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Projet de loi de finances pour 2018 : Solidarité, insertion et égalité des chances

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le 22 novembre 2017, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport pour avis de M. Philippe Mouiller sur le projet de loi de finances pour 2018 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »).

M. Alain Milon, président. - Nous examinons à présent les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis. - Les crédits de paiement de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'élèveront en 2018 à un peu plus de 19,4 milliards d'euros, la plaçant ainsi au rang de sixième mission budgétaire de l'État. Par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2017, ils traduisent une augmentation sensible de 8,9 %. Compte tenu de l'ouverture de crédits supplémentaires de 1,2 milliard d'euros figurant au projet de loi de finances rectificative pour 2017, l'évolution des crédits de cette mission s'établit à 2,1 %.

Bien que révélateurs d'un tendanciel qui ne laisse pas d'interroger, ces chiffres ne peuvent exactement refléter le véritable chemin de dépense de la mission « Solidarité », dont la Cour des comptes a relevé qu'elle faisait depuis 2012 l'objet d'une sous budgétisation systématique. Elle fait ainsi partie de ces missions dont on a pu dénoncer l'insincérité structurelle, tout en reconnaissant que le fait générateur de la dépense, étroitement lié au nombre de bénéficiaires des deux principales allocations de solidarité versées par l'État (prime d'activité et allocation adulte handicapé), se distinguait naturellement par son caractère imprévisible.

Il n'en demeure pas moins qu'au sein du premier PLF de ce quinquennat, où « le redressement durable des comptes publics par la baisse de la dépense publique » figure au rang des orientations générales clairement assumées, la hausse sensible des crédits de la mission « Solidarité » est à noter. Le dynamisme budgétaire des crédits de solidarité y est justifié par leur vocation à « redonner du pouvoir d'achat aux Français et à valoriser le travail ». Toutefois, il me paraît important de préciser qu'il est difficile de mettre sur le même plan la prime d'activité et l'AAH qui présentent deux natures profondément distinctes.

Entrons maintenant dans le détail de la mission. Le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » prévoit précisément une dépense de 5,14 milliards d'euros en 2018 au titre de la prime d'activité. Cette augmentation de plus de 18 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 s'explique notamment par l'anticipation d'une revalorisation de la prime de 20 euros par mois à partir d'octobre 2018. J'avais eu, mes chers collègues, l'occasion de vous avertir l'an dernier sur le chiffrage plus qu'incertain des crédits consacrés à la prime d'activité dont le succès n'avait pas été suffisamment anticipé. Instruites par l'expérience des deux années précédentes, les administrations que j'ai interrogées m'ont assuré que les crédits pour 2018 présentaient une fiabilité renforcée du fait de la plus grande maturité de la prime. Le taux de recours s'est stabilisé à 75 % et les pouvoirs publics ont affiné leur connaissance du public ciblé, dont je rappelle qu'il inclut surtout les travailleurs touchant un revenu entre 0,3 et 0,6 Smic. Pourtant, il nous faut rester vigilants, et à plus d'un titre.

Le projet de loi de finances rectificative pour 2017 ouvre 840 millions de crédits supplémentaires, portant le montant total alloué à la prime d'activité pour 2017 à près de 5,18 milliards, soit un montant légèrement supérieur à celui budgété pour 2018. De deux choses l'une : soit le Gouvernement opère une nouvelle sous budgétisation, soit il entend, parallèlement à l'augmentation du montant mensuel de la prime, en redéfinir les conditions d'éligibilité vers une cible plus étroite. Je rappelle que, dans l'esprit, nous nous étions montrés favorables à un rétrécissement du public éligible à la prime d'activité à une cible économiquement pertinente.

Nous avions émis des doutes sur l'impact de la prime d'activité au regard de l'objectif assumé d'incitation financière au retour à l'emploi. Les chiffres figurant au bleu budgétaire confirment nos craintes : le taux de sortie de la prime d'activité pour dépassement de condition de ressources n'atteint pas les 4 %, ce qui cantonne pour l'heure la prime au statut d'un nouveau minimum social.

L'incitation financière au retour à l'emploi ne nous semblait réalisable qu'à la condition d'un détachement net de la prime d'activité du champ des minima sociaux, pour la concentrer vers les niveaux de revenus professionnels où l'offre d'emploi est la plus dynamique. Or le rétrécissement opéré par le Gouvernement va dans un tout autre sens. L'article 63 du PLF se livre à un élagage surprenant des publics éligibles à la prime, non seulement par l'exclusion des bénéficiaires de rentes et de pensions d'invalidité, mais aussi par la redéfinition de la prise en compte des revenus professionnels mensuels des travailleurs handicapés qui, pour être éligibles, devront passer du seuil prévu par la loi de 29 fois le Smic brut à un seuil défini par décret. C'est, à mes yeux, une mesure difficilement défendable, non seulement sur les plans économique et social, mais aussi en ce qu'elle édifie un mur symbolique entre les travailleurs atteints de handicap et les autres. Le Gouvernement met en avant l'augmentation des crédits dévolus à l'AAH mais cet argument me semble symboliquement contestable : écarter du bénéfice de la prime d'activité, dispositif supposément universel, certains travailleurs handicapés au motif que leur revenu de remplacement connaîtra une augmentation sensible, me paraît de nature à segmenter des publics que l'objectif de société inclusive inciterait plutôt à rapprocher.

De façon plus générale, c'est l'intégration professionnelle des travailleurs handicapés qui me semble menacée par l'article 63 du PLF contredisant ainsi le principe même de la prime d'activité dont on continue à nous assurer qu'elle sert le retour à l'emploi.

Vous aurez donc compris, mes chers collègues, ma triple réserve sur les crédits prévus en 2018 pour la prime d'activité. L'augmentation du taux du recours à la prime doit être fortement tempérée par son échec à faire sortir ses bénéficiaires du travail précaire. Les rallonges de la loi de finances rectificative n'ont pas tout à fait écarté le risque de sous budgétisation dont on nous avait pourtant promis la fin. Certaines mesures de périmètre présentent enfin un caractère symbolique hautement contestable.

Venons-en maintenant au programme 157, qui retrace les crédits consacrés à l'allocation adulte handicapé (AAH). Leur niveau pour 2018 est annoncé à 9,7 milliards d'euros, soit une hausse de 7,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 et de 3,3 % au vu des ouvertures supplémentaires de la loi de finances rectificative. Cette augmentation sensible fait écho à une ambitieuse réforme de l'allocation dont le Gouvernement a prévu de faire passer le montant maximal de 810 à 900 euros mensuels d'ici 2019. Je tiens à saluer cet effort. Cette mesure louable, prise en faveur du pouvoir d'achat des personnes handicapées dans l'incapacité d'exercer un emploi, est toutefois accompagnée d'ajustements paramétriques quelque peu inquiétants.

Ces mesures ne sont, pour l'heure, qu'annoncées à l'exposé général du PLF. La première d'entre elles promet un « alignement des règles de prise en compte des revenus d'un couple bénéficiant de l'AAH sur celles d'un couple bénéficiant du RSA ». Il s'agit concrètement d'abaisser le plafond en-deçà duquel un couple d'allocataires peut bénéficier de deux AAH à taux plein : de 2 Smic, ce plafond doit progressivement passer à 1,9 Smic en 2018, puis 1,8 Smic en 2019. Cette redéfinition du plafond a suscité l'alerte de nombreuses associations du monde du handicap.

Tant la secrétaire d'État aux personnes handicapées que l'administration m'ont assuré que cette dévaluation du plafond ne remettait aucunement en cause les gains engendrés par la revalorisation substantielle du montant. Soit. Mais quand bien même elle ne se traduirait pas et c'est heureux par un appauvrissement des allocataires, cette réforme repose sur un postulat que, comme les rapporteurs de la commission des finances, je conteste : le rapprochement de l'AAH et du RSA suggère une parenté contestable entre ces deux prestations. Le RSA, parfois augmenté de la prime d'activité, est un minimum social dû au titre de la solidarité nationale et conçu pour inciter à la reprise d'un emploi ; l'AAH est un revenu de remplacement qui vise un public spécifique plus qu'elle ne sert un objectif. Il s'agit d'une aide et non d'une incitation destinée à éviter les « trappes à inactivité ». Les plus fervents défenseurs d'une allocation de solidarité unique se sont d'ailleurs toujours montrés favorables à ce que soit maintenue, autrement que par de simples modulations de montant, la spécificité des bénéficiaires atteints de handicap.

Une autre réforme, celle-ci ni contenue ni annoncée au PLF de cette année, concerne la fusion, à partir de 2019, des deux compléments de ressources - complément de ressources (CR) et majoration pour la vie autonome (MVA) - que peuvent toucher les bénéficiaires de l'AAH 1 dont le taux d'incapacité permanente est supérieur à 80 %. Là aussi, le Gouvernement entend nous apaiser sur l'impact de cette mesure d'économie qu'est censée absorber l'augmentation faciale de l'AAH. On nous a également promis qu'une compensation serait assurée par le mécanisme des allocations logement. Il nous faudra de nouveau rester vigilants : substituer un dispositif universel à un dispositif spécifique ne peut convenir à tous les publics et les personnes lourdement handicapées ne peuvent excessivement se prêter à des réformes de rapprochement conçues sans leur consultation.

Voilà mes principales conclusions sur les deux programmes les plus importants de la mission. Il me paraissait important de relativiser et de remettre en perspective la hausse de crédits prévus pour 2018.

D'abord, ne nous réjouissons pas trop vite du succès enfin rencontré de la prime d'activité ! Même si on ne peut que saluer l'amélioration de son taux de recours, l'engouement créé autour de la prime d'activité en dit surtout très long sur l'atonie criante du marché du travail et sur l'urgence qu'il y a à dégager des solutions structurelles. On se réjouit un peu trop vite des promesses non tenues par le RSA activité et que la prime d'activité parvient à remplir en oubliant, encore une fois, que le taux de sortie de cette prestation pour dépassement de revenus n'est que de 4 %. La désincitation à l'inactivité est certes une très bonne chose mais elle ne doit pas devenir, par un simple effet de translation, incitation à demeurer travailleur précaire.

Ensuite, maintenons toute notre attention sur les évolutions annoncées de l'AAH pour les deux prochaines années. Il serait peut-être un peu hâtif de baisser la garde au seul motif que l'allocation connaîtra une revalorisation substantielle indéniable. Continuons de défendre la philosophie spécifique de cette allocation et la mission particulière, insoluble entre toutes, que remplit l'État en portant secours aux personnes atteintes de handicap.

J'en viens maintenant à deux autres sujets tout aussi importants et retracés par la mission « Solidarité ». Les mineurs non accompagnés, anciennement mineurs isolés étrangers, font en ce moment l'objet d'une attention politique et médiatique soutenue, dont le Gouvernement a tenu compte dans les crédits qu'il leur consacre pour 2018. Je tiens à rappeler que les conclusions du rapport présenté cet été à notre commission par nos collègues Élisabeth Doineau et Jean-Pierre Godefroy nous mettaient déjà en garde contre l'importante mise sous tension des finances départementales et appelaient à ce que l'État prenne en charge, au titre de sa compétence exclusive en matière migratoire, la phase de mise à l'abri préalable à l'évaluation de la minorité. Le message semble avoir été en partie entendu. L'augmentation des crédits consacrés à l'accueil des MNA passe ainsi de 20,1 millions en 2017 à 132 millions en 2018, soit une hausse de 557 %. Attention cependant, ce chiffre ne révèle aucun transfert définitif de charges, ni aucune modification des principes de prise en charge : il ne fait qu'approcher enfin la réalité des besoins des conseils départementaux. Le forfait remboursé par l'État reste toujours de 250 euros par jour pendant 5 jours alors qu'on sait que l'évaluation de la minorité peut prendre plusieurs semaines et le bleu budgétaire tient à préciser le caractère exceptionnel de la prise en charge d'une partie des surcoûts des dépenses d'aide sociale à l'enfance relatives aux MNA. Prenons cependant garde aux chiffres : le défi budgétaire du flux, en constante augmentation, des MNA reste à relever. Les promesses faites par le Premier ministre de transférer à l'État la phase d'hébergement d'urgence et d'évaluation devrait être concrétisée en 2018.

Enfin, les crédits du programme 137 relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes méritent une attention particulière que m'ont relayé plusieurs acteurs associatifs. Malgré une très légère augmentation du montant alloué au programme, je dois déplorer la baisse de 1,8 million d'euros que subissent les crédits de l'action spécifique consacrée à la prévention et à la lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains, inexplicable au vu de la forte montée en charge qu'anticipent les associations spécialisées dans l'accompagnement des personnes concernées. Je vous présenterai donc un amendement de transfert de crédits, allant dans le sens d'un soutien à cette mission essentielle de l'État à l'égard de publics particulièrement fragiles.

Sous réserve de l'adoption de cet amendement, je vous propose de donner un avis favorable aux crédits de la mission.

M. Jean-Marie Morisset. - Je partage les conclusions de ce rapport, notamment celles relatives aux risques de sous budgétisation. Nous en avions déjà été avertis concernant la prime d'activité et nous devons à cet égard maintenir notre vigilance. L'article 63 du PLF est particulièrement étonnant. Les annonces faites sur la revalorisation de l'AAH étaient bienvenues, mais les tempéraments que vous avez évoqués nous ont effectivement surpris. Ce n'est ni plus ni moins qu'un rabotage.

Concernant les mineurs non accompagnés, je tiens à souligner que les 132 millions d'euros annoncés sont un bien faible montant en comparaison des enjeux. Par ailleurs, la clé de répartition des mineurs sur le territoire national est insuffisamment définie : elle ne prend pas en compte les situations spécifiques des départements et entretient de véritables situations d'iniquité.

Enfin, je regrette qu'on ait retiré l'ancienne dotation nationale aux maisons départementales des personnes handicapées du budget de l'État pour la transférer au budget de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Voilà qui nous a fait perdre en lisibilité. Je déplore également que les crédits de la réserve parlementaire aient connu une diminution si drastique.

M. Jean-Louis Tourenne. - Concernant la prime d'activité, je me permets de rappeler que le Sénat, lors de la discussion d'un précédent budget, avait considéré que le taux de recours de 50 % envisagé par le Gouvernement de l'époque était surévalué. Soyons donc un peu plus modérés dans les reproches adressés aux anticipations insuffisantes du recours actuel. Par ailleurs, je souhaiterais également souligner que le succès de la prime d'activité est aussi dû au contexte de chômage élevé, et pas à un défaut particulièrement intrinsèque du dispositif.

J'exprime un désaccord total avec les conclusions du rapporteur sur l'AAH. Il y aura indéniablement une baisse du revenu net des bénéficiaires du fait des réformes paramétriques que vous avez évoquées. Les compensations qu'on leur promet seront, à leur habitude, probablement reportées sine die.

Les mineurs non accompagnés demeurent une très grande source d'inquiétudes. On estimait, au moment où le phénomène connaissait son premier élan, le nombre de ces mineurs à environ 1 500 et ils sont aujourd'hui dix fois plus nombreux. L'augmentation des crédits de l'État annoncée dans le PLF à 132 millions d'euros est bienvenue, même si elle ne sera certainement que provisoire et ponctuelle. Nous atteignons tout de même le milliard d'euros pour la prise en charge des mineurs par les conseils départementaux !

Mme Élisabeth Doineau. - Ma première interrogation est relative à la suppression annoncée par le Gouvernement des contrats aidés. Notre rapporteur vient d'évoquer les atermoiements relatifs à la prime d'activité, et je crains qu'avec la suppression des contrats aidés, cela ne fasse qu'accélérer un recours déjà sous-estimé.

Les mineurs non accompagnés représentent un défi dont les enjeux sont encore largement devant nous. Au-delà des sujets financiers, il me faut aussi évoquer les problèmes sanitaires liés à la prise en charge de certaines pathologies spécifiques dont ces jeunes peuvent être porteurs lorsqu'ils arrivent sur notre territoire. Il faut à tout prix donner plus de moyens aux départements et revoir les termes de la couverture médicale de ces publics.

M. Dominique Watrin. - Ce budget s'inscrit dans un contexte global de maîtrise de la dépense publique dont nous craignons que tous les impacts n'aient pas été suffisamment objectivés. Je me montre extrêmement défavorable à l'abaissement du plafond de cumul de l'AAH pour un couple d'allocataires, qui me paraît une grave erreur financière, mais aussi philosophique. Pour ce qui est de la prime d'activité, je crois qu'il est important de ne pas remettre en cause l'accompagnement du travailleur précaire, tout en partageant l'idée qu'il ne doit pas être incité à l'inactivité. Il est toujours préférable que la rémunération provienne avant tout de la richesse créée en entreprise.

Le programme 137 promeut l'égalité entre les femmes et les hommes et a été trop peu évoqué. Je rappelle qu'à ce jour 116 entreprises ont été condamnées pour avoir dérogé au principe d'égalité salariale, ce qui est inadmissible. Enfin, au sujet des mineurs non accompagnés, je rejoins mes collègues sur la nécessité d'une solidarité vraiment nationale. J'en profite pour signaler certaines pratiques contestables dans la région des Hauts de France où l'un des départements se montre favorable à la fin de la présomption de minorité, pourtant inscrite dans la loi.

Mme Michelle Meunier. - Je suis également très frappée, au sujet de l'AAH, par le décalage entre la nécessité de porter un regard spécifique sur des publics aux besoins bien précis et les mesures annoncées par le PLF en faveur d'un rapprochement avec les autres dispositifs sociaux. Sur l'action 15 du programme 137, je souhaite vous faire part de ma grande incompréhension quant à la baisse des crédits alloués aux associations chargées de la sortie du parcours prostitutionnel. Je voterai naturellement l'amendement de notre rapporteur.

Mme Nassimah Dindar. - Un grand bravo à notre rapporteur pour nous avoir rendu compte de cette mission délicate, qui mêle deux sujets presque antagoniques : la solidarité et l'incitation au travail. Le Gouvernement semble s'être montré insuffisamment attentif à la vulnérabilité de certains publics, que je souhaite voir réaffirmée. Nous nous devons de rester vigilants sur toutes les formes de vulnérabilité, et surtout sur leurs traits distinctifs. Ceci excède le cadre de cet avis budgétaire mais je souhaiterais que soit menée une réflexion sur le rapprochement et l'impératif de lisibilité de certaines prestations de compensation, notamment l'allocation personnalisée à l'autonomie et la prestation de compensation du handicap, dont on pourrait penser la fusion dans le cadre des maisons départementales de l'autonomie.

Mme Laurence Rossignol. - Je me permets de renouveler l'alerte sur la baisse des crédits de l'action 15 du programme 137. Le soutien financier aux associations chargées de l'accompagnement des personnes prostituées constitue le complément indispensable à la pénalisation du client. J'exprime un véritable désarroi : l'application de la loi du 13 avril 2016, qui définit les dispositifs financés par le programme 137, n'est presque jamais mentionnée comme une des priorités du Gouvernement. En ces temps cruciaux de libération de la parole des femmes victimes de harcèlement, le moment me semble particulièrement opportun pour renforcer les moyens de ces acteurs associatifs. Je me permets de relier ce sujet à celui déjà mentionné de la suppression des contrats aidés, qui constituent pour ces associations un levier précieux dans leur action. Enfin, je crois que c'est à l'État de supporter le coût de la phase d'évaluation des mineurs non accompagnés car cette question relève de son entière responsabilité.

Mme Laurence Cohen. - Mes propos vont tout à fait dans le sens de ce qui vient d'être dit. J'en profite, chers collègues, pour porter à votre connaissance un décret du 27 juillet 2017 relatif à la représentation des femmes et des hommes dans la fonction publique. Il est tout de même étonnant que quelques mois après cette mesure, le programme 137 connaisse les évolutions que nous déplorons. Certaines normes se contredisent entre elles. Les raisons invoquées par l'État pour justifier la baisse des crédits de l'action 15 sont purement inaudibles : comment peut-on soutenir que le nombre de bénéficiaires de l'allocation de réinsertion des personnes prostituées soit en baisse ? Je voterai également l'amendement de notre rapporteur, tout en remarquant que l'avis favorable qu'il donne à la mission s'assortit mal avec les critiques qu'il a émises.

M. Daniel Chasseing. - Cette augmentation générale des crédits de la mission est un motif de satisfaction, même si je partage les deux postulats de notre rapporteur sur la nécessaire réorientation de la prime d'activité vers l'incitation financière à l'emploi et la distinction à maintenir entre AAH et RSA. À propos des mineurs non accompagnés, je tenais à avertir de nouveau la commission sur le danger qu'il y a à héberger ces publics très particuliers dans les centres départementaux de l'enfance ou dans les maisons de l'enfance à caractère social, qui accueillent principalement des jeunes en très grande difficulté familiale ou personnelle.

M. René-Paul Savary. - Je souhaite simplement mentionner le problème de l'évaluation des mineurs non accompagnés. Qui doit l'assumer ? Si cette tâche doit être transférer à l'État, une modification du code de l'action sociale et des familles sera nécessaire.

M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis. - Vous avez été nombreux à souligner les risques de sous-budgétisation, liés à la prime d'activité et je vous rejoins tout à fait. Le taux de recours au RSA activité n'était que de 32 % et il aura donc fallu deux ans à l'État pour correctement anticiper le recours plus important de la prime d'activité qui s'y est substituée. J'insiste sur l'incompatibilité, que je crois réelle, entre l'objectif de lutte contre la pauvreté et celui d'incitation financière du retour à l'emploi.

Concernant l'AAH, qui est une prestation différentielle, je dois vous préciser qu'on ne doit pas confondre le montant moyen effectivement perçu, qui se chiffre en 2017 à 675 euros, et le montant maximal de l'allocation, actuellement fixé à 810 euros. C'est ce dernier qui montera à 860 euros en 2018 et enfin à 900 euros en 2019. Nous aurions vraiment accueilli cette réforme avec engouement si elle ne s'était assortie de ces réserves paramétriques et j'entends les inquiétudes de la commission à leur sujet. Une autre réforme de l'AAH figure au PLF, à son article 63, qui tend à redéfinir les modalités de prise en compte de l'AAH dans l'éligibilité à la prime d'activité. La commission des finances du Sénat a récemment adopté un amendement de suppression de cet article afin que certains allocataires de l'AAH ne se voient pas exclure d'une prime à laquelle ils avaient jusqu'alors droit.

Je tenais également à vous préciser que les crédits de la mission « Solidarité » retracent une augmentation de 15 millions d'euros de la rémunération garantie aux travailleurs handicapés (GRTH), autrement dit l'aide au poste accordée aux établissements et services d'aide par le travail (Esat). Cette augmentation vient en compensation de la hausse de la CSG dont doivent s'acquitter les travailleurs en Esat, qui ne peut être rattrapée par une exonération des charges patronales, auxquelles les gestionnaires ne sont pas assujettis. Même si, là aussi, le Gouvernement assure que la mesure sera indolore, une certaine vigilance est nécessaire.

Enfin, concernant le sujet abondamment commenté des MNA, je crois que l'évaluation de la minorité est de la compétence de l'État. Je rappelle que le 20 octobre dernier, le Premier ministre s'est exprimé à ce sujet au Congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF) et a diligenté une mission paritaire composée des corps d'inspection de l'État et de services départementaux et dont les conclusions doivent être rendues d'ici la fin de l'année, pour une mise en oeuvre dès 2018. Il y a effectivement urgence : le coût global d'un milliard d'euros ne pourra pas être éternellement assumé par les départements.

M. Alain Milon, président. - Je mets aux voix l'amendement n° II-92 présenté par notre rapporteur pour avis.

La commission adopte l'amendement n° II-92.

M. Alain Milon, président. - Je mets aux voix les conclusions du rapporteur.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».