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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration pénitentiaire

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

II. UN EFFORT BUDGÉTAIRE POUR LES DÉPENSES DE PERSONNEL QUI RESTE MODESTE

A. UNE AUGMENTATION TOUJOURS INSUFFISANTE DES EFFECTIFS

1. Une légère augmentation du plafond des autorisations d'emplois

Le projet de loi de finances pour 2018 fixe le plafond des autorisations d'emplois à 40 226 postes équivalents temps plein travaillés (ETPT) pour l'administration pénitentiaire, soit une augmentation de 1 029 ETPT et de 2,6 % par rapport à l'année 2017.

Cette augmentation du plafond des autorisations d'emplois se traduira par la création de 732 emplois supplémentaires.

Décomposition des 732 créations d'emplois prévues pour 2018

Ouverture des nouveaux établissements (maison d'arrêt Paris La Santé ; centre de semi-liberté de Nanterre ; centre pénitentiaire d'Aix 2 ; maison d'arrêt de Draguignan)

470

Renforcement des services pénitentiaires d'insertion et de probation

150

Prise en charge des extractions judiciaires vicinales

50

Renforcement du renseignement pénitentiaire

35

Reprise d'effectifs pour la maison centrale d'Arles (transition d'un régime de gestion déléguée vers une gestion publique)

18

Intégration des effectifs pour la maison d'arrêt de Wallis et Futuna

9

Source : documents budgétaires

a) Un renforcement pertinent des effectifs du renseignement pénitentiaire

Parmi les 732 créations d'emplois prévues par le projet de loi de finances pour 2018, 35 d'entre elles visent à renforcer les services chargés du renseignement pénitentiaire.

En janvier 2017, ont été créés une nouvelle sous-direction de la sécurité pénitentiaire et, en son sein, un bureau central du renseignement pénitentiaire. Grâce aux crédits affectés par le plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme (PART), les effectifs de ce bureau ont été considérablement renforcés en 2016 et 2017.

Effectifs réels et théoriques dédiés au renseignement pénitentiaire

 

2014

2015

2016

2017

Bureau central du renseignement pénitentiaire (BCRP)10(*)

13/13

11/15

13/17

39/39

Cellules interrégionales du renseignement pénitentiaire (CIRP)

14/14

34/42

37/42

128/128

Correspondants locaux SPIP

-

-

-

103

Délégués locaux du renseignement pénitentiaire

Temps plein

-

7/30

37/44

48/48

Temps partiel

177

170

140

152

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Environ 3 000 personnes placées sous main de justice font l'objet d'un suivi individuel par les services du renseignement pénitentiaire.

Votre rapporteur approuve le renforcement des effectifs prévus par le budget pour 2018, qui apparaît nécessaire pour répondre aux objectifs du service qui a intégré la communauté du renseignement depuis la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

b) Des crédits insuffisants pour permettre la bonne réalisation des extractions judiciaires

50 créations d'emplois sont prévues dans le projet de loi de finances pour 2018 afin de renforcer les effectifs pénitentiaires chargés des extractions judiciaires.

Ces 50 emplois seront spécifiquement fléchés en direction de 10 établissements pour effectuer des missions d'« extractions judiciaires vicinales ».

La réforme chaotique du transfert de la compétence des extractions judiciaires11(*)

En 2010, le Gouvernement a décidé de transférer la charge des extractions judiciaires des forces de police et de gendarmerie vers les personnels de l'administration pénitentiaire : ce transfert a commencé progressivement en septembre 2011 avec un déploiement en janvier 2013 dans sept régions administratives (Lorraine, Auvergne, Basse-Normandie, Champagne-Ardenne, Picardie, Midi-Pyrénées, Franche-Comté) ainsi que dans les départements des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val d'Oise12(*).

Afin d'assurer cette nouvelle mission, les directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP) se sont dotées d'une autorité de régulation et de planification des extractions judiciaires (ARPEJ) chargée de programmer les extractions judiciaires. Sous le pilotage de chaque ARPEJ, des surveillants affectés dans les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ) réalisent les extractions.

Au regard des nombreux dysfonctionnements rencontrés, le déploiement a été interrompu en février 2013 et une nouvelle évaluation du besoin en postes transférés a été réalisée : le nombre d'emplois transférés a été porté de 800 à 1 200 ETP.

À compter du 1er mars 2015, les PREJ et les ARPEJ ont été chargées des extractions « longues distance » réalisées à partir des régions reprises vers l'ensemble des régions encore non concernées par le transfert, confiées jusque-là aux forces de gendarmerie. De plus, après un moratoire de deux ans et demi, le processus de déploiement a repris en juillet 2015, avec une extension du transfert aux régions Alsace, Nord-Pas-de-Calais et Aquitaine, pour un achèvement programmé en mai 2019 ; dans le cadre du plan de lutte antiterroriste 2, 450 ETP supplémentaires ont été créés entre 2016 et 2017, portant ainsi à 1 650 le nombre d'ETP consacrés à cette activité.

En 2016, 7 nouvelles régions ont été reprises : la Bretagne, les Pays-de-la-Loire, la Haute-Normandie, le Centre, le Limousin, le Poitou-Charentes et la Bourgogne.

Or, en raison de la hausse continue du nombre d'extractions judiciaires (150 000 en 2014 contre 140 000 en 2011) liée à l'augmentation de la population pénale (surtout des prévenus), les « impossibilités de faire » les extractions par les PREJ ont fortement augmenté : alors que le taux d'impossibilités de faire était de 4 % en 2014, il s'est élevé à 11 % en 2015 et 24 % en 2016.

Ces impossibilités de faire ont fortement désorganisé le travail juridictionnel alors qu'aucune priorisation raisonnable de ces procédures n'était effectuée : des audiences ont été massivement reportées, ce qui a eu pour conséquences indirectes soit un accroissement de la surpopulation pénale, soit des mises en liberté préjudiciables.

Ces impossibilités de faire ont également conduit les magistrats à adresser des réquisitions à la gendarmerie et à la police nationale, dans un contexte sécuritaire difficile et alors que tant la direction générale de la police nationale (DGPN) que la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) plaidaient pour un arrêt des « missions indues ».

Cette situation a engendré la création, en 2016, d'une mission commune à l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des services judiciaires sur le transfert de la charge des missions d'extractions judiciaires du ministère de l'intérieur vers le ministère de la justice.

Selon le rapport de cette mission, remis en octobre 2016, la hausse des impossibilités de faire opposées par l'administration pénitentiaire résulte d'une sous-évaluation du nombre de postes à transférer par les forces de sécurité intérieure, d'un recrutement insuffisant d'agents dans les PREJ13(*), d'une implantation géographique de ceux-ci inadaptée car trop éloignée des juridictions et des établissements et d'un défaut d'anticipation et de pilotage de la réforme par le ministère de la justice.

Par dérogation à la règle confiant les extractions judiciaires aux PREJ, et conformément à la recommandation du rapport commun de l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des services judiciaires d'octobre 2016 sur le transfert de la charge des missions d'extractions judiciaires du ministère de l'intérieur vers le ministère de la justice, certaines extractions de proximité, effectuées entre un établissement pénitentiaire et une juridiction de première instance voisins mais éloignés de plus de quarante minutes d'un PREJ, seront confiées à des surveillants habilités postés dans certains établissements afin d'éviter le déplacement des équipages de PREJ sur des distances importantes14(*).

À terme, 47 établissements pénitentiaires ont été identifiés pour accueillir un dispositif interne de réalisation des extractions judiciaires vicinales. L'évaluation du dispositif des extractions vicinales sera effectuée au plus tard le 1er mars 2020.

Cette augmentation des effectifs reste néanmoins très insuffisante pour permettre à l'administration pénitentiaire d'assurer les missions d'extraction judiciaire qui lui ont été confiées.

À la suite des recommandations de la mission d'inspection commune précitée, un plan d'actions a été mis en place par le ministère de la justice pour renforcer le pilotage de la réforme et accentuer la politique de recrutement et de formation15(*) : au 1er aout 2017, le taux d'impossibilités de faire était en baisse, se situant à 12,9 % des réquisitions.

Évolution de l'activité des PREJ

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Au 2 novembre 2017, le processus de transfert concerne 66 % du total des extractions judiciaires avec la reprise des territoires correspondant aux anciennes régions Rhône-Alpes et Languedoc-Roussillon.

Calendrier des prochaines reprises

Date

Départements concernés

Mai 2018

Seine-et-Marne (77) ; Seine-Saint-Denis (93) ; Var (83)

Novembre 2018

Alpes-Maritimes (06)

Mai 2019

Paris (75) ; Essonne (91) ; Val-de-Marne (94)

Novembre 2019

Alpes-de-Haute-Provence (04) ; Hautes-Alpes (05), Bouches-du-Rhône (13) ; Vaucluse (84) et la Corse (20).

À moyen terme, avec la création des équipes de sécurité pénitentiaire (ESP), les missions d'extraction et de transfèrement des personnes détenues seront réorganisées, les PREJ fusionnant avec les ESP.

2. L'absence préoccupante de crédits dédiés à résorption des vacances de postes des surveillants pénitentiaires

Votre rapporteur regrette qu'aucun crédit du projet de loi de finances pour 2018 ne soit consacré aux recrutements de surveillants pénitentiaires aux fins de résorption des vacances de postes.

Évolution des vacances de postes pour le corps d'encadrement et d'application
du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Pourtant, le taux de vacance parmi le corps d'encadrement et d'application du personnel de surveillance, calculé par rapport au schéma d'emplois, était de 6,82 % en décembre 2016 ; il n'était que de 1,63 % en décembre 2012. En tenant compte de l'absentéisme, il est supérieur à 10 % dans les établissements pénitentiaires.

Selon la direction de l'administration pénitentiaire, entre 1 600 et 1 800 créations de postes seraient nécessaires pour combler toutes les vacances.

L'insuffisance des recrutements de personnels de surveillance conduit à une organisation « en mode dégradé » de la détention : les syndicats des personnels de surveillance, entendus par votre rapporteur, ont souligné les dangers qui existent à laisser perdurer une telle situation de sous-effectif dans des lieux aussi sensibles que les établissements pénitentiaires. En juillet 2015, le taux de couverture des emplois postés dans les coursives des établissements pénitentiaires était de seulement 93,76 %.

De plus, votre rapporteur souligne que les taux de vacance restent calculés sur la base d'un effectif théorique adapté à une capacité d'accueil théorique des établissements pénitentiaires : or la majorité des maisons d'arrêt connaissent une forte surpopulation carcérale.

Dans ce contexte, l'absence de hausse significative du plafond des autorisations d'emplois des surveillants pénitentiaires est injustifiable et place durablement les surveillants dans une situation dangereuse.

Les syndicats des personnels de surveillance, entendus par votre rapporteur, ont également témoigné de l'état de fatigue ressenti par les personnels. En effet, en raison de l'insuffisance des recrutements, le nombre d'heures supplémentaires a augmenté. Malgré la mise en oeuvre, depuis 2014, d'un plan d'action volontariste visant à maîtriser les heures supplémentaires, celles-ci ont augmenté de 0,6 %, en volume, entre 2015 et 2016. Plus de 4,3 millions d'heures supplémentaires ont été mises en paiement en 2016, soit 3,1 % de plus qu'en 2015.

Évolution des heures supplémentaires pour le programme 107

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

3. Un renforcement encore insuffisant des services pénitentiaires d'insertion et de probation

La création de 150 emplois au sein des SPIP prévue par le projet de loi de finances pour 2018 permettra ainsi une amélioration, légère, de la prise en charge des personnes placées sous main de justice. Cette augmentation reste néanmoins insuffisante.

Au 1er avril 2017, 246 838 personnes placées sous-main de justice (PPSMJ) étaient prises en charge par 3 163,3 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP), (dont 273,6 CPIP stagiaires, soit un ratio de plus de 78 personnes suivies par agents).

Au sein de l'antenne de Bois d'Arcy du service pénitentiaire d'insertion et de probation, rattaché à la direction des Yvelines, chaque CPIP suit en moyenne 115 dossiers de personnes détenues sur l'année, avec des pics jusqu'à 130 dossiers.

Ce nombre considérable ne permet ni de bonnes conditions de travail ni un suivi adapté à toutes les personnes et de nature à prévenir la récidive.

4. L'incertitude du budget consacré aux dépenses catégorielles

Les crédits alloués aux dépenses de personnel16(*) du programme 107 progressent de 3,7 % en 2018 par rapport à 2017.

Cette augmentation des crédits s'explique par l'impact des créations de postes et plusieurs mesures catégorielles décrites ci-après.

Mesures catégorielles

Coût 2018 (en euros)

Poursuite du protocole « parcours professionnel, carrières et rémunération dans la fonction publique » (PPCR)

6 273 460

Extension en année pleine (EAP) de la réforme statutaire du corps des directeurs des services pénitentiaires (DSP)

23 250

EAP de la revalorisation du taux de prime
de sujétions spéciales (PSS)

1 803 394

EAP de la revalorisation du montant de l'indemnité forfaitaire des personnels d'insertion et de probation

979 861

EAP de la revalorisation de l'indemnité de fonctions et d'objectifs (IFO) du personnel d'encadrement de la filière d'insertion et de probation

275 740

Sous-total des mesures tendancielles

9 355 705

Réforme de la filière technique :

24 ETPT de catégorie C vers catégorie B

275 354

Réforme de la filière d'insertion et de probation :

Requalification des CPIP et des ASS en catégorie A

6 493 021

Augmentation du taux de promus-promouvables des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation

235 332

Réforme de la filière de commandement :

48 ETPT de catégorie B vers catégorie A

140 ETPT de catégorie C vers catégorie B

448 413

Sous-total des mesures nouvelles

7 452 120

Total

16 807 825

À l'issue d'une seconde délibération, le projet de loi de finances pour 2018 adopté par l'Assemblée nationale le 21 novembre 2017 a prévu une majoration de 14,93 millions d'euros des crédits de titre 2 du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice » au titre du coût de l'indemnité de compensation de la contribution sociale généralisée (CSG) et une annulation de 12,76 millions d'euros au titre du décalage du calendrier de mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) annoncé par le ministre de l'action et des comptes publics, mais surtout en raison du report de la réforme du statut des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation.

Par conséquent, 1,48 million d'euros ont été minorés des crédits hors titre 2 du programme « Administration pénitentiaire ». Malgré les sollicitations de votre rapporteur, il n'a pas été possible de connaître les imputations de cette minoration.


* 10 Il existait auparavant un bureau du renseignement pénitentiaire, rattaché à l'état-major de sécurité, qui ne constituait pas un service fonctionnel.

* 11 Il convient de distinguer les transferts administratifs, demandés par l'administration pénitentiaire, par exemple pour le déplacement d'un détenu entre deux établissements, des extractions judiciaires et des extractions médicales.

Historiquement, les transferts administratifs relèvent de la seule compétence de l'administration pénitentiaire. En cas de transfert de détenus présentant des risques d'évasion, l'administration pénitentiaire sollicitait les forces de sécurité intérieure pour assurer une sécurité complémentaire du convoi. Depuis 2013, la DGGN refuse ces missions.

Concernant les extractions médicales et les gardes statiques des personnes détenues dans les centres hospitaliers, l'intervention des forces de sécurité intérieure s'est également réduite : depuis un arbitrage ministériel de décembre 2006 appliqué dans toutes les régions depuis 2011, toutes les extractions et les gardes statiques dans les unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) et les unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) sont dévolues à l'administration pénitentiaire.

Les missions d'extraction pour consultation médicale sont confiées à l'administration pénitentiaire avec un renfort éventuel des forces de sécurité intérieure. Les missions d'extraction et de garde des personnes détenues hospitalisées sont assurées par les forces de sécurité intérieure, en application de l'article D. 394 du code de procédure pénale. Il est pourtant fréquent que l'autorité préfectorale refuse de faire procéder à des gardes statiques par les forces de sécurité intérieure.

* 12 Il s'agit des trois départements franciliens du ressort de la cour d'appel de Versailles.

* 13 Au 31 juillet 2016, alors que 48 % des extractions judiciaires avaient été transférées, seulement 665 personnels de l'administration pénitentiaire étaient affectés à cette mission dans les PREJ (alors que l'effectif théorique est de 760 ETP).

* 14 75 établissements pénitentiaires sont situés à plus de 40 minutes de leur PREJ.

* 15 Outre le fait que le processus de sélection des personnels pénitentiaires a été assoupli, la formation des agents PREJ est délocalisée depuis juillet 2017 pour organiser plusieurs sessions de cinq semaines.

* 16 Soit les dépenses du titre 2 hors dépenses du compte d'affectation spéciale liées aux pensions.