EXAMEN EN COMMISSION
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Notre commission s'est saisie pour avis du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement, sur lequel la commission des affaires sociales est saisie au fond. Ce rapport constitue ma première plongée dans le travail législatif, aussi solliciterai-je toute votre indulgence.
Le vieillissement représente un défi pour nos sociétés, dans lesquelles la part de la population âgée ne cesse de croître. Le 1 er janvier 2015, sur 66 millions de Français, 12 millions avaient 65 ans ou plus. On les appelle les « anciens », les « seniors », les « personnes âgées » ou même les « âgés » : autant de dénominations, autant de tentatives illusoires de proposer une vision unique d'une réalité multiple ; du jeune retraité actif à la personne en perte d'autonomie jusqu'à celle privée de sa capacité, chaque situation réclame une prise en compte adaptée. C'est pourquoi l'élaboration d'une politique du vieillissement cohérente constitue une démarche ambitieuse et louable.
J'ai entendu le secrétariat d'État chargé de la famille, des personnes âgées et de l'autonomie, le conseil supérieur du notariat, l'union syndicale des magistrats, le syndicat de la magistrature, l'association nationale des juges d'instance, des représentants du ministère de la justice et de l'association nationale des copropriétés avec service. Avec Georges Labazée et Gérard Roche, rapporteurs de la commission des affaires sociales, nous avons participé à une table ronde avec les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et à une autre avec les représentants des retraités et des personnes âgées. J'ai enfin assisté à l'audition des ministres Mmes Touraine et Rossignol.
Le texte comprend quatre grands volets : l'anticipation de la perte d'autonomie (titre I er ), l'adaptation de la société au vieillissement (titre II), l'accompagnement de la perte d'autonomie (titre III) et le renforcement de la gouvernance des politiques de l'autonomie (titre IV). Je vous propose de l'améliorer dans le respect de son double objectif d'anticipation de la perte d'autonomie et d'amélioration de sa prise en charge.
Les onze articles qui relèvent de notre champ de compétence sont éparpillés dans l'ensemble du projet. La plupart traitent de la protection des personnes âgées et de leur patrimoine, d'autres ayant trait au contentieux lié au vieillissement, ainsi qu'à l'acquisition de la nationalité française par déclaration des personnes étrangères âgées.
En réponse aux difficultés liées à l'importance des charges supportées par les copropriétaires de certaines résidences-services, l'article 15 réforme le statut des résidences-services de première génération et prévoit des modalités de gestion distinctes pour les services non-individualisables et individualisables. Je vous suggèrerai de le modifier substantiellement, pour ne pas déstabiliser le modèle de ces résidences-services, qui semble satisfaisant.
Il s'agira tout d'abord de restaurer la possibilité pour le syndicat des copropriétaires et le conseil syndical qui le représente de gérer directement la fourniture des services aux résidents, pour préserver la souplesse du statut juridique. Puis, il conviendra de maintenir la mutualisation des charges qui s'attachent à l'ensemble des services spécifiques, dont la suppression menacerait la viabilité de ce modèle. En compensation, nous pourrions assouplir les règles de vote applicables aux décisions de suppression de ces services, en passant de la majorité de l'article 26 à celle de l'article 25 de la loi du 10 juillet 1965.
Saluant l'interdiction faite au syndic et à ses proches d'être prestataire des services fournis dans les copropriétés qu'il gère, je vous propose de l'étendre aux sociétés filiales du syndic et aux sociétés dont le syndic est lui-même une filiale.
Pour améliorer le recours aux mandats de protection future, assez peu utilisés depuis leur entrée en vigueur au 1 er janvier 2009, l'article 27 bis modifie l'article 477 du code civil pour limiter leur durée de validité à cinq ans et prévoir leur enregistrement au fichier central des dispositions de dernières volontés (FCDDV). L'encadrement de la durée de validité de ces mandats pourrait avoir un effet dissuasif, en raison de la lourdeur d'une telle obligation pour un mandant vieillissant et du coût des renouvellements. Je suis toutefois favorable à l'enregistrement des mandats de protection future, qu'ils soient conclus sous seing privé ou par acte notarié, à condition que le fichier ne puisse être consulté que par les notaires, les avocats et les magistrats. Mais le FCDDV n'est pas le bon fichier. En attendant un amendement du Gouvernement créant un fichier adapté, je vous propose de supprimer cette disposition.
L'article 19 A introduit la perte d'autonomie dans la liste des discriminations directes, prévue à l'article 1 er de la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations. La discrimination pour perte d'autonomie est déjà couverte par l'interdiction des discriminations en raison de l'âge ou du handicap, d'où mon amendement de suppression.
L'article 23 étend le champ des incapacités légales de recevoir aux personnes qui interviennent à domicile dans le cadre de leurs activités d'assistance aux personnes ou de services à la personne. Cette disposition, trop large, est attentatoire à la liberté de tout individu de disposer de ses biens. Il convient donc de la supprimer.
L'article 28 bis crée un nouveau cas d'acquisition de la nationalité française par déclaration au bénéfice de personnes étrangères âgées de 65 ans au moins, qui résident régulièrement et habituellement en France depuis au moins 25 ans, ascendantes directes de Français. Or cette question a vocation à être traitée lors de l'examen du projet de loi relatif au droit des étrangers, déposé à l'Assemblée nationale le 24 juillet 2014.
Enfin, l'article 55, qui habilite le Gouvernement à réformer par voie d'ordonnance l'organisation du contentieux de l'aide sociale, pose des questions de principe importantes. La réforme de l'organisation du contentieux de l'aide sociale mérite un véritable débat, qui aura toute sa place lors de l'examen du projet de loi relatif à la justice du XXI ème siècle. Je vous proposerai de limiter le champ de l'habilitation à la fixation des règles de composition des commissions départementales d'aide sociale et de la commission centrale d'aide sociale, répondant ainsi aux censures du Conseil constitutionnel pour défaut de garantie d'indépendance et d'impartialité de leurs membres.
Je vous propose d'adopter sans modification ou avec des modifications de pure forme plusieurs dispositions du projet de loi, comme l'article 24, qui complète l'article 911 du code civil en sanctionnant de nullité les libéralités au profit de personnes morales frappées d'une incapacité de recevoir ou l'article 25 bis qui donne la possibilité aux les associations de défense ou d'assistance des personnes âgées de se constituer partie civile. Je suis également favorable à l'adoption de l'article 27 ter qui lève l'immunité pénale de l'auteur d'un vol commis par une personne au préjudice de son ascendant, de son descendant ou de son conjoint, dont il est le tuteur ou le curateur, ainsi qu'à celle de l'article 28, qui facilite le placement sous sauvegarde de justice d'une personne, hébergée en établissement social ou médico-social, dont les facultés mentales et corporelles se sont altérées.
J'approuve enfin l'article 42, qui étend aux établissements privés sociaux et médico-sociaux la possibilité, en cas d'impayés de prestations facturées aux résidents, de saisir le juge aux affaires familiales d'une action à l'encontre des personnes débitrices d'une obligation alimentaire à l'égard du résident.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'objet principal des syndicats des copropriétaires étant fixé directement à l'article 14 de la loi du 10 juillet 1665, une extension de cet objet à la fourniture de services spécifiques dans les résidences-services en copropriété ne saurait s'opérer dans le règlement de copropriété. L'amendement n° 1 clarifie en outre la définition des services non-individualisables dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'État. Tous ceux qui n'y figureront pas seront individualisables. Cette liste dégagera le socle commun des principaux services proposés par les résidence-services.
M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° 2 se justifie par son texte même.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 7 autorise l'assemblée générale à déléguer au conseil syndical, à la majorité prévue à l'article 25, les décisions relatives à la gestion courante des services spécifiques. Le syndicat des copropriétaires doit pouvoir gérer directement les services de la résidence.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 3 assouplit les règles de vote applicables à la création ou à la suppression de services spécifiques. Il faut en effet pouvoir supprimer certains services trop coûteux. L'amendement n° 4 est un amendement de repli.
L'amendement n° 3 est adopté, ainsi que l'amendement n° 4.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Une incertitude demeure sur la répartition des charges relatives aux parties communes affectées à la fourniture par des tiers de services individualisables. L'article 41-2 renvoie au règlement de copropriété, ce qui est imprécis, d'où mon amendement n° 5 qui supprime cette disposition. Les représentants des résidences-services en copropriété ont d'ailleurs vivement insisté sur la nécessité de sauvegarder la mutualisation des charges résultant de l'ensemble des catégories de services, sous peine de voir le modèle de ces résidences profondément fragilisé.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 6 précise que la durée de cinq ans pour le prêt des parties communes affectées à la fourniture de services individualisables est un maximum. Le syndicat des copropriétaires pourra ainsi choisir une durée de mise à disposition inférieure.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Pour éviter les risques de conflits d'intérêts, le projet de loi interdit au syndic et à ses proches d'être prestataire de services spécifiques pour la copropriété dont il a la gestion. En précisant que cette interdiction concerne également les filiales du syndic et la société dont le syndic est lui-même filiale, l'amendement n° 8 évitera qu'une copropriété soit prise en otage par un grand groupe à la fois promoteur immobilier, syndic et prestataire de services.
L'amendement n° 8 est adopté.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - La loi de 2008 prévoit déjà des cas de discrimination fondés sur l'âge et le handicap. Ajouter la perte d'autonomie serait redondant. L'amendement n° 9 supprime donc l'article 19 A.
M. Philippe Bas , président . - Je qualifierais pour ma part cette mesure de démagogique.
M. Christophe Béchu . - Multiplier les incriminations affaiblit la lutte contre les discriminations. Certaines sont plus lourdes que d'autres ! Je suis favorable à l'amendement.
L'amendement n° 9 est adopté.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'article 23 crée un nouveau cas d'incapacité de donner et de recevoir, qui concerne l'ensemble des prestataires de services à la personne intervenant à domicile, à l'exception des gardes d'enfants. Le champ de cette incapacité de recevoir est large : elle pourrait concerner une personne dans la force de l'âge, en pleine possession de ses capacités physiques et mentales. L'amendement n° 10 limite cette incapacité aux prestataires qui interviennent auprès de personnes âgées.
M. Philippe Bas , président . - Il s'agit de protéger les personnes âgées dépendantes, et donc vulnérables. Mais comment caractériser cette vulnérabilité ?
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Le 2° de l'article L. 7231-1 du code du travail auquel il est fait référence mentionne déjà les personnes âgées.
M. Philippe Bas , président . - Même avec votre amendement, la restriction apportée à la liberté de donner et de recevoir reste très forte.
M. Jean-Jacques Hyest . - Le problème ne tient pas à l'âge mais à la vulnérabilité. Cette disposition est censurable : la liberté n'est pas une question d'âge. Celui-ci fait-il automatiquement de nous des personnes diminuées ?
M. Philippe Bas , président . - Il est curieux de qualifier de discrimination le fait de traiter d'une manière différente une personne âgée en raison de son âge et, dans le même temps, de faire de la personne âgée une personne en état de sous-citoyenneté. Nombre de personnes âgées sont généreuses, n'aiment pas être en reste, et sont heureuses de faire par gentillesse des cadeaux aux personnes qui les aident. Y a-t-il dol pour autant ? Supprimons cette disposition qui, sous couvert de protection de quelques personnes âgées vulnérables, diminue les droits de toutes les personnes âgées. Les dispositions générales existantes suffisent.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Je suis d'accord et je rectifie l'amendement en ce sens.
L'amendement n° 10 rectifié est adopté.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 11 revient à la rédaction initiale, qui utilisait la notion d'association car la notion d'organisme, que lui a substituée l'Assemblée nationale, n'a pas de définition précise en droit.
L'amendement n° 11 est adopté.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 12 est de cohérence. L'article 225-1 du code pénal sanctionne les discriminations commises en raison de l'âge. Si le législateur souhaite donner aux associations de défense des personnes âgées la faculté d'agir dans le cadre de discriminations prévues par cet article, il faut faire référence à la discrimination à raison de l'âge, précisément réprimée, et non à celle liée à la vulnérabilité due à l'âge. De plus, la rédaction proposée est réductrice car il peut exister des discriminations fondées objectivement sur l'âge, sans pour autant qu'entre en ligne de compte la vulnérabilité d'une personne. Les associations de défense des personnes âgées doivent pouvoir intervenir dans ces cas aussi.
M. Philippe Bas , président . - Cela signifie-t-il qu'une association pourra ester en justice contre l'époux, par exemple, ou la fille d'une personne âgée ?
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Oui, s'il y a discrimination.
M. Philippe Bas , président . - Les associations doivent-elles intervenir dans des conflits familiaux ? N'est-ce pas porter le fer dans le sein des familles ?
M. Jean-Patrick Courtois . - C'est déjà assez compliqué...
M. Hugues Portelli . - Je suis contre !
M. Philippe Bas , président . - Il y a une question de principe.
M. Jean-Jacques Hyest . - Nous nous situons uniquement dans le cadre pénal. Dans ce cas, pourquoi ne pas donner aux associations les mêmes possibilités que dans la défense des personnes handicapées ? Nous parlons de cas graves.
M. Philippe Bas , président . - Ce ne serait donc pas l'association qui prendrait l'initiative des poursuites.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Si, elle pourrait agir directement pour des discriminations pénalement réprimées en raison de l'âge seulement.
M. Philippe Bas , président . - C'est ce que nous ne voulons pas.
Mme Catherine Troendlé . - Non !
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Ces dispositions existent déjà pour les associations de défense des personnes handicapées par exemple.
M. Philippe Bas , président . - Il n'y a alors pas de raison de distinguer effectivement.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - C'est bien l'objet du texte.
Mme Catherine Troendlé . - Le handicap est précisément défini. Quels critères, exactement, distinguent les personnes âgées affaiblies des autres citoyens ?
M. Philippe Bas , président . - En effet, le simple fait d'être âgé n'est pas constitutif d'une discrimination aussi grave qu'un handicap. Toutefois la dépendance est bien reconnue lors de l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie...
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - La discrimination à raison de l'âge existe déjà.
M. Philippe Bas , président . - En fait, certaines associations peuvent déjà ouvrir une procédure en cas de discrimination et le projet de loi étend cette compétence aux associations de défense des personnes âgées. Votre amendement, rédactionnel, a fait naître entre nous un débat de fond sur des dispositions existantes.
M. François-Noël Buffet . - L'article 2-8 du code de procédure pénale définit déjà le rôle des associations dans le procès pénal.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Absolument. Je propose simplement de supprimer le mot de vulnérabilité. Cela élargit le champ d'action de ces associations et est juridiquement plus exact.
L'amendement n° 12 est adopté.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 13 supprime l'article 27 bis , introduit à l'Assemblée nationale, qui modifie le régime applicable au mandat de protection future. Celui-ci étant surtout conclu par des personnes âgées, il n'est pas raisonnable d'exiger de le renouveler tous les cinq ans, alors même qu'avec l'âge les facultés peuvent se dégrader. De plus, ce renouvellement peut coûter cher si l'acte est passé par acte notarié. Enfin, un mandat mis en oeuvre deviendrait alors caduc cinq ans après sa conclusion, sans possibilité pour le mandant de le renouveler puisque la mise en oeuvre du mandat signifie qu'il est dans l'impossibilité de pourvoir seul à ses intérêts en raison d'une altération de ses facultés mentales ou corporelles.
Je suis favorable à l'enregistrement des mandats à condition de limiter la consultation du fichier aux notaires, avocats et magistrats. Mais le choix du FCDDV n'est pas le bon parce qu'on active ce fichier lorsque la personne est décédée. C'est pourquoi je vous propose à titre conservatoire un amendement de suppression, en attendant que le Gouvernement dépose un amendement créant un fichier spécifique pour cet enregistrement.
M. Philippe Bas , président . - Ne touchons à la loi de 2007 qu'avec prudence...
M. Jean-Jacques Hyest . - En effet !
L'amendement n° 13 est adopté.
Article 27 ter
L'amendement rédactionnel n° 14 est adopté.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 15 supprime l'article 28 bis qui crée un nouveau cas d'acquisition de la nationalité française par déclaration, au bénéfice de personnes étrangères âgées de 65 ans au moins. Ce sujet important touche un domaine sensible. Il réclame donc une réflexion approfondie qui pourrait avoir lieu lors de l'examen du projet de loi relatif au droit des étrangers en France, déposé à l'Assemblée nationale le 24 juillet 2014.
M. Philippe Bas , président . - Il serait discriminatoire de prévoir des règles différentes au-delà de 65 ans.
M. Jean-Jacques Hyest . - Oui. Cette disposition a sans doute été prévue pour les chibanis qui sont, c'est vrai, traités de manière indigne.
L'amendement n° 15 est adopté.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - L'article 55 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances pour réformer l'organisation du contentieux de l'aide sociale. Cette réforme ambitieuse mérite une étude approfondie. Des scénarios très différents sont actuellement envisagés : un transfert partagé du contentieux entre les juridictions administratives de droit commun et les tribunaux des affaires de la sécurité sociale, un transfert aux juridictions administratives de droit commun de l'intégralité du contentieux de l'aide sociale, le maintien d'une juridiction spécialisée. Le Gouvernement n'ayant pas choisi, la rédaction de l'habilitation est très large. Une telle méthode ne peut être approuvée par le Parlement, d'autant que l'examen du projet de loi sur la justice du XXI ème siècle, présenté en conseil des ministres le 10 septembre 2014 par la garde des sceaux, est annoncé pour 2015. Il est donc urgent d'attendre.
Je vous propose cependant de maintenir la partie de l'habilitation concernant les règles de composition des commissions départementales d'aide sociale et de la Commission centrale d'aide sociale, censurées par le Conseil constitutionnel en raison de l'absence de garanties légales d'indépendance et d'impartialité de certains membres de ces juridictions. Il s'agirait d'une habilitation a minima .
M. Philippe Bas , président . - Les juridictions de l'aide sociale abordent souvent des questions de droits fondamentales, puisqu'elles sont parfois amenées à pénétrer profondément dans la vie des familles : derrière l'aide sociale, il y a l'obligation d'aliment. Comme ce contentieux complexe porte sur des décisions de l'administration, les jugements se fondent sur des règles de droit public. Il n'est pas question de donner un chèque en blanc alors même que le Gouvernement ne sait pas lui-même s'il veut rattacher ces juridictions à l'ordre administratif ou à l'ordre judiciaire.
M. Jean-Jacques Hyest . - Le pouvoir réglementaire n'a pas à décider si ce contentieux relèvera de l'ordre administratif ou judiciaire, cela appartient au pouvoir législatif ! Bien que l'article 38 autorise beaucoup de choses, il y a des limites.
M. Hugues Portelli . - Nous avions eu sur ce sujet un débat intéressant en 2008.
Mme Catherine Di Folco , rapporteur pour avis . - Nous limitons l'habilitation au strict minimum afin de nous mettre en conformité avec les exigences du Conseil constitutionnel. Je vous propose également de réduire de 18 mois à 6 mois le délai de publication de l'ordonnance qui, de ce fait, sera plus simple à élaborer.
L'amendement n° 16 est adopté.