du solde public effectif et du solde structurel en 2015, comme le fait apparaître le tableau figurant à l'article liminaire du projet de loi de finances pour 2015 reproduit ci-après15(*) ; cependant, cette perspective paraît « fragile » en raison des hypothèses macroéconomiques retenues et du caractère peu documenté des économies annoncées.

Tableau n° 7 : Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en % du PIB)

 

Exécution 2013

Prévision d'exécution 2014

Prévision 2015

Solde structurel (1)

- 2,5

- 2,4

- 2,2

Solde conjoncturel (2)

- 1,6

- 1,9

- 2,0

Mesures exceptionnelles (3)

-

-

- 0,1

Solde effectif (1+2+3)

- 4,1

- 4,4

- 4,3

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2015

À ce stade, il faut noter qu'aucun écart n'est à relever, par construction, entre les données de l'article liminaire et la trajectoire de solde structurel prévue par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Pour autant, il faut relever que le Gouvernement a renoncé à corriger les « écarts importants » apparus par le passé par rapport à la programmation 2012-2017, qui avaient conduit au déclenchement du mécanisme de correction au printemps 2014 après avoir été identifiés par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)16(*). Ainsi que l'a relevé le président du Haut Conseil, Didier Migaud, lors de son audition par la commission des finances le 15 octobre 2014 : « La correction du Gouvernement consiste en une nouvelle loi de programmation »17(*).

A. DES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES OPTIMISTES

Le Gouvernement prévoit une croissance économique de 1,0 % en 2015 et une évolution des prix de + 0,9 %. Néanmoins, si l'hypothèse d'inflation a été jugée plausible par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), celui-ci, dans son avis relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2015, a considéré que l'anticipation de progression du PIB était, elle, « optimiste »18(*).

Comme l'a mis en évidence le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 201919(*), le scénario macroéconomique du Gouvernement pour 2015 comporte de nombreuses fragilités, en particulier en ce qui concerne le marché du travail. En effet, le Point de conjoncture de l'Insee du mois d'octobre prévoit une légère hausse du taux de chômage d'ici la fin de l'année 2014, celui-ci devant atteindre 10,3 %, alors qu'il s'élevait à 10,1 % en 2013, la dégradation du marché du travail étant par ailleurs « atténuée » par la montée en charge des emplois d'avenir, l'emploi marchand continuant son repli. Aussi, dans un contexte marqué par un net recul des indicateurs de climat des affaires, la prévision d'évolution de la masse salariale privée en 2015, de + 2,0 %, peut paraître aussi optimiste, dès lors que les créations d'emplois et la hausse du salaire moyen par tête (SMPT) pourraient être plus limitées que ce que prévoit le Gouvernement. En particulier, la progression du salaire moyen pourrait être freinée par les effets retardés du ralentissement de l'inflation, le niveau élevé du chômage, un contexte marqué par une certaine modération salariale dans certains pays européens et le souci des entreprises de restaurer leurs taux de marge, particulièrement faibles à ce jour - ceux-ci devant s'élever à 29,6 % en 2014, selon l'Insee.

Tableau n° 8 : Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2014-2019

(évolution en %, sauf mention contraire)

   

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

PIB

0,3

0,4

1,0

1,7

1,9

2,0

2,0

Déflateur de PIB

0,8

0,8

0,9

1,4

1,7

Indice des prix à la consommation hors tabac

0,7

0,5

0,9

1,4

1 ¾

Masse salariale privée

0,8

1,6

2,0

3,5

4,2

Croissance potentielle

1,0

1,0

1,1

1,3

1,3

1,2

1,1

Écart de production (en % du PIB potentiel)

- 2,7

- 3,3

- 3,4

- 3,1

- 2,5

- 1,7

- 0,9

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

À titre de rappel, pour le seul régime général, une progression de la masse salariale plus faible d'un point représente un « manque à gagner » de près de 2 milliards d'euros ; par suite, si la croissance de la masse salariale privée se maintenait, en 2015, à son niveau prévisionnel de 2014, soit 1,6 %, les recettes du régime général seraient plus faibles de près de 0,8 milliard d'euros à la prévision.

Toutefois, les hypothèses du Gouvernement ne constituent pas les seules fragilités affectant les finances sociales en 2015 et, partant, la trajectoire des finances publiques ; les économies annoncées dans le champ des administrations de sécurité sociale (ASSO) présentent, en effet, encore de nombreuses zones d'ombre.


* 15 Si, en vertu de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, l'article liminaire ne figure qu'en loi de finances initiale, il n'en constitue pas moins un élément à part entière des lois de financement de la sécurité sociale. En effet, celui-ci concerne la trajectoire globale des finances publiques, y compris celle des régimes obligatoires de base (ROBSS) de la sécurité sociale. Par ailleurs, les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale doivent également comporter un article liminaire.

* 16 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.

* 17 Audition de Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis rendu par le Haut Conseil sur le projet de loi de finances sur 2015 et sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le 15 octobre 2014 par la commission des finances du Sénat.

* 18 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-05 du 26 septembre 2014 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2015.

* 19 Cf. rapport n° 55 (2014-2015), op. cit., p. 29-34.