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Projet de loi de finances pour 2018 : Recherche et enseignement supérieur

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

II. DES FINANCEMENTS SUR PROJETS QUI NE COMPENSENT QUE PARTIELLEMENT LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE PERSISTANTE À LAQUELLE SONT SOUMIS LES OPÉRATEURS DE RECHERCHE

A. LES FINANCEMENTS SUR PROJETS, DES RESSOURCES COMPLÉMENTAIRES DEVENUES INDISPENSABLES

La part des crédits incitatifs31(*) dans le budget des opérateurs de recherche est variable selon les années. Pour autant, ces crédits constituent désormais des ressources complémentaires indispensables.

Part des crédits incitatifs (en %) dans le budget des opérateurs de recherche

 

2013

2014

2015

2016

INRA

8,5

6,9

10,5

13,3

IRSTEA

12,4

20,4

18,2

18,4

INRIA

18,3

15,5

14,9

15,9

CNRS

17,9

15,7

16,7

15,7

INED

20,4

19,6

26,1

15,4

IRD

5,6

6,3

10,3

9,3

IFREMER

8,8

10,9

9,7

12,1

CEA

10,8

11,9

16,5

11,2

CNES

5,6

12,3

10,7

4

BRGM

6,3

18,8

19,8

16,8

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication,
d'après les données de la direction de la recherche et de l'innovation

1. La poursuite de la réévaluation des crédits de l'Agence nationale pour la recherche

Source : Direction générale de la recherche et de l'innovation, réponse au questionnaire budgétaire

Le taux de sélection global a atteint son niveau le plus bas en 2014 et 2015 (11 % en moyenne tous types d'appels à projets confondus) sous l'effet combiné de deux facteurs :

- le passage en deux temps dans la procédure de sélection de l'appel générique en 2014 qui a entraîné une augmentation très importante du nombre de projets soumis (+21 % entre 2013 et 2014) ;

- la baisse du budget d'intervention pour les appels à projets alloué à l'ANR (- 4 % en 2014 ; - 6 % en 2015).

La hausse du budget de l'ANR, mise en oeuvre à partir du printemps 2016, a permis à l'agence d'obtenir une hausse du taux moyen de sélection de son appel à projets générique à hauteur de 12,9 % contre 9,8 % en 2015. Avec 833 projets sélectionnés en 2016 contre 674 en 2015, l'augmentation du nombre de projets retenus est de 23,6 %.

En dépit d'un nouvel effort budgétaire en faveur de l'ANR dans la loi de finances de 2017, le taux de sélection atteint en 2017 devrait être le même qu'en 2016 ou seulement en très légère hausse en raison de l'augmentation des soumissions à l'appel générique. Cet accroissement du volume des soumissions s'explique par l'annonce faite de l'évolution positive des taux de sélection en 2016 et de celle concomitante du budget d'intervention pour 2017, encourageant les chercheurs à soumettre davantage.

En 2018, le nombre de soumissions devrait être proche de celui atteint en 2017. Compte tenu de l'augmentation de budget annoncée, le taux de sélection pour l'appel générique devrait atteindre entre 13,2 % et 13,4 % selon l'ANR.

Le gouvernement compte néanmoins sur un taux de sélection supérieur en raison de l'introduction de mécanismes de régulation au moment de la soumission. Désormais, chaque chercheur ne peut soumettre qu'un seul projet en tant que coordinateur, et ne peut être impliqué dans plus de trois projets soumis.

Le tableau ci-dessous donne une indication sur le nombre de participations multiples. Ces données ne concernent que l'appel générique, qui correspond à 80 % de la volumétrie totale. Il apparaît qu'au moins 5 % des chercheurs sont impliqués dans plus de trois projets et que cette proportion tend à augmenter. La mesure introduite devrait permettre de supprimer 400 à 500 projets.

Nombre de participations dans les appels à projets générique

2015

2016

2017

1

66,6 %

69,7 %

63 %

2

22,3 %

21,5 %

24,3%

3

7,2%

6,2 %

8,2 %

= 3

3,8 %

2,6 %

4,5 %

Source : ANR

La réorientation à la hausse du budget de l'ANR devra néanmoins être poursuivie et accentuée si le gouvernement souhaite atteindre un taux de sélection de 20 à 25 %, taux défendu par la communauté scientifique et qui correspond au taux appliqué globalement par les agences de recherche étrangères.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur, à l'horizon 2022, les crédits d'intervention de l'ANR devraient atteindre 782 millions d'euros afin d'élever le taux de sélection à 18 %.

Au-delà de l'augmentation du budget de l'ANR, des évolutions majeures ont été introduites depuis 2016 à l'ANR dans le cadre d'un plan d'évolution concerté avec la tutelle et les alliances de recherche. Ces mesures ont pour objectif de simplifier et de rendre plus lisible l'action de l'ANR, mais également de renforcer la confiance des communautés scientifiques envers cette dernière. Les principaux changements sont les suivants :

- la réforme du règlement financier est entrée en vigueur en 2017. À travers les simplifications et les allégements qu'elle introduit, elle doit diminuer le temps consacré par les chercheurs au suivi administratif et financier de leurs projets (harmonisation des règles relatives aux dépenses éligibles avec la réglementation européenne, assouplissement de la date de transmission de l'accord du consortium pour le versement des premiers financements, etc.) ;

- la première étape du processus d'évaluation par les pairs a été confiée aux seuls comités d'évaluation, et non plus à des experts extérieurs, ce qui devrait permettre de mieux faire accepter cette étape de pré-sélection par les communautés scientifiques. Lors des dernières éditions, 30 000 expertises extérieures étaient réalisées au cours de cette première étape ;

- le plan d'action pour 2018 a été rendu plus lisible. La taille du document a été réduite et ses composantes ont été redéfinies :

o les composantes « défis de société » et « aux frontières de la recherche » disparaissent au profit d'une composante intitulée « recherche et innovation » intégralement dédiée à l'appel générique ;

o les défis de société sont maintenus en toile de fond du plan d'action, mais le point d'entrée de l'appel générique est désormais disciplinaire ou interdisciplinaire, selon les comités d'évaluation ;

- les documents de soumission ont été allégés et simplifiés :

o trois pages en première étape avec la possibilité d'annexe bibliographique de trois pages en 2017, contre un format de cinq pages avec annexes jusqu'en 2016. Ce format est de nouveau modifié en 2018 pour devenir un document unique de quatre pages (bibliographie incluse et sans annexe) ;

o 20 pages en seconde étape en 2017, contre 30 jusqu'en 2016.

- dès 2016 (pour l'édition des appels à projets de 2017), des présidents-référents ont été nommés pour les comités d'évaluation scientifique dans le but d'améliorer la communication et l'homogénéité des règles au sein des comités. Ils ont été formés à l'ensemble du processus de sélection ;

- dans un souci de transparence, l'ANR organise également, depuis 2017, l'envoi systématique de l'ensemble des expertises aux porteurs de projet et elle demande aux membres des comités de sélection de motiver davantage les décisions prises. L'ANR a introduit une phase de réponse des porteurs de projet aux experts en seconde étape du processus de sélection. Ces actions seront renforcées en 2018 ;

- les plans d'action et les appels à projets de l'ANR font désormais l'objet d'une communication intense à travers « l'ANR tour » au cours duquel l'agence va à la rencontre des communautés scientifiques dans les régions.

Votre rapporteur pour avis rappelle que la diminution drastique des crédits, associée à des modalités de sélection complexes, souvent défavorables à la sélection des projets de recherche les plus innovants ainsi qu'une gouvernance contestée avaient provoqué une véritable crise de confiance entre l'ANR et la communauté scientifique.

Elle se félicite que le gouvernement ait pris conscience de la gravité de la situation. L'augmentation du taux de sélection, les réformes entreprises pour simplifier et clarifier le processus des appels à projets ainsi que la nomination prochaine d'un nouveau président à la tête de l'ANR devraient permettre de donner à l'agence une nouvelle impulsion.

2. Une participation aux appels à projets européens en-deçà du potentiel de recherche de la France

Depuis le lancement d'Horizon 2020 en 2014, la France a participé à 22 % des projets (3 245 projets sur les 14 658 retenus) et représente 9 % des participations dans les projets (5 312 participations sur un total de 58 655). Le montant de ces participations s'élève à 2,7 milliards d'euros obtenus par les équipes françaises, soit 10,6 % des financements disponibles.

Ces chiffres bruts masquent cependant une disparité sur les années 2014, 2015 et 2016. En effet, en 2014 la France a obtenu 11,4 % des financements engagés, en 2015 9,6 % et en 2016 10,4 %.

Globalement, la performance de la France dans le cadre d'Horizon 2020 est en baisse par rapport à celle enregistrée sur l'ensemble du 7e PCRD (Programme Cadre de Recherche et de Développement), aussi bien en ce qui concerne la part des participations françaises (7,6 % contre 7,9 % sous le 7e PCRD), la part des projets retenus à participation française (22,1 % contre 27,7 % sous le 7e PCRD) ou encore la part relative des participations françaises dans les projets retenus (9 % contre 9,4 % sous le 7e PCRD). Seul élément positif : la part des financements demandés par la France a augmenté (8,4 % contre 7,7 % sous le 7e PCRD).

Depuis 1998, la performance de la France n'a cessé de se dégrader passant de 13,5 % des financements captés sur l'ensemble du 5e PCRD à 10,6 % sous Horizon 2020. Cette diminution est liée en partie à la montée en puissance des autres principaux bénéficiaires du programme.

Pour autant, un tel déclin n'est pas inéluctable, comme en témoignent le Royaume-Uni qui a maintenu sa performance, et plus encore les Pays-Bas et l'Espagne qui l'ont augmentée et poursuivent une dynamique positive.

Évolution de la part de financement captée par les principaux bénéficiaires

Source : eCorda (après retraitement MEIRIES)

L'étude confiée par le Premier ministre à l'inspection générale des finances, à l'inspection de l'administration, de l'éducation nationale et de la recherche et au conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies a rendu ses conclusions sur le diagnostic de la participation française au 7e PCRD et aux premiers appels d'Horizon 2020 en juillet 2016.

Une démarche visant à exploiter les conclusions de ce rapport en vue de produire un plan d'action pour renforcer la participation française a été menée par le ministère chargé de la recherche. Les premiers résultats de ces travaux ont été présentés à un comité de pilotage en avril 2017.

Ce plan d'action se déclinera en trois axes et quinze mesures :

- inciter davantage d'acteurs à participer au programme cadre ;

- les accompagner de façon plus efficiente pendant toutes les étapes de préparation, de dépôt et de réalisation des projets ;

- établir une stratégie d'influence efficace vis-à-vis de la programmation.

Source : Direction générale de la recherche et de l'innovation

Le plan d'action proposé dépasse le seul périmètre du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation et vise à mobiliser l'ensemble de la communauté scientifique. Les leviers d'actions sont multiples et différents selon qu'il s'agisse des acteurs publics de la recherche, souvent bien sensibilisés mais aujourd'hui insuffisamment incités à déposer, ou selon qu'il s'agisse des PME ou des acteurs de la société civile.

Il n'y a pas de levier simple identifié au niveau du ministère chargé de la recherche qu'il suffirait d'activer pour relancer cette participation. Il s'agit plutôt de créer les conditions pour lancer ou déclencher un faisceau d'actions convergentes et concomitantes à plusieurs niveaux : ministères, agences, opérateurs de la recherche publique, opérateurs de la recherche privée, parties-prenantes de l'innovation, etc.

3. La pérennisation du PIA 3 et le lancement du « Grand plan d'investissement »

L'ancien gouvernement avait fait adopter dans le projet de loi de finances pour 2017 un troisième plan d'investissements d'avenir de 10 milliards d'euros répondant à trois priorités : soutenir les progrès de l'enseignement et la recherche, valoriser la recherche et accélérer la modernisation des entreprises. Dans le PIA 3, 5,9 milliards sont consacrés à l'enseignement supérieur, à la recherche et à sa valorisation.

Comme l'avait recommandé la Cour des comptes, le PIA 3 ne comprend pas de dotations non consommables portant intérêts. Elles sont remplacées par des dotations décennales qui sont en fait des subventions engagées en une seule fois mais décaissées progressivement sur dix ans.

La mission « investissements d'avenir » comporte trois programmes :

- le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » (2,9 milliards d'euros en AE votés dans la loi de finances pour 2017 ; 142,5 millions d'euros en CP dans le PLF 2018). Quatre actions concernent plus ou moins directement la recherche :

Ø l'action 2 « Programmes prioritaires de recherche » : dotée de 400 million d'euros en AE dans la loi de finances pour 2017, elle est créditée de 20 millions de CP dans le PLF 2018 pour financer le projet « Make our planet great again »32(*) (cf. encadré) ;

Les programmes prioritaires de recherche

La convention du 21 septembre 2017 entre l'État et l'ANR encadre la mise en oeuvre de l'action « Programmes prioritaires de recherche » qui doit permettre l'émergence, le ressourcement ou la transformation de projets d'excellence ou de thématiques prioritaires, nécessitant un déploiement dans la durée.

L'action « Programmes prioritaires de recherche » vise à construire ou consolider des leaderships français de recherche.

Le premier appel à projets lancé dans ce cadre à l'automne 2017 porte sur la thématique « Make our planet great again » qui s'inscrit dans la lignée de l'accord de Paris de décembre 2015 sur le climat. Il s'adresse à des chercheurs qui ne résident pas sur le territoire national mais qui souhaitent développer en France et au sein de laboratoires français des projets de recherche de haut niveau pour faire face aux changements climatiques et planétaires.

Le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, et le Commissariat général à l'investissement ont mandaté le CNRS pour piloter scientifiquement le programme « Make our planet great again » et présélectionner les candidats sur la base de leurs réalisations scientifiques : juniors (doctorat obtenu il y a 12 ans au plus) et séniors (doctorat obtenu il y a plus de 12 ans) peuvent ainsi proposer un projet d'une durée comprise entre 3 et 5 ans qui sera mené avec un laboratoire français pour un financement total de 1 à 1,5 million d'euros, financé pour moitié par le PIA et pour moitié par les laboratoires et institutions qui accueilleront chacun des candidats.

Source : Projets annuels de performance 2018 ; investissements d'avenir

Ø l'action 3 « Équipements structurants de recherche » : en dépit des 350 millions d'euros inscrits en AE par la loi de finances pour 2017, aucun CP n'est prévu dans le PLF 2018 ;

Ø l'action 4 « Soutien des grandes universités de recherche » : dotée de 700 millions d'euros en AE dans la loi de finances pour 2017, cette action est financée à hauteur de 10 millions d'euros en CP dans le PLF 2018. L'idée est d'encourager les neuf IDEX et les neuf I-SITE déjà existants à porter des projets innovants dans les domaines de la recherche, de la formation, de l'innovation, mais également de leur organisation ;

Ø l'action 5 « Constitution d'écoles universitaires de recherche » : dotée de 300 millions d'euros d'AE dans la loi de finances pour 2017, elle est créditée de 20 millions d'euros en CP dans le PLF 2018. Cette action a pour ambition d'offrir à chaque site universitaire la possibilité de renforcer l'impact et l'attractivité internationale de sa recherche et de ses formations, par la création d'une ou plusieurs écoles universitaires de recherche selon le modèle reconnu internationalement des « graduate schools » qui rassemblent des formations de master et de doctorat, ainsi qu'un ou plusieurs laboratoires de recherche de haut niveau. Au cours des auditions, plusieurs interlocuteurs ont signifié leur inquiétude vis-à-vis de ce projet qui tend à remettre en cause le long travail de regroupement des universités et de coordination des formations et des stratégies de recherche. En effet, ces appels à projets ne doivent pas être validés au préalable par les conseils d'administration des communautés d'université et d'établissements (COMUE), au risque d'être en contradiction avec la stratégie arrêtée au niveau de la COMUE.

- le programme 422 « Valorisation de la recherche » (3 milliards d'euros en AE votés dans la loi de finances pour 2017 ; 227 millions d'euros en CP dans le PLF 2018) dont le but est de poursuivre l'accompagnement des projets de valorisation financés par les PIA 1 et PIA 2 ;

- le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » (4, 1 milliards d'euros en AE votés dans la loi de finances pour 2017 ; 710 millions d'euros en CP dans le PLF 2018). Il a vocation à accompagner les entreprises dans leurs réponses aux grands défis économiques auxquels elles sont confrontées : innovation, investissement, évolution des modèles d'affaires, structuration des filières, internationalisation, renforcement de la qualification des salariés, etc.

Le PIA 3 est désormais une composante du Grand Plan d'Investissement (GPI) de 57 milliards d'euros lancé par le nouveau gouvernement pour la période 2018-2022 et fondé sur quatre priorités : accélérer la transition écologique (20 milliards d'euros), édifier une société de compétences (15 milliards d'euros), ancrer la compétitivité sur l'innovation (13 milliards d'euros) et construire l'État numérique (9 milliards d'euros).

En ce qui concerne la recherche et l'innovation, le GPI prévoit 3,5 milliards d'euros pour soutenir l'excellence scientifique française et 4,6 milliards d'euros pour renforcer la compétitivité dans les secteurs de l'intelligence artificielle, l'exploitation des mégadonnées, les nanotechnologies et la cybersécurité.

Votre rapporteur pour avis porte un jugement globalement positif sur les PIA.

Ces derniers ont permis à la fois la mise à niveau des équipements, la création de nouveaux outils innovants et mutualisés ainsi que le lancement de nouveaux programmes de recherche que les budgets des organismes ne permettaient pas de prendre en charge.

Ils ont également contribué à une plus grande structuration et visibilité de l'enseignement supérieur et de la recherche français. Ils ont par ailleurs renforcé l'exigence de rigueur dans la sélection des projets à travers la définition de critères fondés sur une notion large mais rigoureuse de l'investissement, l'excellence des projets et leur effet structurant, la constitution de jurys indépendants et l'instauration d'une évaluation systématique des projets financés.

Toutefois, les PIA ne sont pas exempts de toute critique.

Comme le fait remarquer la Cour des comptes33(*) : « les moyens des PIA doivent s'additionner aux crédits du budget de l'État. Or, une part substantielle des PIA 1 et 2 correspond à des dépenses qui auraient été prises en charge par les ministères en l'absence de PIA (actions dites de « substitution »). D'autres correspondent à de simples dispositifs de guichet (actions dites « hors doctrine »). »

Plusieurs actions de substitution ou « hors doctrine » concernent le ministère chargé de la recherche, telles que le réacteur de 4e génération ASTRID (PIA 1 - 627 millions d'euros), le réacteur Jules Horowitz (PIA 1 - 248 millions d'euros), le calcul intensif (PIA 2 - 63 millions d'euros), la maîtrise des technologies nucléaires (PIA 2 - 1 696 millions d'euros), la maîtrise des technologies spatiales (172 millions d'euros), Nano 2017 (274 millions d'euros), les satellites (62 millions d'euros). La proportion de ce type d'actions s'est accrue dans le PIA 2 par rapport au PIA 1.

La multiplication des PIA et désormais l'annonce d'un Grand Plan d'Investissement obligent à relativiser la notion d'investissements exceptionnels dans la mesure où ces deux dispositifs devraient s'étaler sur douze ans. Le recours à des dispositifs extrabudgétaires, qui nuit à la lisibilité des politiques publiques, ainsi que le dessaisissement du ministère chargé de la recherche au profit du commissariat général à l'investissement dans la définition des priorités se justifient de moins en moins au fur et à mesure que ce type d'investissement perdure.

Par ailleurs, se pose la question de « l'après PIA », notamment en matière d'entretien des infrastructures de recherche. Les crédits des PIA ont souvent servi à financer des équipements dont le coût dépassait largement le budget des opérateurs de recherche. Une fois les infrastructures créées, les crédits disparaissent sans qu'une réflexion ait été menée sur la prise en charge des coûts de fonctionnement desdites infrastructures, qui peuvent s'avérer hors de la portée financière des organismes de recherche.

Compte tenu de ces remarques, le GPI soulève des interrogations. Votre rapporteur pour avis espère que le gouvernement, au vu de l'expérience des PIA, retiendra des modalités de gestion des crédits qui s'intégreront dans un cadre budgétaire de droit commun et qui garantiront au ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation son rôle de stratège.


* 31 Ils comprennent les appels à projet de l'ANR, les appels à projet des PIA, les financements européens, les financements à caractère industriel ainsi que d'autres financements sur projet ou programme de recherche.

* 32 « Rendons à notre planète sa grandeur ».

* 33 Cour des comptes : Le budget de l'État en 2016 - Résultats et gestion - mai 2017, page 152.