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Projet de loi de finances pour 2017 : Asile

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Asile ( avis - première lecture )

LISTE DES ACRONYMES

ADA - Allocation pour demandeurs d'asile

AMS - Allocation mensuelle de subsistance

ATA - Allocation temporaire d'attente

AT-SA - Accueil temporaire-Service de l'Asile

CADA - Centre d'accueil des demandeurs d'asile

CNDA - Cour nationale du droit d'asile

DGEF - Direction générale des étrangers en France

DNA - Dispositif national d'accueil

HUDA - Hébergement d'urgence des demandeurs d'asile

OFII - Office français de l'immigration et de l'intégration

OFPRA - Office français de protection des réfugiés et apatrides

PADA - Plateforme d'accueil des demandeurs d'asile

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois est appelée à se prononcer pour avis, pour la sixième année consécutive, sur les crédits consacrés par le projet de loi de finances à l'exercice du droit d'asile dans notre pays. Votre commission a en effet souhaité continuer de distinguer ce qui relève du droit d'asile de la politique de l'immigration, dont les crédits font l'objet du rapport pour avis de notre collègue François-Noël Buffet.

Après une année pleine d'application de la réforme du droit d'asile issue de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015, le projet de loi de finances pour 2017 s'efforce de réaliser l'objectif de réduction du délai de traitement de la demande d'asile dans un contexte de forte hausse de cette dernière. Il s'inscrit donc dans le prolongement des précédents budgets avec la poursuite de l'accroissement des moyens et effectifs de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

En 2017, les crédits consacrés à l'exercice du droit d'asile par le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration », au titre de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », augmenteront ainsi significativement, passant de 597,4 millions d'euros en 2016 à 687,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 15 %.

Parallèlement, les crédits consacrés à la CNDA par l'action n° 7 du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et Contrôle de l'État » augmenteront de 9,3 %, passant de 23,72 millions d'euros à 25,92 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Cette année encore, étant donné le contexte de forte contrainte budgétaire, l'effort consenti en faveur de la garantie de l'exercice du droit d'asile mérite donc d'être salué. Comme les années passées, il vise avant tout à poursuivre la réduction du délai de traitement de la demande d'asile, mais également à améliorer la prise en charge des demandeurs d'asile.

I.  UNE HAUSSE BUDGÉTAIRE CONSACRÉE À LA RÉDUCTION DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DE LA DEMANDE D'ASILE

Au coeur de la politique menée depuis plusieurs années maintenant, la réduction des délais de traitement de la demande d'asile demeure le principal objectif assigné aux différents acteurs intervenant dans le domaine de l'asile, que ce soit par la loi ou par les contrats d'objectifs et de performance conclus avec leur ministère de tutelle.

Délais moyens d'examen des demandes d'asile
par l'OFPRA et par la CNDA

 

2014 (réalisation)

2015 (réalisation)

2016 (prévision actualisée)

2017
(prévision / cible)

Délai de traitement d'un dossier par l'OFPRA

203 jours

216 jours

140 jours

90 jours

Délais de jugement à la CNDA :

       

- en procédure ordinaire

7 mois et 29 jours

7 mois et 3 jours

7 mois et 10 jours

6 mois

- en procédure accélérée

-

-

2 mois et 15 jours

6 semaines

Source : commission des lois du Sénat à partir des projets annuels de performances
des programmes 303 et 165

Il est attendu de cette réduction des délais une réduction mécanique du coût de l'accueil des demandeurs d'asile. Un rapport des inspections générales sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile2(*) avait en effet estimé le coût moyen d'un mois de délai de traitement de la demande entre 10 et 15 millions d'euros.

Toutefois, il convient de garder à l'esprit que la réduction des délais de traitement est largement tributaire de l'évolution de la demande d'asile, étant rappelé que l'exercice du droit d'asile est garanti par la Constitution aussi bien que par les engagements internationaux souscrits par la France.

Or, après avoir enregistré une légère baisse de 2,2 % en 2014, l'OFPRA est depuis 2015 confronté à une hausse importante de cette demande, le nombre total de demandes enregistrées s'établissant pour 2015 à 80 075 (dont 59 335 premières demandes), soit une hausse de 23,6 % par rapport à 2014.

Source : OFPRA

Cette hausse devrait se confirmer en 2016. Aussi le projet de loi de finances pour 2017 a-t-il été construit sur une hypothèse de progression spontanée de la demande de 15 à 20 % en 2016 et en 2017, soit un nombre total de demandes enregistrées en 2017 compris entre 121 100 et 130 500.

Dans cette perspective, les moyens alloués aux différents acteurs sont donc en augmentation cette année encore.

A. L'AUGMENTATION DES MONTANTS ALLOUÉS AUX PLATEFORMES D'ACCUEIL DES DEMANDEURS D'ASILE

Afin que l'enregistrement de la demande d'asile auprès de la préfecture soit effectif dans le délai légal de trois jours - dix jours en cas de fort afflux - conformément à la loi, le dossier de demande d'asile est préparé au sein des plateformes d'accueil des demandeurs d'asile (PADA) qui constituent donc désormais un passage obligé pour tout demandeur d'asile.

À ce stade, les PADA ont une triple tâche :

- renseigner le formulaire électronique d'enregistrement de la demande d'asile qui indique l'identité du demandeur et la composition de sa famille ;

- prendre rendez-vous auprès du guichet unique (cf. infra) et remettre au demandeur une convocation ;

- prendre les photographies d'identité qui seront ensuite présentées au guichet unique par le demandeur.

Ce dossier est transmis au guichet unique par voie dématérialisée.

Eu égard au nouveau rôle qui leur est dévolu en amont du passage au guichet unique, il a été jugé nécessaire de faire évoluer les relations qui lient les associations gestionnaires de PADA à l'OFII. Les associations désormais en charge des PADA ont été sélectionnées dans le cadre d'un marché public s'appuyant sur un cahier des charges et comprenant 34 lots géographiques correspondant à la carte des guichets uniques - seuls 31 lots ont été attribués à une vingtaine d'opérateurs.

Ce marché comprend deux missions : outre la mission de pré-enregistrement des demandeurs d'asile, les PADA sont en charge de l'accompagnement des demandeurs d'asile qui ne bénéficient pas d'un hébergement dans le cadre du dispositif national d'accueil (DNA).

Le montant global du marché s'est élevé, pour 2016, à 15,5 millions d'euros, financé à hauteur de 12,5 millions d'euros par le Fonds européen Asile, Migration et Intégration (FAMI) sur la période 2016-2017, soit 6,25 millions d'euros par an. En réponse au questionnaire budgétaire, l'OFII a indiqué que ce montant devrait être en progression en 2017 en raison de la croissance de la demande d'asile enregistrée en 2016, le marché comportant un dispositif de revalorisation du tarif des prestations dans un tel contexte.

En 2015, le montant alloué aux PADA avait été de 12,7 millions d'euros au total (8,34 millions versés par l'OFII et 4,34 millions par les fonds européens). L'augmentation du montant provient essentiellement de ce que les opérateurs assurent désormais l'intégralité des prestations de premier accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile alors qu'autrefois certaines PADA n'en assuraient qu'une partie, le reste étant à la charge des directions territoriales de l'OFII - celles-ci sont désormais totalement déchargées de ces missions.

Les PADA étant subventionnées par l'OFII, les montants correspondant figurent parmi les dépenses d'intervention de l'opérateur qui est rattaché au programme 104 de la mission « Immigration, Asile et intégration ».


* 2 Rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile établi par l'inspection générale des finances, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration, avril 2013.