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Projet de loi de finances pour 2018 : Action extérieure de l'État

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Action extérieure de l'État ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 22 NOVEMBRE 2018

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M. Claude Kern, rapporteur pour avis des crédits de l'action culturelle extérieure. - Notre examen porte sur les crédits affectés à la diplomatie culturelle et d'influence de la France qui sont regroupés au sein de l'un des quatre programmes de la mission « Action extérieure de l'État ». Ce programme 185 représente près d'un quart des crédits de la mission. Dans ce programme 185, j'ai concentré mon étude sur les crédits qui financent notre réseau d'action culturelle, notre réseau d'enseignement français et en français et notre politique de promotion des études et de la recherche en France.

Les crédits du programme 185 ont été les grands sacrifiés du précédent quinquennat : de plus de 750 millions d'euros en 2012, ils sont tombés à moins de 685 millions d'euros cinq ans plus tard. Pour 2018, les crédits se stabilisent, mais à un niveau très bas, laissant les opérateurs de ce programme dans une situation de grande pénurie et d'inquiétude sur leurs missions.

L'Institut français et les alliances françaises obtiennent pour 2018, grosso modo, le maintien de leurs crédits. Doit-on s'en réjouir ? Oui, si l'on considère que c'est la première fois depuis sa création en 2010 que l'Institut français ne voit pas ses crédits diminuer ... mais non lorsque l'on constate que nos moyens ne sont plus du tout à la hauteur de nos ambitions dans le monde, qu'après ce « quinquennat meurtrier » ils ne remontent pas pour autant et que, malgré la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens (COM), l'Institut ne dispose toujours d'aucune visibilité budgétaire.

Quant aux alliances françaises, elles sont certes largement autofinancées mais certaines petites alliances risquent de pâtir de la suppression de la réserve parlementaire qui représentait près de 500 000 euros pour le réseau et qui ne sont pas compensés. J'ajoute que la situation financière et judiciaire de la Fondation Alliance française est actuellement préoccupante.

Je dois reconnaître qu'en examinant notre réseau culturel avec l'oeil du néophyte, je me suis tout d'abord interrogé sur la pertinence du double réseau qui est le nôtre pour mener des actions culturelles à l'étranger et y dispenser des cours de français : d'un côté, 124 instituts français pilotés par le ministère, avec l'appui de l'Institut français, et de l'autre, 825 alliances françaises, chapeautées par la Fondation Alliance française. Dans la très grande majorité des cas il n'y a pas de « doublons » (sauf peut-être à Madrid ou à Pékin) et les réseaux sont géographiquement complémentaires. Mais animer deux réseaux, faire connaître deux « marques », développer des outils distincts, ce n'est spontanément ce que je jugerais le plus efficace. Le Président Macron a annoncé qu'il avait confié à M. Pierre Vimont une mission sur le rapprochement des deux réseaux, c'est courageux mais la tâche sera difficile. Nous devrons rester très attentifs dans les prochains mois à ce que le rapprochement qui nous sera éventuellement proposé n'aboutisse pas à « casser ce qui fonctionne ».

Les crédits de l'Agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE) sont également stables en apparence. Mais ils sont passés de 420 millions d'euros en 2012 à 340 millions d'euros en 2017, en raison, notamment, d'une annulation de crédits de 33 millions d'euros opérée cet été. L'AEFE connait ce fameux « effet de ciseaux » entre charges et ressources qui aboutit, in fine, pour ne pas renoncer à la qualité de l'enseignement, à l'augmentation des frais annuels de scolarité, passés, en 2012, de 4 000 euros en moyenne à 5 000 euros quatre ans plus tard. Le Président de la République a annoncé, le 2 octobre dernier, que les moyens de l'AEFE seraient sanctuarisés, nous y serons attentifs.

S'agissant de Campus France, le projet de contrat d'objectifs et de moyens (COM) qui nous est soumis est succinct, assez peu ambitieux, il tire un bilan plus que rapide du précédent COM et ne dit rien sur les moyens de l'opérateur ; or nous savons pertinemment que ces moyens sont insuffisants. Le budget de Campus France reste stable cette année alors que la mobilité étudiante mondiale explose et qu'elle rapporte chaque année près de deux milliards d'euros nets à la France. Quant aux bourses « d'attractivité », leur montant a été divisé par deux en dix ans alors que, pendant le même temps, l'Allemagne augmentait les siennes de 6 % par an. Et pourtant, malgré toutes les faiblesses de ce projet de COM, je vous propose d'émettre un avis favorable. Campus France est, en dépit de contraintes budgétaires fortes, un établissement dynamique, qui a de belles réussites à son actif comme France Alumni et qui accomplit un travail remarquable pour attirer les étudiants étrangers ; je ne voudrais pas qu'un avis défavorable décourage ses personnels.

Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2018 pour l'action culturelle extérieure sont loin de déclencher chez moi un enthousiasme débordant et je suis véritablement inquiet pour la pérennité de notre influence dans le monde. Chaque année du précédent quinquennat, notre commission a alerté le Gouvernement sur cette situation, rien n'y a fait. Cette année, certes, les moyens ne baissent plus, mais ils ne se redressent pas non plus : le Gouvernement nous propose de laisser les opérateurs dans leur état actuel de pénurie. Nous avons tenu hier soir, à l'initiative de notre présidente, un très intéressant débat en séance publique sur l'avenir de l'Institut français et plus généralement sur la diplomatie d'influence de la France. Le ministre s'est montré à l'écoute et nous a dit : « message reçu ». Je vous propose donc de lui faire confiance et d'émettre un avis favorable sans enthousiasme et assorti de moult réserves sur les crédits du programme 185. Restons vigilants !

Mme Claudine Lepage. - Si les crédits de l'action extérieure de l'État paraissent stabilisés, il s'agit en réalité d'un trompe-l'oeil. L'Agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE) a en effet subi, cette année, une annulation de crédits à hauteur de 33 millions d'euros, correspondant à 10 % de son budget annuel. Cette coupe brutale aura des conséquences majeures, notamment la suppression de 512 postes d'enseignants titulaires, soit 10 % des effectifs actuels, au cours des trois prochaines années et la fixation à 9 %, au lieu de 6 % précédemment, du pourcentage des frais de scolarité reversé par les établissements en gestion directe et conventionnés à l'AEFE. Fort logiquement, cette mesure affectera directement la situation financière des établissements : ils seront amenés, en conséquence, à augmenter les frais annuels de scolarité dans un contexte où, s'ils ne dépassent pas 1 800 euros à Madagascar, ils s'établissent déjà à plus de 20 000 euros aux États-Unis. Dans ces conditions, le risque d'un dé-conventionnement de certains établissements est réel. Les économies réalisées sur l'AEFE mettent donc directement à mal nos ambitions en termes de diplomatie culturelle et d'influence.

La situation est, au regard des crédits alloués pour 2018, nettement plus favorable pour l'Institut français. Vous l'avez souligné, monsieur le rapporteur, et cela a été rappelé hier lors de notre débat en séance publique : les moyens de l'opérateur, pour la première fois depuis sa création, ne reculent pas, même s'ils demeurent encore insuffisants. Lors des auditions budgétaires, plusieurs interlocuteurs ont salué la stabilisation des crédits pour 2018. S'agissant du rapprochement annoncé entre les instances parisiennes de notre réseau culturel, il me semble que le périmètre du projet demeure raisonnable et que les synergies envisagées sont prometteuses.

Le groupe socialiste s'abstiendra sur les crédits de ce programme malgré le vote - que je salue - par la commission des finances du Sénat, d'un amendement visant à doter l'AEFE de 30 millions d'euros supplémentaires afin de ramener ses moyens à ceux prévus en loi de finances pour 2017. Mais, l'avenir de l'AEFE, comme celui de l'amendement d'ailleurs, reste fragile.

Campus France, dont vous nous avez présenté le projet de COM 2017-2020 représente une vitrine importante pour l'image de la France à l'international, comme nous pouvons régulièrement le constater lors de nos déplacements. Mme Béatrice Khaiat, sa directrice générale, a récemment présenté devant notre commission la situation d'extrême concurrence internationale dans laquelle se trouve l'opérateur. Son audition, comme les objectifs fixés par le COM, laissent à penser que les tutelles de l'opérateur l'engagent dans une stratégie plus efficace, avec le renforcement de la politique de communication, du suivi des bourses et de l'égalité femmes-hommes. Hélas, quel sera le respect effectif de ces ambitions compte tenu de la faiblesse des moyens qui lui sont alloués ? L'évolution du nombre et du montant des bourses est particulièrement inquiétante. Campus France ne distribue plus que 12 000 bourses par an. Ce nombre a été divisé par deux en dix ans et il est désormais bien loin des 77 000 bourses distribuées par l'Arabie saoudite, des 90 000 bourses turques et, en Europe, de la politique extrêmement volontariste de l'Allemagne en la matière. La France n'est désormais plus que le quatrième pays d'accueil pour les étudiants en mobilité internationale. Ce rang pourrait encore descendre alors que de nombreux pays émergents réalisent d'importants efforts pour exister sur la scène internationale dans le domaine de l'enseignement supérieur. Les moyens de Campus France ne sont plus en adéquation avec l'évolution de la mobilité étudiante internationale. C'est pourquoi notre groupe s'abstiendra sur ce projet de COM.

M. André Gattolin. - Je partage, monsieur le rapporteur, votre juste frustration s'agissant des moyens alloués à notre diplomatie culturelle et d'influence, qui pâtit également d'une insuffisante évaluation de ses instruments. Lorsque j'étais rapporteur spécial de la mission culture pour la commission des finances, j'ai maintes fois essayé d'obtenir un agrégat de ces instruments et de leur périmètre de compétences, en vain. Pour l'évaluer, il faut dresser un panorama de la nébuleuse d'outils et d'opérateurs de notre action extérieure afin de la comparer, dans ses moyens et ses actions, à la politique menée par d'autres pays. La diplomatie culturelle ne se limite pas à l'AEFE et au réseau des instituts et des alliances ; elle comprend également l'audiovisuel extérieur. Par exemple, France 24, qui fait pourtant partie intégrante de notre politique d'influence, ne porte nullement la voix de la France, au point que l'on peut s'interroger parfois sur sa ligne éditoriale. On peut également s'interroger, à cet égard, sur l'inexistante stratégie de valorisation de TV5 Monde par les pouvoirs publics. Il est, à mon sens, urgent de définir une politique d'influence culturelle au sens large, disposant de moyens financiers à la hauteur de ses ambitions et en prise avec les évolutions du monde et le dynamisme de la concurrence internationale. Malgré la nécessité de cette remise à plat, l'avis de notre groupe est favorable.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - À écouter vos interventions, mes chers collègues, je me rends compte combien le débat qui s'est tenu, à l'initiative de notre commission, hier soir en séance publique, était utile.

Mme Françoise Laborde. - Ce débat était effectivement une excellente initiative car il a permis, avec notamment nos collègues sénateurs représentant les Français de l'étranger, d'élaborer une vision globale de la diplomatie culturelle de la France. Le groupe RDSE donnera un avis favorable à l'adoption des crédits de ce programme.

Mme Sonia de la Provôté. - Pour la première fois depuis quatre ans, les crédits alloués à l'action extérieure de l'État ne diminuent pas. Il n'en demeure pas moins que la situation du réseau est préoccupante et que de nombreuses questions restent en suspens, ainsi que l'a prouvé le débat d'hier soir. Je citerai notamment la multiplication des actions réalisées à l'international par des opérateurs culturels, à l'instar du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) ou de l'Office national de la diffusion artistique (ONDA), qui empêche de disposer d'une vision globale de notre politique culturelle extérieure. Il me semblerait, à cet égard, utile que l'Institut français puisse coordonner ces différentes initiatives. En effet, si des coopérations existent entre opérateurs, nul ne dispose aujourd'hui d'une vision globale des actions menées. Malheureusement, c'est également le cas en matière d'audiovisuel extérieur.

L'AEFE est aujourd'hui victime du fameux « effet de ciseau » dont s'inquiétait la Cour des comptes, prise entre une diminution de ses moyens et une augmentation du nombre d'élèves inscrits dans ses établissements. Or, il est indispensable de maintenir cet outil majeur de notre diplomatie culturelle, fer de lance de l'apprentissage du français dans les pays étrangers.

S'agissant de la fusion des instances parisiennes des alliances et des instituts français, je n'ai pas trouvé très limpides les explications du ministre lors du débat d'hier soir. Il me semble qu'à tout le moins, doivent être étudiés avec attention les éventuels dommages collatéraux qu'une telle évolution pourrait causer. Pour conclure, malgré des crédits stables, le projet de budget pour 2018 ne donne pas à l'action extérieure de la France une impulsion à la hauteur de ses ambitions. La feuille de route qui nous est présentée est dense mais ses développements pratiques, comme ses objectifs, demeurent imprécis. À l'heure où toutes les grandes puissances font de l'influence culturelle une priorité, la France doit prendre la mesure de ses besoins en la matière. Le groupe UC, malgré ces nombreuses réserves, émettra un avis favorable à l'adoption des crédits.

M. Claude Kern, rapporteur pour avis. - Madame Lepage, vous trouverez dans mon rapport écrit des précisions relatives aux conséquences, pour l'AEFE, de la coupe de 33 millions d'euros qui lui a été imposée cet été. En 2018, ce sont 180 postes qui devraient être supprimés, puis 160 en 2019. Le Président de la République a annoncé que les moyens de l'Agence seraient désormais sanctuarisés, je ne demande qu'à le croire. Je partage également votre analyse s'agissant du COM de Campus France, tout comme je suis d'accord avec André Gattolin sur la nécessité de repenser globalement notre politique d'influence culturelle. Madame de la Provôté, l'AEFE n'est en effet pas le seul partenaire de la promotion de la langue française à l'étranger : les 265 établissements partenaires ainsi que ceux du LabelFrancEducation y concourent également.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je suivrai bien sûr l'avis de notre rapporteur mais je demeure extrêmement réservée, à titre personnel, sur les crédits de ce programme et sur l'absence de feuille de route sur l'avenir de l'action extérieure de l'État. À chacun de nos déplacements à l'étranger, les opérateurs nous font part de leurs inquiétudes. Dans ce contexte, le débat d'hier mérite d'être poursuivi et, dans cette attente, nos réserves sont immenses.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » du projet de loi de finances pour 2018.

La commission émet un avis favorable au projet de contrat d'objectifs et de moyens de Campus France 2017-2020.