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Projet de loi de finances pour 2018 : Solidarité, insertion et égalité des chances

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

B. LA PERSISTANCE DE L'INCONNUE BUDGÉTAIRE

1. Une montée en charge plus importante que prévue en 2016

Au regard du taux de recours relativement bas (32 %) du RSA-activité, il était difficile pour les pouvoirs publics d'anticiper l'important succès qu'allait rencontrer la prime d'activité, dès sa mise en oeuvre au 1er janvier 2016. Les montants initialement budgétés en loi de finances initiale pour 2016, qui s'élevaient à 3 950 millions d'euros, reposait sur une hypothèse d'un taux de recours de 50 % et sur une cible d'environ 11 millions de personnes.

Or il est très vite apparu, en grande partie grâce à la dématérialisation totale de la procédure de demande et aux effets de déstigmatisation liés au détachement de la prime et du RSA, que les taux de recours atteindraient fin 2016 des niveaux plus proches de 75 %, et qui depuis se sont maintenus. Votre rapporteur tient d'ailleurs à ce titre à saluer le travail de la Cnaf et du réseau des caisses d'allocations familiales (Caf), qui a permis ce rapprochement de la prime et de son public.

Cette nouvelle donne a contraint le Gouvernement à demander, en loi de finances rectificative pour 2016, une rallonge de crédits supplémentaires de 370 millions d'euros, portant le montant alloué à la prime d'activité pour 2016 à 4 320 millions d'euros.

2. Une importante sous-budgétisation pour les exercices 2017 et 2018
a) 2017 : une sous-budgétisation avérée compte tenu des nouveaux bénéficiaires

Dès le milieu de l'année 2016, le bénéfice de la prime d'activité a été étendu à de nouveaux publics, notamment les bénéficiaires de l'allocation de l'adulte handicapé (AAH) qui travaillent en établissement et service d'aide par le travail (Esat) ou en milieu ordinaire avec effet rétroactif dès le 1er janvier 2016. Les modalités de cette intégration ont été codifiées à l'article L. 842-8 du code de la sécurité sociale par la loi du 8 août 20165(*) : l'AAH est assimilée à un revenu professionnel, à la condition que les revenus professionnels mensuels effectifs du travailleur handicapé atteignent au moins 29 fois le Smic horaire brut.

Par ailleurs, ont été inclus dans la cible de la prime d'activité les bénéficiaires d'une pension d'invalidité, ainsi que les bénéficiaires de rentes AT/MP qui exercent une activité professionnelle rémunérée.

Malgré ces importants effets de périmètre, intervenus de façon précipitée à la fin du dernier quinquennat, les crédits annoncés en loi de finances initiale pour 2017 au titre de la prime d'activité n'ont été que de 4 340 millions d'euros, soit un montant quasi-identique à celui constaté pour 2016 et, par conséquent, largement sous-évalué.

De fait, le second projet de loi de finances rectificative pour 2017 prévoit une importante ouverture de crédits supplémentaires non gagés de 840 millions d'euros, portant le montant total alloué à la prime d'activité en 2017 à 5 180 millions d'euros.

Votre rapporteur tient à souligner que la sous-budgétisation de la prime d'activité pour 2017 atteint 19,3 % du chiffre initial, ce qui porte un discrédit notable à la sincérité des montants figurant à la loi de finances initiale.

b) 2018 : une sous-budgétisation anticipée

Le projet de loi de finances pour 2018 annonce une dépense de prime d'activité de 5 140 millions d'euros, soit un montant légèrement inférieur à celui effectivement constaté pour 2017.

L'exposition de ces crédits s'accompagne de plusieurs mesures de restriction de la cible de la prime d'activité, détaillées à l'article 63 du PLF :

- le retrait du bénéfice de la prime aux titulaires de pensions d'invalidité ainsi que de rentes AT/MP,

- la redéfinition par décret du seuil de revenus professionnels au-delà duquel les travailleurs handicapés éligibles à la prime pourront faire valoir leur droit à appliquer à l'AAH le dégrèvement appliqué aux revenus professionnels.

Ces deux mesures, dont votre rapporteur conteste l'opportunité, sont assorties d'une troisième, que le Gouvernement prendra vraisemblablement par décret simple6(*), et qui prévoit l'abaissement du taux de dégrèvement des revenus professionnels de 62 % à 61 %. Les économies espérées de ces modifications doivent s'élever à environ 100 millions d'euros.

En tenant compte de ces mesures de restriction de la cible, on déduit que l'évolution des crédits consacrés à la prime d'activité pour 2018 montre en fait, à valeur constante, une augmentation d'environ 60 millions d'euros.

Or le Gouvernement indique, au sein du projet annuel de performance relatif à la mission « Solidarité », vouloir procéder à une revalorisation du montant forfaitaire de la prime, dont le niveau a récemment été réévalué par le décret du 4 mai 2017, d'environ 20 euros par mois. La dépense supplémentaire engendrée par cette revalorisation est pour l'heure estimée à 240 millions d'euros. Ainsi, au cas où le taux de recours de la prime se stabiliserait simplement à son niveau actuel de 75 %, votre rapporteur constate d'ores et déjà que la sous-budgétisation pour l'exercice 2018 s'élève au minimum à 180 millions d'euros.

(en millions d'euros)

 

LFI pour 2016

LFR pour 2016

LFI pour 2017

PLFR pour 2017

PLF pour 2018

Crédits demandés
au titre de la prime d'activité

3 950

4 319

4 340

5 180

5 140

Montant exécuté pour 2017

 

Mesures d'économies
- Retrait des pensionnaires d'invalidité et rentes AT/MP
- Abattement des revenus professionnels de 61 %
- Élévation du seuil des revenus professionnels des travailleurs handicapés

 

Revalorisation du montant forfaitaire

 

Dépense anticipée pour 2018

 

Montant budgété
par le PLF pour 2018

5 180 000 000

-

100 000 000

+

240 000 000

=

5 320 000 000

?

5 140 000 000


* 5 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* 6 Pour une modification de l'article D. 843-3 du code de la sécurité sociale.