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Projet de loi de finances de finances pour 2015 : Écologie, développement et mobilité durables : transports maritimes

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Écologie, développement et mobilité durables : transports maritimes ( avis - première lecture )

C. LA STRATÉGIE NATIONALE PORTUAIRE NE DOIT PAS SE LIMITER À UN VoeU PIEUX

Depuis 2013, les ports français sont engagés dans une nouvelle étape, celle de la reconquête de parts de marché. A ce titre, le Gouvernement a présenté une feuille de route visant à transformer les ports français en véritables « architectes » de solutions logistiques maritimes et terrestres sur un hinterland de portée européenne. Votre rapporteur ne peut que souscrire aux ambitions portées par cette stratégie nationale de relance portuaire. Encore faut-il qu'elle soit effectivement suivie d'effets.

Les grandes orientations de la stratégie nationale portuaire

L'État entend franchir un nouveau cap et affirmer son ambition pour ses ports dans une feuille de route portant sur l'ensemble du système portuaire français et reposant sur trois principaux piliers : logistique et intermodalité, développement industriel et aménagement des espaces. Cette stratégie vise avant tout les grands ports maritimes (GPM) dont l'État a la responsabilité mais elle se fera en liaison étroite avec les ports décentralisés.

Premier pilier - La logistique et l'intermodalité

Le premier objectif de la stratégie nationale portuaire est de mettre en place des offres de transport de bout en bout fiables et compétitives. Les ports français doivent devenir des « architectes » de solutions logistiques maritimes et terrestres sur un hinterland de portée européenne forts de chaînes logistiques intégrées, économiquement compétitives et pérennes, favorisant les moyens massifiés, afin d'attirer et fidéliser les opérateurs et les clients.

Le deuxième objectif est de rendre les modes massifiés plus compétitifs pour développer le report modal, ce qui nécessite de meilleures connexions entre les ports et les réseaux fluviaux et ferroviaires.

Le troisième objectif est de fluidifier le passage portuaire des marchandises pour le rendre compétitif par rapport aux ports européens. Il s'agit de mobiliser l'ensemble des acteurs locaux, d'impulser des évolutions au sein de la place, afin de simplifier et partager les flux d'information et documentaires, notamment administratifs et douaniers.

- dans cet esprit, l'État prépare activement, avec l'ensemble des acteurs portuaires, la mise en place d'un guichet unique qui permettra aux armateurs et aux entreprises de ne procéder qu'à une seule formalité déclarative à l'entrée ou à la sortie des ports : la France vient d'obtenir une subvention de 3,6 millions d'euros pour mettre en oeuvre ce projet, qui devra être opérationnel en juin 2015 ;

- les services de l'État travaillent également à simplifier le régime de TVA applicable aux importateurs : une expérimentation sera lancée, dès janvier 2015, dans le cadre de la procédure de domiciliation unique (PDU), procédure simplifiée de dédouanement unique ;

- enfin, il a été proposé d'ouvrir aux chargeurs opérateurs économiques agréés, le Cargo Community System AP+, système informatique communautaire permettant de suivre l'ensemble des flux physiques, administratifs et douaniers de marchandises en temps réel : des expérimentations sont en cours dans les Grands Ports Maritimes de Marseille et Le Havre.

Ces trois objectifs de compétitivité, de report modal, et de fluidification du passage portuaire des marchandises doivent contribuer à conforter le statut de la France en tant que puissance maritime ouverte sur le monde : il s'agit de gagner en attractivité pour capter de nouveaux flux au-delà de l'hinterland actuel des ports français.

Deuxième pilier - Le développement industriel

Le quatrième objectif consiste à disposer d'un plan d'actions pour l'accueil et le développement des activités industrielles génératrices de trafic maritime. Les espaces portuaires constituent en effet une emprise idéale pour le développement d'industries lourdes, qui profitent de leur savoir-faire industriel.

Le système portuaire doit ainsi être partie intégrante des réflexions sur les filières d'avenir. Les ports ont vocation à renforcer leur association à travers des projets avec les milieux universitaires, la recherche, et les pôles de compétitivité, pour faire bénéficier les industriels d'un tissu local innovant. En particulier, le développement d'énergies nouvelles comme le biocarburant marin, la biomasse ou l'éolien offshore montre le lien étroit que les zones portuaires doivent jouer à l'avenir dans la production d'énergie et non pas uniquement dans l'approvisionnement énergétique.

Les ports doivent également participer à la réduction des gaz à effet de serre dans les transports, en l'occurrence dans le transport maritime, grâce à l'utilisation de carburants alternatifs propres comme le gaz naturel liquéfié (GNL). L'utilisation du GNL comme carburant marin offre de nouvelles opportunités pour développer une filière industrielle, qui passe par une bonne coordination entre les ports, pour offrir aux armateurs un réseau de soutage en France et en Europe. Un schéma directeur national de déploiement du GNL est en cours d'élaboration.

Enfin, le CGEDD-CGEIET a rendu un rapport fin 20138(*) sur les implantations logistiques et industrielles dans les GPM. Il fait apparaître clairement que des efforts doivent être entrepris afin de simplifier l'installation des entreprises sur le domaine portuaire. Suite à ce rapport, les ministères travaillent actuellement sur un ensemble d'actions que l'État pourrait mettre en oeuvre afin d'améliorer la compétitivité des ports.

Le cinquième objectif de la stratégie portuaire consiste corrélativement à mettre en place des processus compétitifs pour l'implantation d'industries. Les zones portuaires étant appelées à être de véritables pierres angulaires du développement industriel, les ports ont un besoin impérieux de maîtriser la gestion de leurs espaces et de leurs capacités d'accueil. L'État entend par conséquent simplifier les procédures d'installations d'activités économiques sur les ports.

Troisième pilier - L'aménagement des espaces

Le sixième objectif de la stratégie nationale portuaire vise à consacrer le rôle nouveau des ports dans la gestion intégrée de leurs espaces, dans toutes leurs composantes (industrielle, logistique, naturelle), sans négliger l'interface ville-port et en liaison avec les territoires.

À l'échelle de leur circonscription, les ports disposent en effet d'une compétence précieuse : la gestion de leur patrimoine foncier, qui constitue un réel atout stratégique. Il leur revient de jouer leur rôle d'aménageur durable, en déterminant la vocation des différents espaces du port, et en organisant leur gestion. Cette gestion équilibrée s'accompagne de la nécessité pour l'État de veiller à ne pas imposer aux ports de contraintes plus fortes que celles en vigueur dans les autres pays européens.

***

Au-delà de ces trois grands axes, l'État souhaite accorder la plus grande importance à la promotion sur le terrain d'un dialogue social de qualité, entre partenaires responsables contribuant collectivement au développement des ports, comme prôné par la convention nationale collective unifiée « ports et manutention » qui a permis de refonder le dialogue social.

Par ailleurs, le développement d'une politique de formation professionnelle dynamique doit permettre aux salariés de bénéficier de compétences adaptées à l'évolution de leurs métiers, mais aussi aux places portuaires d'accroître leur compétitivité.

Ce volet social constitue un aspect essentiel de la stratégie nationale portuaire. La stabilité du climat social est décisive pour attirer le trafic dans les ports français, ce qu'illustre la confiance de plus en plus affichée par les grands armateurs depuis la relative accalmie consécutive à la réforme.

Enfin, au plan européen et plus généralement à l'international, en Asie mais aussi en Amérique, le Gouvernement entend promouvoir le savoir-faire des ports français et assurer à nos partenaires étrangers qu'ils recevront le meilleur accueil possible, fiable et à l'écoute de leurs besoins.

Concrètement, l'administration annonce que l'élaboration des projets stratégiques des ports pour la période 2014-2019 est très avancée, et prend en compte les orientations de la stratégie nationale. Ces projets seront accompagnés par un nouveau contrat entre l'État et chacun des grands ports maritimes qui identifiera les engagements réciproques en matière de résultats et de soutien financier de l'État. Au début de l'année 2015, l'ensemble des projets stratégiques devrait avoir fait l'objet d'une délibération pour approbation du conseil de surveillance de chaque GPM.

Un « choc de simplification » est également en cours afin d'améliorer la compétitivité des ports. Il se traduira notamment par la mise en place d'un guichet unique à partir de juin 20159(*), visant à faciliter les démarches administratives des entreprises de transport et de services maritimes, et à fluidifier les entrées et sorties des navires de commerce.

Les apports de la loi du 2 janvier 2014 en matière de simplification administrative pouvant faciliter la gestion des espaces portuaires

La loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises propose différents dispositifs expérimentaux qui visent à faciliter les projets d'immobilier d'entreprise et mieux accompagner les opérations d'aménagement complexes :

- la délivrance par le préfet d'un certificat de projet indiquant les procédures auxquelles le projet sera soumis au titre des différentes législations et réglementations et comportant un engagement sur les délais dans lesquels les décisions relevant de la compétence de l'État seront rendues ; ce dispositif est expérimenté dans quatre régions volontaires (Aquitaine, Bretagne, Champagne-Ardenne et Franche-Comté) et le GPM de Bordeaux pourra ainsi en bénéficier ;

- la création d'une procédure applicable à des projets d'intérêt économique majeur qui ouvre la faculté de regrouper l'instruction et la délivrance des autorisations requises pour la réalisation du projet, par d'autres législations.

- un traitement anticipé des études d'impact et de la définition des mesures d'évitement, réduction et compensation dans de nouvelles zones d'intérêt économique et écologique (ZIEE) afin de renforcer la sécurité juridique des investisseurs : les régions Haute-Normandie, PACA et Bretagne sont prévues pour l'expérimentation de ces ZIEE, ce qui permettra d'intégrer les ports du Havre, Rouen et Marseille-Fos et Brest dans le dispositif (sous réserve de supprimer la restriction aux zones Natura 2000 dans les ports) ;

Enfin, l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 prévoit l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages travaux et activités (IOTA). Un amendement au projet de loi relatif à la biodiversité étend cette expérimentation à l'ensemble du territoire. Plus généralement, la modernisation du droit de l'environnement prévoit l'étude de la mise en place d'un permis environnemental unique, puis d'une autorisation unique sur la base des expériences menées. Cela devrait en outre réduire le nombre de recours abusifs en limitant l'intérêt à agir.

En matière de desserte ferroviaire, le Gouvernement assure que les ports travaillent en étroite collaboration avec les directions régionales de Réseau Ferré de France (RFF) et Voies navigables de France (VNF) pour identifier les infrastructures nécessitant d'être modernisées ou mieux exploitées. En outre, deux mesures ont été annoncées au cours de la conférence périodique pour le fret ferroviaire : l'intégration des objectifs de développement du fret ferroviaire dans les projets stratégiques de chaque GPM et la création au niveau de chaque GPM d'une instance de coordination du fret ferroviaire avec RFF et les régions, autour des enjeux de desserte.

Par ailleurs, le projet d'amélioration de la desserte du port du Havre par l'électrification de la ligne ferroviaire Serqueux-Gisors, figure au nombre des priorités retenues par la commission Mobilité 2110(*). Votre rapporteur s'en félicite, sachant qu'il mène ce combat depuis de nombreuses années, pour un montant de l'ordre de 200 millions d'euros, peu élevé au regard des enjeux sous-jacents. Cette avancée ne doit pas occulter la question de l'accès fluvial à Port 2000, également stratégique pour Le Havre : la mise en service du terminal multimodal à la fin de l'année ne doit en aucun cas servir de prétexte pour repousser sine die le projet de chatière.

L'amélioration de la coopération portuaire est également une piste sur laquelle le Gouvernement travaille actuellement. Le rapprochement des GPM de La Rochelle et de Nantes Saint-Nazaire au sein de l'Opérateur Ferroviaire de Proximité Atlantique (OFPA) concrétise cette démarche sur la façade atlantique, en vue de proposer des solutions logistiques terrestres ou maritimes globales pertinentes. Mais la coopération portuaire ne se limite pas aux grands ports maritimes et doit aussi associer les ports décentralisés et les ports secs.

Dans ce contexte, une mission a été confiée par le Premier Ministre à Odette Herviaux, Sénatrice du Morbihan, afin de dresser le bilan du transfert des compétences portuaires aux collectivités territoriales ainsi que le bilan de la coopération de façade entre les différentes places portuaires. Votre rapporteur soutient les mesures de bon sens proposées dans ce rapport.

Les suites données au rapport d'Odette Herviaux sur la décentralisation portuaire11(*)

Dans le prolongement de la stratégie nationale portuaire annoncée en mai 2013, Odette Herviaux a dressé, avec l'appui du Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable (CGEDD), un bilan de la décentralisation des ports maritimes conduite depuis 1983. L'investissement des collectivités autorités portuaires a notamment été analysé avec précision, de même que leur lien avec les concessionnaires, en particulier les chambres de commerce et d'industrie (CCI). Son rapport propose de nombreuses pistes d'actions, certaines nouvelles, d'autres confirmant la pertinence de problèmes déjà soulevés. Le Gouvernement a d'ores et déjà souhaité mettre en oeuvre un certain nombre de dispositifs.

Ainsi, le rapport propose de finaliser entre RFF et les autorités portuaires les conventions de transfert des équipements ferroviaires pour permettre aux ports de développer librement leur activité ferroviaire. L'article 9 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire prévoit que les ports peuvent devenir propriétaires des voies ferrées portuaires ainsi que de leurs équipements et accessoires, situés à l'intérieur de leur circonscription ou dans leurs limites administratives, et participant à la desserte des la zone portuaire, à l'exception des installations terminales embranchées, ceci afin de promouvoir la desserte portuaire par voie ferrée. Les autorités portuaires, SNCF Réseau et SNCF Mobilités disposent d'un délai de dix-huit mois à compter de l'entrée en vigueur de cet article pour conclure les conventions de répartition.

Quant aux préoccupations matière de simplification administrative, elles sont relayées par les textes d'application de la loi du 2 janvier 2014 habilitant le gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises et proposant différents dispositifs expérimentaux. Elles rejoignent les recommandations opérationnelles du rapport du CGEDD-CGEIET, qui visent à faire tomber les barrières identifiées, dans le respect des règles d'urbanisme, de protection de l'environnement, des risques naturels et technologiques, nécessaires à l'implantation industrielle dans les ports.

Un autre sujet évoqué par le rapport, concerne le soutien aux projets de bases de ravitaillement de gaz naturel liquéfié (GNL). Dans le cadre d'une directive européenne prévoyant le déploiement d'infrastructures GNL dans les principaux ports européens d'ici 2025, l'État développe actuellement un schéma d'orientation qui intègre les ports décentralisés, conformément au souhait émis par Odette Herviaux.

Enfin, en matière de gouvernance, le rapport propose de rattacher certains ports départementaux à la région ou à la métropole au titre du rôle de chef de file chargé du développement économique. Cette mesure figure dans le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, prochainement examiné par le Sénat, qui prévoit un transfert au cas par cas orchestré par le préfet de région.

D'une façon générale, votre rapporteur salue les efforts récents visant à simplifier la gestion administrative des ports, à renforcer le dialogue et la concertation, ou à clarifier la répartition des compétences. Il n'en reste pas moins qu'il ne s'agit là que de palliatifs nécessaires car, sans investissements massifs dans nos infrastructures portuaires, la France ne pourra espérer rattraper ses concurrents européens.


* 8 La mise en oeuvre des projets portuaires pour y développer durablement les activités logistiques et industrielles - Rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET), octobre 2013.

* 9 Conformément à la directive 2010/65/UE qui impose aux États membres de l'Union européenne de mettre en oeuvre des mesures de simplification et d'harmonisation des formalités déclaratives obligatoires applicables aux navires de commerce, aux marchandises et aux passagers transportés, mais aussi au personnel de bord « à l'entrée et la sortie d'un port européen ».

* 10 « Pour un schéma national de mobilité durable » - Rapport de la commission Mobilité 21 présidée par Philippe Duron, remis au ministre chargé des transports, de la mer et de la pêche, le 27 juin 2013.

* 11 « Enjeux et perspectives de la décentralisation portuaire » - Rapport d'Odette Herviaux, Sénatrice du Morbihan remis au Secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche, le 24 juin 2014.