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Projet de loi de finances pour 2018 : Solidarité, insertion et égalité des chances

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2018, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

Par M. Philippe MOUILLER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing, vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno, secrétaires ; M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Mizzon, Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, M. Jean Sol, Mme Claudine Thomas, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe, M. Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 235, 264 rect., 266 rect., 273 à 278, 345 et T.A. 33

Sénat : 107, 108 à 110 et 112 à 114 (2017-2018)

LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Réunie le 22 novembre 2017, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Philippe Mouiller sur les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du projet de loi de finances pour 2018.

Votre rapporteur s'est d'abord attaché à souligner l'augmentation sensible des crédits de la mission pour 2018, estimée à environ 8,9 %. Compte tenu de l'ouverture de crédits supplémentaires de 1,2 milliard d'euros figurant au second projet de loi de finances rectificative pour 2017, l'évolution de ces crédits devrait en fait s'établir à 2,1 %. L'écart important de ces deux chiffres indique bien la nature foncièrement imprévisible de la dépense publique en matière de solidarité, et la nécessité que le Gouvernement éprouve de demander d'importantes rallonges budgétaires.

Le programme 304 de la mission, dont la majeure partie retrace les crédits relatifs à la prime d'activité, présente un risque élevé de sous-budgétisation. Votre rapporteur note en effet que les mesures restrictives de périmètre envisagées par le Gouvernement à partir de 2018 n'engendreront pas d'économies suffisamment importantes pour que le chiffre annoncé de 5,14 milliards d'euros puisse couvrir la totalité du recours à la prime. Votre rapporteur a également renouvelé ses doutes sur l'efficacité de la prime d'activité à remplir son double objectif de lutte contre la pauvreté et d'incitation financière de retour à l'emploi.

Le programme 157, essentiellement consacré au financement de l'allocation de l'adulte handicapé (AAH), connaîtra en 2018 un dynamisme notable (9,73 milliards d'euros) du fait de la revalorisation annoncée par le Gouvernement pour les exercices 2018 et 2019. Votre rapporteur souhaite néanmoins avertir contre les effets des mesures paramétriques qui accompagnent cette revalorisation, et qui tendent à rapprocher l'AAH du droit commun des minima sociaux, alors même que le public qu'elle vise est spécifique.

Enfin, votre rapporteur salue l'effort financier du Gouvernement en matière d'accueil des mineurs non accompagnés, tout en soulignant la nécessité d'intensifier l'accompagnement des conseils départementaux.

Suivant la proposition de son rapporteur et après avoir adopté un amendement de transfert de crédits en faveur du programme 137, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du projet de loi de finances pour 2018.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le montant des crédits consacrés à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », porté à plus de 19,4 milliards d'euros, place cette dernière au rang de sixième mission budgétaire de l'État. Elle a vocation, à travers les quatre programmes qu'elle regroupe, à financer le versement d'allocations destinées aux publics les plus fragiles ainsi que certaines dépenses de fonctionnement.

Le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes », qui concentre plus de 6,5 milliards d'euros, est très majoritairement consacré au financement de la prime d'activité, qui a depuis deux ans pris le relais de deux prestations à l'efficacité contestée - la prime pour l'emploi et le RSA-activité. Au prix d'un important travail de dématérialisation et de rationalisation de la prestation entrepris par la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), la prime d'activité connaît aujourd'hui un taux de recours très supérieur à celui du RSA-activité. Bien que le dispositif soit encore trop récent pour qu'un jugement définitif soit porté sur son impact réel, votre rapporteur avait dès l'an dernier émis quelques réserves sur la compatibilité des deux objectifs de lutte contre la pauvreté et d'incitation financière au retour à l'emploi qui lui avaient été assignés.

Sa simple inscription au sein de la mission « Solidarité » suffit aux yeux de votre rapporteur à la ranger au rang des minima sociaux et à fortement relativiser son impact en matière d'incitation. Une analyse plus poussée montrera que, selon la configuration familiale du foyer visé, la prime d'activité peut alternativement, mais jamais simultanément, servir l'un ou l'autre objectif.

Le programme 157 « Handicap et dépendance », dont le montant s'élève à plus de 11,3 milliards d'euros, est essentiellement concentré sur le financement de l'allocation de l'adulte handicapé (AAH), qui doit faire l'objet durant les exercices 2018 et 2019 d'une importante réforme. Cette dernière comprend deux volets, dont les effets sont censés se compenser à terme : une revalorisation substantielle du montant mensuel maximal de l'allocation, qui atteindra 900 euros à la fin 2019, conjointement à un rétrécissement paramétrique du périmètre de son attribution. Cette revalorisation annoncée de l'allocation, qui n'a pas connu de hausse similaire depuis le plan de revalorisation pluriannuel de 2008, est très favorablement accueillie par votre rapporteur. Mais pour heureux que soit le premier aspect de cette réforme, il s'attachera à avertir des nombreux risques, insuffisamment anticipés, que le second aspect comporte.

Le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », doté de moins de 30 millions d'euros, comporte un ensemble d'actions visant à promouvoir l'égalité entre les sexes mais aussi à prévenir et à lutter contre la prostitution et la traite des êtres humains.

Enfin, le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative », financé à hauteur de plus de 1,5 milliard d'euros, rassemble essentiellement des crédits de fonctionnement.

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Suivant la proposition de son rapporteur et après avoir adopté un amendement de transfert de crédits en faveur du programme 137, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du projet de loi de finances pour 2018.