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Projet de loi de finances pour 2018 : Solidarité, insertion et égalité des chances

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA PRIME D'ACTIVITÉ : UN MINIMUM SOCIAL AUX CONTOURS INCERTAINS

A. LA PRIME D'ACTIVITÉ : UN NOUVEAU MINIMUM SOCIAL DÉJÀ BIEN IMPLANTÉ

1. Les caractères de la prime d'activité

La prime d'activité a été introduite par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi1(*), en remplacement de deux dispositifs dont elle prétend remplir simultanément les objectifs, le « RSA-activité » et la prime pour l'emploi. La prime fut initialement saluée comme mettant fin aux difficultés suscitées par la concurrence de ces deux prestations, dont on déplorait pour le premier des taux de recours insuffisants et pour la seconde une universalité préjudiciable à son efficacité.

Dans ses nouvelles modalités, la prime d'activité se donne pour double mission de lutter efficacement contre la pauvreté (RSA-activité) et de fournir une incitation financière au retour à l'emploi des bénéficiaires que pourraient menacer les trappes à inactivité (prime pour l'emploi)2(*).

Comme le souligne le rapport de notre collègue rapporteure de la loi Catherine Procaccia3(*), la prime d'activité s'est utilement éloignée de certains caractères du RSA-activité, qui pouvaient expliquer son échec relatif, en s'ouvrant aux jeunes dès leurs 18 ans, en entérinant la non prise en compte du patrimoine non producteur de revenus ou encore le principe des « droits figés ». Elle conserve tout de même de très importantes similitudes avec lui, notamment dans son mode de calcul.

Prime d'activité

=

Montant forfaitaire4(*) (éventuellement majoré selon
la composition
du foyer)

+

62 % des revenus professionnels du foyer

+

Bonification individuelle

-

Ressources
du foyer
(supposées
au moins égales au montant forfaitaire)

La formule ci-dessus montre bien que le calcul de la prime d'activité obéit à des principes très proches de celui du RSA. Contrairement à la prime pour l'emploi, la prime d'activité se définit comme une prestation d'aide sociale largement familialisée, dont les modalités de prise en compte des revenus professionnels du foyer (abattement de 38 %) sont les mêmes que celles du RSA-socle.

La courbe du revenu supplémentaire apporté par la prime d'activité a une forme « en cloche » : elle croît au fur et à mesure que la rémunération du bénéficiaire augmente, jusqu'à atteindre son maximum autour de 0,5 Smic et décroître à partir de ce seuil.

Toutefois, une différence notable réside dans l'introduction d'une bonification individuelle, qui semble être la seule composante de la prime véritablement définie dans un objectif d'incitation de retour à l'emploi. Le calcul de cette bonification obéit aux règles énoncées à l'article D. 843-2 du code de la sécurité sociale.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Le montant de cette bonification individuelle, enclenchée dès 0,5 Smic et plafonnée une fois dépassé le seuil de 0,8 Smic, peut atteindre des niveaux relativement élevés, pouvant aller jusqu'au tiers de la totalité de la prime.

2. L'élargissement de la cible pertinent ?
a) Les jeunes âgés de 18 à 25 ans

Par son dispositif, la prime d'activité a vocation à toucher un plus large public que le RSA-activité. La première novation d'importance concerne les jeunes de 18 à 25 ans, qui demeuraient exclus du bénéfice du RSA, mais que la loi du 17 août 2015 intègre au dispositif de la prime. La Cnaf estime le nombre de jeunes allocataires nouvellement entrés dans le dispositif à environ 486 000, soit près de 15,5 % des adultes couverts.

Ces derniers ont des revenus professionnels sensiblement moins élevés que les anciens bénéficiaires du RSA-activité, mais ne sont pour autant pas les bénéficiaires les plus importants de la prime : la quasi-moitié des jeunes allocataires touche un revenu compris entre 0,9 et 1,2 Smic, soit au-delà des zones de rémunération où la prime d'activité atteint son niveau maximal. Ainsi, selon la Cnaf, les jeunes allocataires touchent globalement un montant moyen de 131 euros de prime d'activité, inférieur de plus de 20 euros au montant moyen total de 158 euros.

b) Les couples biactifs

Le deuxième changement opéré par la prime d'activité par rapport au RSA-activité concerne l'introduction de la bonification individuelle, qui permet ainsi aux couples biactifs de profiter d'un dispositif dont ils pouvaient rapidement être exclus en raison de la familialisation intégrale du RSA-socle et du RSA-activité. Ce nouveau public est numériquement moins important que les jeunes 18-25 ans : il ne représente que 8 % des bénéficiaires de la prime, soit environ 200 000 couples.

Plus de la moitié de ces couples se situent au-dessus du seuil de revenu de 1,8 Smic, soit extrêmement proches du point de sortie de la prime d'activité. Il est à ce titre intéressant de noter que, pour la part de ces couples qui n'ont pas d'enfant, l'effet incitatif au retour à l'emploi des revenus de remplacement prend fin dès que la rémunération des deux membres atteint un niveau de 1,4 Smic. Il est aisé d'en conclure que, pour ces couples en particulier, l'effet incitatif de la prime d'activité ne peut être que marginal.

Par ailleurs, les montants moyens de prime d'activité perçus par les couples biactifs, estimés à environ 151 euros, sont d'un niveau assez proche de ceux touchés par les autres foyers bénéficiaires, composés essentiellement de célibataires ou de familles monoparentales. La modestie de ce chiffre montre bien que l'essentiel des couples biactifs intégrés à la cible de la prime d'activité sont en fait des publics dont le niveau de revenu les place à proximité du point de sortie.

3. Un rôle essentiellement redistributif, mais moins que ne l'était le RSA-activité

Au vu des conclusions précédentes, votre rapporteur déduit que l'élargissement de la cible n'a qu'un faible impact en matière d'incitation financière au retour à l'emploi, puisque les nouveaux publics intégrés sont, dans leur majorité, relativement proches du point de sortie du dispositif.

C'est donc une fonction essentiellement redistributive que remplit la prime d'activité. La Cnaf relève ainsi que près de 70 % des ménages bénéficiaires se trouvent dans les trois premiers déciles de niveau de vie. L'impact global de la prime d'activité sur le taux de pauvreté monétaire est légèrement positif : depuis sa substitution aux deux anciennes prestations qu'elle a remplacées, le taux de pauvreté monétaire aurait baissé de 0,4 point.

Il n'en demeure pas moins que le dispositif de la prime d'activité, en prétendant remplir deux missions en réalité peu compatibles, se montre dans les faits moins redistributive que ne l'était le RSA-activité. En effet, 80 % des bénéficiaires du RSA-activité faisaient partie des trois premiers déciles de niveau de vie, contre 70 % pour la prime d'activité. Le revenu d'activité moyen des bénéficiaires de la prime est estimé à 1 043 euros mensuels, contre 777 euros pour le RSA-activité. Enfin, le montant moyen mensuel de la prime d'activité s'élève à 158 euros par foyer en décembre 2016, alors que celui du RSA-activité était de 194 euros par foyer en décembre 2015.

Ces éléments poussent votre rapporteur à conclure que le bilan de la prime d'activité pâtit de l'incompatibilité relative de ses deux objectifs. La preuve en réside notamment dans la déconnection du montant familialisé de la prime et du montant de la bonification individuelle. Le premier atteint son niveau maximal aux environs de 0,5 Smic pour un bénéficiaire individuel et entame sa décrue à partir de ce seuil, au moment même où la bonification individuelle se déclenche. Cette dernière ne peut donc totalement remplir l'objectif d'incitation qui lui est assigné puisqu'elle n'intervient en fait qu'en compensation de la baisse du montant familialisé.

Faiblement incitative au retour à l'emploi, la prime d'activité, en ayant élargi son public à des bénéficiaires plutôt proches de son point de sortie, a également vu diminuer son effet redistributif. Le « succès » de la prime, unanimement constaté et célébré, ne doit donc pas être hâtivement attribué à la pertinence intrinsèque du dispositif. C'est surtout la très forte augmentation du recours, permise par une dématérialisation efficace de la démarche, qui est à son origine.


* 1 Loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi.

* 2 Article L. 841-1 du code de la sécurité sociale : « La prime d'activité a pour objet d'inciter les travailleurs aux ressources modestes, qu'ils soient salariés ou non salariés, à l'exercice ou à la reprise d'une activité professionnelle et de soutenir leur pouvoir d'achat ».

* 3 Rapport n° 501 (2014-2015) de Mme Catherine PROCACCIA, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 10 juin 2015.

* 4 Ce montant forfaitaire est actuellement de 526,25 euros (décret n° 2017-740 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire de la prime d'activité).