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Projet de loi de finances pour 2018 : Action extérieure de l'État

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Action extérieure de l'État ( avis - première lecture )

IV. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE : LA FRANCE EN PERTE DE VITESSE

L'évolution du nombre d'étudiants dans le monde (qui a doublé en quinze ans) constitue une formidable opportunité pour notre pays.

A. BREXIT, ÉLECTION DE DONALD TRUMP : LES NOUVEAUX ATOUTS DE LA FRANCE

En termes d'attractivité universitaire, la France est relativement bien placée dans la compétition internationale mais elle perd régulièrement du terrain sur un marché qui devient de plus en plus concurrentiel avec l'apparition de nouveaux acteurs. En 2015, la France est passée de la 3e à la 4e place mondiale pour l'accueil d'étudiants en mobilité internationale, devancée désormais par l'Australie, demeurant toutefois toujours 1er pays d'accueil non anglophone. En 2016-2017, 323 900 étudiants étrangers étaient inscrits dans l'enseignement supérieur en France.

Le contexte international n'est toutefois pas totalement défavorable à la France, la perspective du Brexit et l'élection de Donald Trump à la présidence américaine sont en effet susceptibles de redorer le blason de la destination France auprès de certaines communautés étudiantes28(*). C'est en tout cas le sentiment exprimé par les interlocuteurs de la récente mission d'information de votre commission en Inde.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur pour avis

B. UN OPÉRATEUR DÉDIÉ : CAMPUS FRANCE

Campus France est l'un des établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France. Créé en 2010 en même temps que l'Institut français et Expertise France, Campus France a pour « mission de promouvoir la présence et l'influence de la France à l'étranger et de participer à l'action extérieure de l'État »29(*). Établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), Campus France a été placé sous la double tutelle du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'enseignement supérieur30(*).

1. Des moyens réduits pour de grandes ambitions

La loi de 2010 assigne à Campus France quatre missions, non limitatives :

- la valorisation et la promotion à l'étranger du système d'enseignement supérieur et de formation professionnelle français ;

- l'accueil des étudiants et chercheurs étrangers ;

- la gestion de bourses, de stages et d'autres programmes de la mobilité internationale des étudiants et des chercheurs ;

- la promotion et le développement de l'enseignement supérieur dispensé au moyen des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC).

Le réseau des espaces et antennes de Campus France

Intégrés au réseau culturel français, les Espaces (163) et Antennes (92) Campus France constituent le relais de l'action de l'Agence à travers le monde (dans 115 pays). La croissance du réseau s'est poursuivie en 2016 avec l'ouverture de 4 nouveaux Espaces : Adis-Abeba (Éthiopie), Port-au-Prince (Haïti), Lusaka (Zambie) et Fès (Maroc) et de 9 nouvelles Antennes : Banja Luka (Bosnie-Herzégovine), Oviedo, Saint-Jacques de Compostelle, Valladolid, Vido (Espagne), Gênes, Turin (Italie), Porto, Coimbra (Portugal).

Les implantations du réseau de Campus France se répartissent de la manière suivante : 11 % en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, 15 % en Afrique, 19 % en Amérique, 23 % en Asie et 32 % en Europe et dans la Communauté des États indépendants31(*)

.

À la fin 2016, 519 personnes travaillaient dans le réseau des Espaces, une augmentation de 12 % par rapport à l

'année précédente. Progressivement on observe une augmentation des personnels ayant la nationalité locale même si 40 % des agents sont de nationalité française. A ces 519 personnes du réseau s'ajoutaient fin 2016 219 agents en France, soit près de 740 agents au total.

Source : Rapport d'activité 2016 de Campus France

La subvention pour charges de service public de Campus France inscrite au programme 185 dans le projet de loi de finances pour 2018 s'établit à 3,8 millions d'euros, chiffre identique à celui de la loi de finances initiale 2017.

S'y ajoute une subvention en provenance du programme 150 de la Mission interministérielle « Recherche et Enseignement supérieur » à hauteur de 1,91 million d'euros en 2018.

Évolution des subventions votées à Campus France (2015-2018)

(en millions d'euros)

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur pour avis

Votre rapporteur pour avis s'inquiète de la diminution tendancielle des bourses du gouvernement français (en nombre, en montant comme en durée) alors que nos compétiteurs sur le marché mondial accroissent leurs efforts en la matière pour attirer des étudiants.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur pour avis

Une importante part de l'activité de Campus France concerne la gestion des boursiers pour d'autres mandats, notamment les bourses de gouvernements étrangers. À ce titre, Campus France a accompagné 4 665 boursiers en 2016 pour 3,3 millions d'euros de recettes pour l'opérateur. Ce montant était de 3,5 millions d'euros en 2014 et de 4,1 millions d'euros en 2015 mais les aléas économiques et politiques mondiaux ne permettent pas de tabler sur une progression linéaire des recettes issues de la gestion des bourses des gouvernements étrangers.

Par ailleurs, le ministère reconnait que « l'obtention de nouveaux partenariats est bien souvent étroitement corrélée avec l'évolution du niveau d'investissement des postes en matière de cofinancement, sur leur enveloppe propre. Plus cette dernière se restreint, plus il devient difficile de proposer des partenariats avec des gouvernements étrangers »32(*). Les restrictions budgétaires ont donc un très regrettable effet amplificateur sur la baisse du nombre de bourses cofinancées.

2. Les résultats de Campus France à l'issue de son premier COM

Le contrat d'objectifs et de moyens

La loi précitée de 2010 a expressément prévu la signature d'une « convention pluriannuelle » entre l'État et chaque établissement public contribuant à l'action extérieure de la France. Ce document doit définir, « au regard des stratégies fixées, les objectifs et les moyens nécessaires à la mission en oeuvre (des) missions »33(*) de l'établissement. Le projet de ce « contrat d'objectifs et de moyens » (COM) doit être transmis par le Gouvernement, avant sa signature, aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, c'est-à-dire, s'agissant du Sénat, à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication ainsi qu'à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Chacune des commissions saisies dispose alors d'un délai de six semaines pour formuler, ou pas, un avis sur ce projet. À l'issue de ce délai de six semaines, ce contrat sera présenté au Conseil d'administration de l'opérateur avant signature par l'État (représenté par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, le ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics), d'une part, et Campus France, d'autre part.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Le premier COM de Campus France couvrait la période 2013-2015. Il fixait quatre « objectifs stratégiques » à l'établissement, largement inspirés des missions prévues par la loi précitée de 2010. De ces quatre objectifs stratégiques découlaient 16 « objectifs » eux-mêmes assortis de plusieurs « indicateurs de performance et d'activité » dont le COM précisait la méthodologie de recueil, le réalisé 2012 et les cibles 2013, 2014, 2015. Ce premier projet de COM avait fait l'objet d'avis favorables émanant de toutes les commissions parlementaires consultées34(*).

Le bilan de ce premier COM est tiré très succinctement dans le projet de COM transmis cet été. Seuls trois points sont mis en exergue :

- « le regroupement sur un site géographique unique a permis de renforcer la cohésion des équipes » ;

- « la signature de l'accord d'entreprise, en octobre 2013, a unifié les différents régimes sociaux que la fusion du GIP et d'Egide en 2012 avait laissé coexister » ;

- « l'opérateur a intensifié son activité de promotion de l'enseignement supérieur et de la recherche ainsi que son soutien à l'accueil des étudiants et chercheurs étrangers. Ainsi l'Agence organise ou participe annuellement à une cinquantaine de manifestations : salons institutionnels, tournées thématiques, etc. Concernant l'accueil, Campus France gérait à la fin du premier contrat en 2015 plus de 31 000 mobilités par an (étudiants, stagiaires, chercheurs et experts). »

Votre rapporteur pour avis estime toutefois que l'action de Campus France depuis sa création aurait mérité un bilan quelque plus étoffé.

La plateforme France Alumni, lancée en novembre 2014 par le ministère, est une réussite majeure de Campus France. Pensée comme un réseau social, cette plateforme permet aux anciens étudiants internationaux de maintenir le contact avec la France et d'échanger entre eux. Deux ans et demi après son lancement, le réseau social affichait en juillet 2017 65 000 membres, 707 établissements d'enseignement supérieur partenaires, 492 entreprises partenaires, 159 partenaires institutionnels, 350 évènements organisés à l'intention des membres du réseau et bientôt 90 ambassades (soit 50 % de notre réseau diplomatique) dotées d'un site local de France Alumni.

3. Un deuxième COM sans visibilité budgétaire

Le premier COM ayant expiré à la fin de l'année 2015, l'opérateur est sans COM depuis presque deux ans. Il n'a cependant pas été sans cadrage puisque les ministères de tutelle ont adressé à la directrice générale de Campus France une lettre de mission en date du 7 septembre 2015.

Ce projet de COM assigne trois objectifs à Campus France :

- « promouvoir et valoriser l'enseignement supérieur et la recherche français à l'international » ;

- « se positionner, en France et au-delà, comme acteur central de la mobilité à l'international » ;

- « améliorer l'efficience de la gestion administrative et financière ».

Votre rapporteur pour avis est favorable à ces objectifs qui sont conformes aux missions fixées par la loi à Campus France. Toutefois, l'objectif n° 2 (« se positionner, en France et au-delà, comme acteur central de la mobilité à l'international ») supposera probablement un rapprochement de Campus France avec le dispositif « Erasmus + » chargé des mobilités « sortantes » (mobilités internationales d'étudiants français).

Plusieurs « enjeux » d'avenir sont également assignés à Campus France par le projet de COM : le numérique, l'Europe et la mobilisation des crédits européens, la dématérialisation de la gestion des dossiers étudiants, le développement de France Alumni, la rationalisation de la politique des bourses et enfin le développement des outils de pilotage et la comptabilité analytique.

En revanche, s'agissant des « moyens » de l'opérateur, le projet de COM est terriblement silencieux. Les moyens actuels sont, de l'avis de votre rapporteur, insuffisants pour faire face dignement à la concurrence internationale actuelle et l'absence de visibilité pluriannuelle est particulièrement regrettable.

4. « MOPGA » : coup médiatique ou véritable dynamique ?

Le 1er juin dernier, le Président de la République a lancé une initiative surnommée « Make our planet great again »35(*) en référence au slogan de la campagne présidentielle de Donald Trump.

Mme Béatrice Khaiat, directrice générale de Campus France s'était montrée extrêmement positive et enthousiaste sur cette initiative lors de son audition par votre commission : « L'initiative MOPGA a été pour nous une formidable campagne de communication gratuite. », évoquant 11 000 messages reçus venant d'étudiants, de chercheurs, d'entrepreneurs et d'organisations non-gouvernementales. Campus France, qui avait été chargé de répondre aux étudiants et aux chercheurs, a envoyé un message plus détaillé à 5 622 chercheurs ou étudiants. 1 822 projets personnels détaillés ont été communiqués en retour, principalement sur le thème de l'énergie. En définitive, 484 personnes ont été candidates à doctorat en France. 31,5 millions d'euros ont été dédiés à cette action.

Votre rapporteur pour avis souhaite néanmoins tempérer cet enthousiasme : au final c'est une petite cinquantaine de chercheurs qui devrait être sélectionnée pour travailler entre trois et cinq ans en France, ce qui demeure marginal au regard des 11 000 chercheurs du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) dont près de 1 900 sont, d'ores et déjà, de nationalité étrangère.

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En conclusion, en dépit des réserves qu'il a émises sur l'érosion plus que préoccupante des crédits de l'action culturelle extérieure sur la période 2012-2017, dans un souci de réalisme et de responsabilité, votre rapporteur pour avis a recommandé à votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 185 - « Diplomatie culturelle et d'influence » au sein de la mission « Action extérieure de l'État ».

Il a par ailleurs recommandé à votre commission de donner un avis favorable à l'adoption du projet de contrat d'objectifs et de moyens (2017-2020) de Campus France.

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La commission de la culture, de l'éducation et de la communication a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 185 - « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État » du projet de loi de finances pour 2018.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication a émis un avis favorable à la signature du projet de contrat d'objectifs et de moyens (2017-2020) de Campus France.


* 28 Voir le compte-rendu de la mission d'information de votre commission en Inde sur le thème de l'enseignement supérieur et de la recherche, en date du 28 juin 2017 : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170626/cult.html.

* 29 Article 1er de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État.

* 30 Cf. article 6 de la loi précitée de 2010.

* 31 Qui regroupe 9 des 15 ex-républiques soviétiques dont la Russie.

* 32 Réponse au questionnaire de votre rapporteur pour avis.

* 33 Article 1er de la loi précitée de 2010.

* 34 Voir comptes rendus des commissions du 13 novembre 2013 ainsi que Rapport d'information de la Commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale n° 1549, XIVe législature.

* 35 « Rendons à notre planète sa grandeur ».