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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : préparation et emploi des forces

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE : L'ACTUALISATION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE EST TRANSCRITE DANS LE PLF POUR 2017

A. L'EFFORT D'ACTUALISATION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE EN FAVEUR DE L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DES MATÉRIELS

1. La nécessaire actualisation du niveau des crédits d'entretien programmé des matériels
a) le poids des OPEX et de l'âge des parcs d'équipement

Le niveau des engagements auxquels participent les forces armées impose un rythme extrêmement soutenu d'utilisation des équipements. Leur intensité réduit en outre la durée de vie des équipements et impose une maintenance accrue, d'autant que certains matériels sont aujourd'hui très âgés. Cette très forte sollicitation est par ailleurs aggravée par les conditions environnementales sévères rencontrées sur les théâtres d'opérations extérieures actuelles qui éprouvent le matériel, mais aussi le personnel.

En conséquence de l'insuffisance des crédits du maintien en condition opérationnelle (MCO), une crise de la disponibilité du matériel s'est déclarée au début des années 2000. Dans le contexte stratégique post guerre froide, les crédits affectés à la maintenance des équipements avaient en effet diminué.

Certes, des réformes d'organisation et de structures ont été menées pour améliorer les choses et contrecarrer la baisse des crédits, mais les performances sont restées décevantes en termes de disponibilité. La dégradation a même repris dans la deuxième moitié des années 2000 et touchait les trois armées. Le Général Girier, Directeur de la structure de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la Défense (SIMMAD) indiquait, lors de son audition en 2014, qu'il manquait une demi-annuité au MCO aéronautique sur la dernière LPM, soit un décrochage d'environ 1 milliard d'euros.

À ceci s'ajoute le fait que la loi de programmation militaire pour 2014-2019 fixait comme objectif d'enrayer la baisse d'activité opérationnelle constatée pour retrouver progressivement des niveaux d'activité comparables à ceux de l'OTAN. Ceci imposait un effort significatif en matière d'entretien programmé des matériels.

b) La disponibilité des matériels : le poids des OPEX

La disponibilité technique opérationnelle (DTO) des matériels de l'armée reflète le rapport entre la couverture des besoins liés aux contrats opérationnels et la disponibilité des parcs nécessaires à la satisfaction de ces contrats. Le tableau suivant présente la DTO des matériels par rapport aux exigences des contrats opérationnels, en 2014 et en 2015.

Disponibilité technique opérationnelle

(en pourcentage du contrat opérationnel)

Matériels

2014*

2015*

2016**

Armée de terre char Leclerc

82

93

90

Armée de terre AMX 10 RCR

46

70

65

Armée de terre VAB

57

74

75

Armée de terre VBCI

74

86

75

Armée de terre pièces de 155 mm

53

78

85

Armée de terre Hélicoptères de manoeuvre

45

42

49

Armée de terre Hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance

59

59

58

Marine nationale Porte-avions

92

90

93

Marine nationale SNA

69

73

85

Synthèse autre bâtiments de la marine

79

72

77

Marine nationale Composante frégates

61

58

62

Marine nationale Chasse

60

77

66

Marine nationale Hélicoptères

53

55

55

Marine nationale Guet aérien, Patrouille et surveillance maritime

50

54

54

Armées de l'air Avions de combat

88,5

86

88

Armées de l'air Avions de transport tactique

69

68

70

Armées de l'air Avions d'appui opérationnel

86

93

89

Armées de l'air Avions à usage gouvernemental

100

100

100

Armée de l'air Hélicoptères de manoeuvre et de combat

81

76

79

Armée de l'air Système sol - air moyenne portée

_

86

90

*Réalisation,**prévision actualisée.

Source : Projet annuel de performance « Défense »

c) L'armée de terre

Pour les matériels de l'armée de terre, l'activité soutenue sur des théâtres exigeants accélère le vieillissement des matériels et amoindrit par conséquent les capacités de réengagement immédiat. En effet, les conditions d'emploi des matériels font subir une attrition significative et accélèrent le vieillissement. La remise à niveau du matériel de retour d'opération constituera l'effort principal des années à venir. Elle devrait s'étaler sur les cinq prochaines années et conditionnera la remontée de la disponibilité.

Les principaux parcs sous tension sont les véhicules de l'avant blindé (VAB), les blindés médians et les vecteurs logistiques. En ce qui concerne les VAB, la disponibilité de ce parc, très fortement employé dans les opérations terrestres, est préservée au prix d'un investissement financier et humain important. L'arrivée de son successeur, le véhicule blindé multirôles (VBMR) permettrait de desserrer la contrainte. Lors de son audition devant votre commission, le 19 octobre dernier, le chef d'état-major de l'armée de terre s'interrogeait sur le modèle économique du maintien en condition opérationnelle. Il estimait que la remise en état du PAP, âgé de 40 ans, coûtait sans doute plus cher que l'accélération de la livraison du Scorpion. Sous réserve de soutenabilité financière et de faisabilité industrielle, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'accélérer la livraison de Scorpion et de réduire le maintien en condition des VAB. Vos rapporteurs pour avis partagent totalement cette analyse.

Pour les matériels aériens de l'armée de terre, la régénération des hélicoptères, extrêmement sollicités en OPEX, est très lente. L'ancienneté des parcs, les visites préventives, le déficit de maintenance et les réparations des dégradations directement liées aux opérations en cours expliquent la faible disponibilité de ce parc. En 2014, on observait une saturation des capacités de l'outil de maintenance étatique comme industriel. Des plans d'actions spécifiques ont été mis en oeuvre pour chacune des flottes en 2015, dont les résultats ne sont encore guère perceptibles en 2016 mais devraient produire des effets en 2017.

d) La marine

Pour la marine, outre naturellement l'âge de ses bâtiments et équipements, l'essentiel des difficultés se concentre sur les flottes « avions de patrouille maritime » et « hélicoptères de combat ». Les retards de production induits par le changement du système d'information technico-logistique du SIAé sur le site de Cuers et les difficultés spécifiques de la montée en puissance du Caïman sont deux facteurs d'explication partielle des difficultés rencontrées dans ce domaine.

e) L'armée de l'air

Pour l'armée de l'air, les engagements dans la bande sahélo-saharienne, la République centre-africaine (RCA) et au Levant ont accru les tensions logistiques et les problèmes de disponibilité en métropole pour l'aviation de chasse et de transport. Ceci se traduit en particulier par des difficultés dans la formation des jeunes pilotes.

Ceci a également pour conséquence une fragilisation des capacités du transport aérien qui n'est plus en mesure de faire face aux demandes des armées, que ce soit pour leur préparation opérationnelle (projection pour exercices, entraînement des troupes aéroportées,...) ou au profit des opérations.

Les difficultés majeures qui pénalisent durablement la qualité de l'entraînement des équipages restent le ravitaillement en vol et les équipements de mission (nacelles de désignation laser, nacelles de reconnaissance,...) qui se raréfient en raison d'un engagement élevé d'une vingtaine d'avions de combat en opérations extérieures.

Les besoins en préparation opérationnelle ne peuvent être pleinement satisfaits dans l'attente de la montée en puissance de l'A400M. Le parc des avions de transport stratégique est pour sa part sous-dimensionné en nombre par rapport aux contrats opérationnels. La vétusté du parc des ravitailleurs et la difficulté à assurer leur rénovation expliquent que la situation de leur disponibilité soit très tendue. Enfin la baisse de la disponibilité de la flotte des hélicoptères légers, datant de 2014, résulte de difficultés industrielles. L'amélioration de la disponibilité n'est pas attendue avant 2017.

f) Les répercussions sur la capacité opérationnelle des troupes

La préparation des forces nécessite de disposer d'équipements techniquement disponibles et d'un niveau quantitatif et qualitatif de préparation opérationnelle conforme aux normes organiques nécessaires à la satisfaction des contrats. Tel est l'objet de l'indicateur 5.1 du projet annuel de performance, intitulé « niveau de réalisation des activités et de l'entraînement ».

L'indisponibilité des matériels ne joue que pour partie sur le niveau de réalisation des activités et de l'entraînement, la forte sollicitation des forces en OPEX et en OPINT influe également sur cet indicateur.

En 2014 et en 2015, l'entraînement des forces terrestres aurait dû être maintenu à 83 journées de préparation opérationnelle (JPO). Pour 2015, la prévision actualisée est de 64 journées, alors que la LPM 2014-2019 fixait un objectif de 90 JPO, dont 35 jours réalisés en espace de manoeuvre pour garantir dans la durée la tenue des contrats opérationnels fixés par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (LBDSN) de 2013.

Le déclenchement sans délai, puis la pérennisation de l'opération Sentinelle, ont amené à réviser le niveau de la préparation opérationnelle en 2015, réduisant le nombre de JPO d'environ 30 % faute d'unités disponibles pour les activités programmées, du fait de leur mobilisation pour Sentinelle.

Le tableau suivant recense également les heures de vol ou jours de mer par militaire, réalisés en 2014 et 2015.

Niveau de réalisation des activités et de l'entraînement

 

2014*

2015*

LPM**

JPO

84

64

90

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Terre

156

146

180

Heures de vol par pilote de chasse Air

153

154

180

Heures de vol par pilote de transport Air

235

239

320

Heures de vol par pilote d'hélicoptère air

174

159

200

Jours de mer par bâtiment marine

dont bâtiments de premier rang

83

92

91

104

100

110

Heures de vol par pilote de chasse Marine

pilote qualifié nuit

136

194

193

236

180

220

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Marine

218

218

220

Heures de vol par pilote de patrouille maritime Marine

360

336

340

*Réalisation, ** Objectif

Les objectifs fixés par la LPM sont loin d'être atteints en 2015. Pour l'armée de terre, à partir de 2015, la mise en place de l'opération Sentinelle a eu pour effet mécanique de réduire les journées de préparation, en mobilisant les troupes qui n'étaient pas en OPEX ou en préparation d'OPEX, au détriment de la préparation. Pour l'armée de l'air, selon les informations recueillies par vos rapporteurs, l'activité des pilotes de chasse français est inférieure de plus de 10 % à celle des pilotes de chasse américains et britanniques. Pour la marine, la disponibilité dégradée des Atlantique2 (ATL2), des frégates anti sous-marines ainsi que l'ancienneté des sous-marins nucléaires d'attaque, notamment, expliquent que les objectifs ne puissent pas être atteints.

On constate que les résultats réalisés ont été plus mauvais que les prévisions actualisées pour 2015. La prévision actualisée faisait état de 156 heures de vol par pilote d'hélicoptère terre contre 146 réalisées, la prévision était de 260 heures de vol par pilote de transport air contre 239 réalisées. De même le nombre d'heures de vol par pilote d'hélicoptère air était estimé à 170 contre 159 réalisés.

2. 500 millions d'euros supplémentaires en faveur du MCO et de l'EPM

Le maintien en condition opérationnelle des matériels est la condition de l'efficacité des armées tout autant que celle de leur sécurité. Il regroupe trois types de dépenses : l'entretien programmé des matériels (EPM) qui correspond aux achats de prestations et de pièces de rechange et qui est présenté sous forme d'agrégats dans les documents budgétaires, la masse salariale de la main-d'oeuvre interne au ministère et enfin les dépenses d'investissement et d'entretien des infrastructures (figurant au programme 212 « Soutien de la politique de la Défense »). L'EPM représente plus de la moitié des dépenses totales de MCO, la masse salariale environ 40 % et les dépenses d'investissement moins de 5 %.

a) L'ajustement de la loi de programmation militaire initiale par l'actualisation de 2015

Le rapport de la Cour des Comptes, déposé en septembre 20145(*), précisait que l'ensemble des actions de maintenance préventive et curative avait augmenté de 22 % en euros constants depuis 2000, « sans que les problèmes d'insuffisance de disponibilité des matériels relevés à l'époque n'aient été résolus ».

Les enveloppes financières des lois de programmation militaire précédant celle de 2014-2019 se sont révélées sous-calibrées par rapport à l'activité qu'ont connue nos armées.

La LPM pour la période 2014-2019 a pris acte de la nécessité de faire de l'activité opérationnelle un objectif prioritaire, d'une part, et de produire un effort financier important au service d'une préparation opérationnelle renouvelée, d'autre part. La LPM, avant actualisation, prévoyait ainsi que les crédits alloués à l'EPM devaient progresser en moyenne de 4,3 % par an en valeur pour s'établir à un niveau moyen de 3,4 milliards d'euros courants par an sur la période.

La loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense augmente de 3,8 milliards d'euros les crédits de la défense prévus entre 2016 et 2019. Les moyens supplémentaires ainsi ouverts sont destinés à financer entre 2016 et 2019 pour un montant d'un milliard d'euros, un double effort en matière d'équipement des forces, équitablement réparti entre les crédits destinés à l'EPM et ceux destinés aux opérations d'armement. Ils bénéficieront l'un et l'autre d'un abondement de 500 millions d'euros sur la période.

Les 500 millions d'euros nouveaux destinés à l'EPM doivent permettre la régénération de matériels soumis à de fortes pressions lors de leur utilisation en opérations extérieures. C'est ainsi en moyenne annuelle 125 millions d'euros supplémentaires qui seront consacrés à l'EPM sur la période 2016-2019. En conséquence, les crédits consacrés à l'EPM devraient s'établir à un niveau moyen de 3,5 milliards d'euros courants par an sur la période 2014-2019.

b) L'ouverture de 250 millions d'euros d'autorisations d'engagement en 2016 et 2017

Après deux années consécutives de hausse, de 5 % environ par an en 2014 et 2015, les crédits d'entretien programmé des matériels croissaient, en 2016, de 196 millions d'euros, soit une progression de plus de 6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 à périmètre constant. Ces crédits s'établissent ainsi à 3,4 milliards d'euros.

Dès 2016, 250 millions d'euros d'autorisations d'engagement avaient été ouverts afin de lancer des projets relatifs au MCO des patrouilleurs, des SNA et frégates, au soutien des C130 ou encore aux pièces de rechange au profit des hélicoptères.

Les efforts engagés en 2016 trouvent une traduction concrète dès 2017 puisque la part des crédits du programme 178 consacré à l'entretien programmé du matérielle s'accroît et dépassent les 50 % grâce aux 250 millions d'autorisations d'engagement ouvert l'année dernière.

Le projet de loi pour 2017 prévoit une nouvelle augmentation de 6,8 % des autorisations d'engagement dédiées à l'entretien programmé du matériel.

Le tableau suivant détaille, par armée et par milieu, le calendrier et la destination des crédits de maintien en condition opérationnelle des matériels mis en place au titre de la régénération des matériels décidés dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire pour 2015.

Armée

Milieu

Matériels

Paquet EPM Régénération (M€)

 

AE LFI
2016
(M€)

AE PLF
2017
(M€)

 

AIR

Aérien

C160 C130

154,08

 

75,44

78,64

AIR

Aérien

Rafale

36,88

 

18,05

18,82

AIR

Aérien

M2000

3,50

 

1,71

1,79

MARINE

Aérien

C135

20,00

 

9,79

10,21

MARINE

Aérien

ATL2 E2C

43,60

 

17,16

26,44

MARINE

Aérien

Lynx Al3

17,80

 

7,01

10,80

MARINE

Aérien

NH 90

4,00

 

1,57

2,43

MARINE

Aérien

Rafale

10,80

 

4,25

6,55

MARINE

Naval

SNA

28,00

 

21,00

7,00

MARINE

Naval

PHM CMT Patrouilleurs

12,00

 

9,00

3,00

TERRE

Terrestre

VBL AMX10 ERC90 VAB

93,12

 

46,88

46,24

TERRE

Terrestre

Camions

34,00

 

17,12

16,88

TERRE

Aérien

Tigre

10,57

 

5,26

5,31

TERRE

Aérien

NH 90

3,39

 

1,69

1,70

TERRE

Aérien

Cougar Puma

17,03

 

8,47

8,56

TERRE

Aérien

Gazelle

11,21

 

5,58

5,63

   

Total

500,00

 

250,00

250,00

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Le « paquet régénération » a été ainsi réparti :

- l'armée de l'air a bénéficié de 194,46 millions d'euros dont 98,25 millions d'euros en 2017,

- la marine de 136,2 millions d'euros dont 66,43 millions d'euros en 2017,

- et l'armée de terre de 169,32 millions d'euros dont 88,32 millions d'euros en 2017.

c) Un effort insuffisant en faveur de l'entretien programmé des matériels ?

Selon les informations communiquées à vos rapporteurs pour avis, l'obsolescence de certains parcs d'équipement, la surconsommation de ressources en équipements en raison du nombre d'OPEX et des conditions climatiques dans lesquelles elles sont conduites créent des besoins d'entretien programmé du matériel supplémentaire. L'enveloppe nécessaire pour les couvrir serait plus proche des 800 millions d'euros que des 500 millions d'euros distribués entre 2016 et 2017 au titre de l'actualisation en 2015 de la loi de programmation militaire.

La prudence s'impose sur le montant manquant, même s'il est intéressant de le rapprocher des fameux gains liés aux « coûts de facteurs » soit 317 millions d'euros de gains issus de l'évolution favorable des indices économiques sur la période 2016-2019, transférés au programme 146.

Ainsi, au titre de l'actualisation de la LPM, le paquet capacitaire introduit en programmation représentait 1,5 milliard d'euros de besoins financiers complémentaires sur la période 2016-2019. Les hypothèses de son financement reposaient sur 500 millions d'euros de crédits budgétaires alloués à la mission « Défense », au-delà des crédits prévus par la LPM 2014-2019, complétés par 1 milliard d'euros de réallocation au sein de la mission «  Défense » des gains de pouvoir d'achat issus de l'évolution favorable des indices économiques6(*).

Les gains liés aux coûts des facteurs représentent :

- 461 millions d'euros sur les opérations stratégiques (OS) programmes à effet majeur (PEM) et autres opérations d'armement (AOA). Ces marges de manoeuvre ont été réaffectées sur les mêmes OS ;

- et 533 millions d'euros sur les OS autres que l'entretien programmé des matériels (EPM), les études, les PEM et les AOA. 494 millions d'euros ont été transférés au moment de l'actualisation de la LPM au profit des opérations d'armement (PEM-AOA) et 39 millions d'euros ont été réalloués au profit de l'EPM.

Ces arbitrages sur les ressources ont été appliqués en loi de finances initiales pour 2016 et n'ont pas été remis en cause dans le cadre du PLF 2017. S'agissant plus spécifiquement du programme 178, 317 millions d'euros de gains issus de l'évolution favorable des indices économiques avaient été identifiés et transférés au programme 146 sur la période 2016-2019 au profit des opérations d'armement. Pour l'année 2017, ce transfert représentait 117 millions d'euros principalement ponctionnés sur le carburant opérationnel, le fonctionnement et les petits équipements.


* 5 Rapport public thématique : « Le maintien en condition opérationnelle des matériels militaires : des efforts à poursuivre ».

* 6 Une étude conduite en 2015 conjointement par l'inspection générale des finances et le commissariat général des armées avait mis en évidence des gains de pouvoir d'achat en raison du ralentissement du rythme d'augmentation du coût des facteurs (CF), qui pourraient permettre potentiellement de dégager de l'ordre de 1 milliard d'euros de crédits afin de les consacrer à l'équipement des forces. Il s'agissait d'une marge potentielle de pouvoir d'achat, au-delà des gains déjà pris en compte dans le référentiel de programmation du ministère de la défense et mobilisés face aux dépenses additionnelles que supporte « sous enveloppe » la mission « Défense » (1,4 milliard d'euros sur la période).