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Projet de loi de finances pour 2017 : Outre-mer

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Outre-mer ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 2017 constitue le dernier budget de la législature. Selon la priorité affichée par le Gouvernement depuis 2012 et conformément au souhait du Président de la République, il maintient l'effort budgétaire en faveur des outre-mer.

Ce soutien financier de l'État en faveur des populations d'outre-mer prend en compte les difficultés, pour ne pas dire les handicaps, dont souffrent les collectivités ultramarines en matière économique et sociale. L'examen prochain par le Sénat du projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, envoyé à votre commission, sera l'occasion d'apporter des correctifs structurels à cette situation. Les mesures d'alignement sur la métropole en matière sociale ainsi que les adaptations fiscales devraient permettre de contribuer à l'objectif de convergence du niveau de vie de nos compatriotes ultramarins avec celui de la métropole. Reste que ces mesures devront impérativement être financées à l'occasion du prochain budget, sous peine de susciter de graves désillusions.

Cette année, votre rapporteur pour avis a souhaité s'intéresser, dans le cadre de son avis budgétaire, aux moyens de la justice outre-mer, en centrant son étude sur les juridictions de l'ordre judiciaire, après s'être penché l'année dernière sur la sécurité outre-mer. Cet intérêt fait directement écho aux travaux de la mission d'information pluraliste sur le redressement de la justice créée par votre commission en son sein en juillet dernier.

Votre rapporteur pour avis a souhaité que les outre-mer ne soient pas exclus de cette réflexion. Dans ce cadre, il lui a paru utile de souligner les difficultés propres auxquelles l'autorité judiciaire est confrontée dans l'exercice de sa mission outre-mer. Il a pu s'appuyer sur les éléments précis et complets qui lui ont été transmis par la chancellerie et le Conseil supérieur de la magistrature et que sont venus compléter les contributions écrites adressées, à sa demande, par plusieurs chefs de cour. Qu'ils en soient, tous, à nouveau remerciés.

Tel n'est malheureusement pas le cas pour les réponses au questionnaire budgétaires adressé aux services de la ministre des outre-mer. En 2014, votre rapporteur pour avis budgétaire avait pu saluer la qualité globale des réponses obtenues de la direction générale des outre-mer, d'autant qu'elles lui avaient été adressées dans les délais impartis. Cette année, comme l'an dernier, il ne peut que déplorer l'envoi, parfois plusieurs semaines après le délai imparti, des réponses aux questions qu'il avait adressées. Or, la date du 10 octobre que fixe l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances pour la réception de ces réponses n'est pas indicative mais s'impose au Gouvernement de manière à assurer l'information de la représentation nationale et un examen approfondi du budget qui lui est soumis. A ces retards s'ajoute une qualité inégale des réponses apportées, d'autant plus regrettable que votre rapporteur pour avis s'était attaché à réduire l'ampleur du questionnaire. Ce constat est partagé par les autres rapporteurs en charge de l'examen de la mission Outre-mer. Il illustre plus généralement la difficulté pour la seule direction générale des outre-mer de conduire les politiques publiques outre-mer sans l'appui effectif des autres ministères dont le concours reste indispensable.

I. L'ÉVOLUTION DU BUDGET EN FAVEUR DES OUTRE-MER

A. UN EFFORT BUDGÉTAIRE CONSTANT POUR LES OUTRE-MER

1. Des crédits budgétaires globalement stables pour la mission Outre-mer

La mission Outre-mer regroupe l'ensemble des dotations budgétaires allouées par l'État aux territoires ultramarins et gérées par le ministère des outre-mer. Ses crédits se répartissent entre deux programmes :

- le programme 138 Emploi outre-mer, regroupant au sein de trois actions les crédits destinés aux aides aux entreprises propres aux outre-mer ainsi que ceux relatifs aux divers dispositifs spécifiques aux outre-mer d'aide à la formation professionnelle ;

- le programme 123 Conditions de vie outre-mer, qui décline, au sein de huit actions, les crédits destinés au financement des dispositifs propres aux outre-mer (aides au logement, continuité territoriale, coopération régionale, dispositifs sanitaires, culturels et sociaux, accès au financement bancaire) ainsi que les crédits affectés au soutien à l'investissement des collectivités territoriales.

L'ensemble des crédits de la mission est récapitulé dans le tableau suivant :

Numéro et intitulé du programme
et de l'action

Autorisations d'engagement
(en milliards d'euros)

Crédits de paiement
(en milliards d'euros)

Ouvertes
en LFI
pour 2016

Demandées
en 2017

FDC et ADP attendus en 2017

Ouvertes
en LFI
pour 2016

Demandées en 2017

FDC et ADP attendus en 2017

138

Emploi outre-mer

1,360

1,288

0,016

1,360

1,291

0,016

01

Soutien aux entreprises

1,111

1,038

 

1,110

1,041

 

02

Aides à l'insertion et à la qualification professionnelle

0,246

0,247

0,016

0,246

0,247

0,016

03

Pilotage des politiques des outre-mer

0,002

0,002

 

0,002

0,002

 

123

Conditions de vie outre-mer

0,717

0,848

0,00015

0,701

0,787

0,00015

01

Logement

0,247

0,247

 

0,234

0,233

 

02

Aménagement du territoire

0,143

0,144

0,00015

0,175

0,164

0,00015

03

Continuité territoriale

0,042

0,042

 

0,043

0,042

 

04

Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports

0,020

0,027

 

0,020

0,019

 

06

Collectivités territoriales

0,199

0,300

 

0,188

0,281

 

07

Insertion économique et coopération régionales

0,001

0,001

 

0,001

0,001

 

08

Fonds exceptionnel d'investissement

0,040

0,040

 

0,027

0,035

 

09

Appui à l'accès aux financements bancaires

0,025

0,047

 

0,012

0,013

 

Source : commission des lois du Sénat
à partir de l'annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Outre-mer »

La mission Outre-mer a connu jusqu'en 2010 une augmentation significative de ses crédits. Depuis 2011, leur montant avoisine les 2 milliards d'euros, ce que le projet de loi de finances pour 2017 confirme.

Par rapport à 2016, les crédits de paiement (CP) de la mission connaissent une stabilité, avec 2,078 milliards d'euros inscrits pour 2017, contre 2,061 milliards d'euros en 2016. Les autorisations d'engagement (AE) connaissent une évolution comparable, avec 2,136 milliards d'euros en 2017, contre 2,079 milliards d'euros en 2016.

Cette légère augmentation de 0,8 % pour les CP et 2,1 % pour les AE s'effectue cependant au prix d'une modification du périmètre de la mission. À périmètre constant, les crédits de la mission baissent de 2,2 % en AE et de 3,9 % en CP.

2. Un effort budgétaire constant en faveur du rattrapage des outre-mer

L'action budgétaire de l'État en faveur de nos compatriotes ultramarins ne se réduit pas aux crédits de la mission Outre-mer. En effet, la plupart des crédits budgétaires intéressant les outre-mer relève des autres missions budgétaires en fonction des politiques publiques mises en oeuvre. L'effort financier de l'État en faveur des outre-mer est ainsi porté par 85 programmes relevant de 26 missions, auxquels s'ajoute le budget annexe Contrôle et exploitation aériens.

Cet éclatement budgétaire a des conséquences dans la conduite des politiques publiques auxquelles les crédits budgétaires correspondent dans les territoires ultramarins. Chaque ministre demeure compétent pour son département ministériel, le ministère des outre-mer n'ayant pas vocation à compléter les interventions financières des autres ministères sur son propre budget. Comme le rappelait à votre rapporteur pour avis l'adjoint au directeur général des outre-mer lors de son audition, les compléments ponctuels du ministère des outre-mer n'interviennent que sur des dépenses d'investissement et non de fonctionnement.

L'évolution de l'effort financier de l'État en faveur des collectivités ultramarines ne se limite donc pas à celle des crédits budgétaires contenus dans la mission Outre-mer. Il résulte plus généralement des 26 autres missions budgétaires qui consacrent des crédits à destination des territoires ultramarins ainsi que des prélèvements sur recettes et de la dépense fiscale. Cette dernière devrait, en 2017, s'élever à 4,1 milliards d'euros, soit le double des crédits inscrits dans la mission Outre-mer.

Le montant cumulé des AE consacré aux territoires ultramarins s'élève donc à 16,6 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017. En CP, il s'établit à 16,4 milliards d'euros. Là encore, la hausse de 4,96 % en AE par rapport à 2016 s'explique par l'intégration de dépenses relevant de la création de deux nouveaux programmes budgétaires (programme 345 Service public de l'énergie et programme 764 Soutien à la transition énergétique).

Au total, en intégrant les dépenses fiscales, l'effort financier de l'État devrait s'élever à 20,7 milliards d'euros en AE et 20,5 milliards d'euros en CP en 2017, contre 18,4 milliards d'euros en AE et 18,6 milliard d'euros en CP en 2016.

Le montant du soutien financier de l'État, comme son évolution, connaissent des variations sensibles selon les collectivités, comme le retrace le tableau suivant. Ces évolutions dépendent logiquement, compte tenu de la dispersion des crédits budgétaires au sein de plusieurs missions, de décisions de différents responsables de programmes qui n'agissent pas nécessairement de manière coordonnée. Ainsi, une décision budgétaire qui peut présenter une cohérence au niveau de la politique générale menée par un ministère peut, en fonction d'autres décisions prises parallèlement par les autres ministères pour la même collectivité, s'avérer problématique pour ce territoire.

Répartition des crédits du projet de loi de finances pour 2017
selon les collectivités ultra-marines

 

Autorisations d'engagement
(en euros)

Évolution

Par territoire

2015

2016

2017

2016/2015

2017/2016

Guadeloupe

2 357 067 214

2 728 108 368

2 717 434 183

15,7 %

- 0,4 %

Guyane

1 676 721 940

1 849 901 504

1 977 514 204

10,3 %

6,9 %

Martinique

2 168 833 486

2 420 897 805

2 559 042 744

11,6 %

5,7 %

Saint-Martin

54 790 891

65 271 164

66 962 044

19,1 %

2,6 %

Saint-Barthélemy

2 507 190

2 457 682

2 475 818

- 2,0 %

0,7 %

Total Antilles Guyane

6 259 920 721

7 066 636 523

7 323 428 992

12,9 %

3,6 %

La Réunion

4 525 477 450

4 937 468 864

5 128 489 253

9,1 %

3,9 %

Mayotte

849 534 583

923 521 892

1 038 752 080

8,7 %

12,5 %

Nouvelle-Calédonie

1 237 441 856

1 196 254 963

1 280 965 566

- 3,3 %

7,1 %

Polynésie Française

1 291 708 821

1 235 680 776

1 356 433 777

- 4,3 %

9,8 %

Wallis-et-Futuna

140 782 060

110 192 827

126 907 185

- 21,7 %

15,2 %

Saint-Pierre-et-Miquelon

80 149 839

111 822 642

121 372 185

39,5 %

8,5 %

TAAF

21 978 147

26 028 379

21 717 062

18,4 %

- 16,6 %

Non réparti

166 695 102

173 012 001

181 345 188

3,8 %

4,8 %

Total

14 573 688 579

15 780 618 868

16 579 411 288

8,3 %

5,1 %

Source : document de politique transversale « Outre-mer »,
projet de loi de finances pour 2017