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Projet de loi de finances pour 2019 : Économie

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Économie ( avis - première lecture )

B. UN PRÉALABLE À TOUTE NOUVELLE RÉDUCTION DES CRÉDITS : CLARIFIER LES RÔLES DES ACTEURS ET FORTIFIER LEUR INTERVENTION

La modicité et la réduction constante des moyens financiers mis en oeuvre par l'État en faveur du monde de la consommation doivent conduire à une réflexion d'ensemble sur l'architecture du système de protection des consommateurs. Votre rapporteur regrette que, plutôt que de s'engager dans une telle voie, le Gouvernement ait retenu une politique de rabot continu qui paralyse progressivement l'action des acteurs sans les engager dans un modèle d'organisation alternatif. Il est donc indispensable que l'évolution souhaitée par le Gouvernement des missions de la DGCCRF aille de pair avec une réflexion sur le positionnement et les moyens de l'ensemble des acteurs de la consommation.

1. Une nécessaire clarification des rôles respectifs des acteurs

Trois catégories d'acteurs sont aujourd'hui en charge de l'information et de la protection des consommateurs : la DGCCRF, d'une part, l'Institut national de la consommation (INC) et les 13 centres techniques régionaux de la consommation (CTRC), d'autre part, et enfin les 15 associations de consommateurs agréées.

La présence d'un établissement public - l'INC - au côté de l'administration, pour assurer certaines missions de mise en oeuvre des politiques publiques n'est pas contestable dans son principe. Elle se retrouve déjà dans d'autres domaines : c'est le cas, en particulier, de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui mène directement, pour le compte du ministère de la transition écologique et solidaire, des actions liées aux politiques publiques dont ce dernier à la charge.

Mais la complémentarité des actions de la DGCCRF et de l'INC n'est pas sans susciter aujourd'hui des interrogations. Tel est le cas, notamment, en matière d'information générale des consommateurs. S'il s'avère souhaitable qu'une structure publique assure une action d'information et, le cas échéant, de soutien, au profit des consommateurs - qui ne soit pas liée à un objet ou à une philosophie spécifique comme le sont les associations de consommateurs agréées - on peut en effet s'interroger sur la pertinence de disposer de deux canaux distincts et à l'heure actuelle partiellement redondants.

L'INC a été créé en 1967 pour assurer notamment une information « publique » aux consommateurs, en particulier dans le cadre de campagnes dans les médias - soit directement, dans la presse écrite, via la publication 60 millions de consommateurs - soit indirectement, dans la sphère audiovisuelle, par la production de programmes télévisés - avec Consomag, dont le contenu est déterminé par les associations de consommateurs agréées, et L'Instant Conso, mis à disposition des CTRC. Toutefois, la DGCCRF a également accru en parallèle, à partir de 2010, ses moyens d'information « grand public », en particulier via son site internet.

Face à la raréfaction des moyens budgétaires, le temps n'est sans doute plus à l'émiettement des organes de communication publique à destination des consommateurs. C'est pourquoi votre commission insiste pour que soit réexaminé le rôle respectif de chacun des deux intervenants. Dans le cadre d'une telle réflexion, deux schémas alternatifs peuvent être envisagés :

le premier consisterait en un recentrage de la mission d'information générale des consommateurs sur l'INC, mission première de l'établissement, afin que la DGCCRF ne conserve elle-même qu'une mission de communication « de crise », corollaire indispensable de ses missions régaliennes.

Certes, lors de son audition, M. Loïc Tanguy a fait valoir que la DGCCRF ne devait pas se couper des consommateurs, dans la mesure notamment où un contact direct avec ces derniers permet de bénéficier des signalements facilitant la mise en oeuvre de contrôles. Mais votre rapporteur ne voit pas a priori de préjudice direct à opérer un tel recentrage, qui n'aurait pas d'effet sur la capacité éventuelle des consommateurs à signaler à l'administration les éventuels manquements aux règles applicables.

La gouvernance de l'INC, qui fait intervenir tant des représentants de l'État que des représentants des consommateurs,12(*) peut aussi présenter le visage d'une information au public plus « distanciée » que celle qui serait assurée directement par l'administration centrale. En outre, il existe une interaction évidente entre cette mission d'information générale et l'édition de la publication 60 millions de consommateurs, dont les ventes ont connu au cours des deux dernières années une amélioration très sensible.13(*)

Enfin, dans un contexte marqué par une baisse de ses moyens humains et financiers, l'abandon par la DGCCRF de sa mission d'information générale pourrait permettre de réallouer aux actions de contrôle certains des personnels aujourd'hui dédiés à cette mission ;

le second schéma conduirait à l'inverse à soustraire à l'INC sa mission d'information générale, pour laisser à la DGCCRF le soin d'exercer seule cette mission.

Dans cette hypothèse, le rôle de l'INC se bornerait donc à animer et à soutenir le réseau des CTRC. Cependant, se poserait alors, d'une part, la question de l'avenir de la publication 60 millions de consommateurs, dont l'existence paraît pleinement justifiée et permet ainsi aux consommateurs de disposer - avec la publication Que choisir émanant de l'association UFC-Que choisir - de deux magazines « d'information grand public » et « lanceurs d'alerte ».

D'autre part, il faudrait s'interroger sur l'intérêt à ce que cette action d'animation du réseau des CTRC - qui a mobilisé seulement 1,4 million d'euros en 2018 - soit exercée par un établissement public de l'État spécialement dédié. Dans de telles conditions, il pourrait en effet exister une certaine cohérence à ce que le pilotage du réseau soit rattaché directement à la DGCCRF.

En tout état de cause, cette seconde hypothèse conduirait à réexaminer à la baisse les moyens de l'INC et son personnel - qui emploie 70 salariés -, qui ne seraient alors manifestement plus en adéquation avec les missions de l'établissement.

Néanmoins, votre rapporteur n'ayant pu, dans le cadre de l'examen de la mission budgétaire, recueillir les observations ou souhaits d'évolution de l'ensemble des parties prenantes, il estime ne pas être en mesure à ce stade de déterminer la solution la plus pertinente.

2. Fortifier l'intervention des acteurs

Une fois opérée la clarification du positionnement des différents intervenants, les acteurs du monde de la consommation doivent être dotés des moyens nécessaires à l'exercice de leurs missions.

a) Le maintien indispensable d'un financement public suffisant

Dans ce cadre, il est essentiel qu'un financement public suffisant soit préservé, et ce d'autant plus si l'on fait de l'Institut national de la consommation le premier dispensateur d'information auprès des consommateurs. Or le financement actuel ne permet pas de subvenir dans des conditions satisfaisantes aux dépenses liées aux missions de service public exercées par certains acteurs. Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Agnès-Christine Tomas-Lacoste, directrice générale de l'INC, a par exemple souligné que la mission de service public de l'INC serait en 2018 financée par les bénéfices tirés de l'activité « presse » à hauteur de 900 000 euros14(*), pour pallier la baisse de sa dotation budgétaire.

En outre, pour que les associations de consommateurs puissent renforcer leur rôle de relais pour l'information et l'aide individuels aux consommateurs dans les territoires, elles doivent pouvoir trouver un financement public effectif. Dans ce cadre, une plus grande modulation de la subvention versée aux associations peut être envisagée, à la condition qu'elle repose sur des critères clairs et objectifs, en ayant pour but premier l'appui des associations disposant d'un maillage dans les territoires à même de fournir aux consommateurs l'information nécessaire sur l'exercice de leurs droits.

Dépendance en 2016 des associations aux subventions versées par la DGCCRF

ASSOCIATIONS NATIONALES

Budget de l'association affecté aux actions de « consommation » en 2016

Subvention versée en 2016

Ratio
Subvention/
budget

ADEIC (Association de Défense, d'Éducation et d'Information du Consommateur)

187 521 €

89 300 €

47,62 %

AFOC (Association Force Ouvrière Consommateurs)

551 367 €

303 080 €

54,97 %

ALLDC (Association Léo Lagrange pour la Défense des Consommateurs)

280 061 €

100 601 €

35,92 %

CGL (Confédération Générale du Logement)

412 910 €

92 219 €

22,33 %

CLCV (Confédération de la Consommation, du Logement et du Cadre de Vie)

3 021 734 €

476 399 €

15,77 %

CNAFAL (Conseil National des Associations Familiales Laïques)

195 909 €

113 627 €

58,00 %

CNAFC (Confédération Nationale des Associations Familiales Catholiques)

159 031 €

72 095 €

45,33 %

CNL (Confédération Nationale du Logement)

1 932 648 €

202 413 €

10,47 %

CSF (Confédération Syndicale des Familles)

1 220 983 €

302 733 €

24,79 %

FAMILLES DE FRANCE

291 618 €

277 292 €

95,09 %

FAMILLES RURALES

591 189 €

405 816 €

68,64 %

FNAUT (Fédération Nationale des Associations d'Usagers des Transports)

122 751 €

29 261 €

23,84 %

INDECOSA-CGT (Association pour l'Information et la Défense des Consommateurs Salariés de la CGT)

768 748 €

158 974 €

20,68 %

UFC-QUE CHOISIR (Union Fédérale des Consommateurs -Que Choisir)

5 591 091 €

639 552 €

11,44 %

UNAF (Union Nationale des Associations Familiales)

324 364 €

84 192 €

25,96 %

TOTAL

15 651 925 €

3 347 554 €

21,39 %

Source : DGCCRF.

b) Trouver des synergies efficaces

Au-delà des financements, l'écosystème de la consommation doit trouver des synergies efficaces. Celles-ci doivent être recherchées à plusieurs endroits :

- en premier lieu, entre les services de l'administration. À cet égard, votre rapporteur souligne que l'« affaire Lactalis » intervenue en fin d'année 2017 a montré que les contrôles en matière de sécurité des consommateurs dans le domaine alimentaire devraient être renforcés, et que l'émiettement des responsabilités dans la chaîne de contrôle entre diverses administrations est préjudiciable à l'efficacité des contrôles et peut créer des difficultés de communication à l'occasion de la mise en oeuvre des procédures de retrait et de rappel des produits. Vos commissions des affaires économiques et des affaires sociales, avaient alors proposé de « clarifier la répartition des compétences entre les administrations centrales en matière de contrôles et [d']étudier la possibilité d'unifier la responsabilité de l'exercice des contrôles sur un site déterminé de production autour d'un même service ministériel »15(*) ;

entre la DGCCRF et l'INC, en deuxième lieu. Au cours de son audition devant votre rapporteur, Mme Agnès-Christine Tomas-Lacoste, directrice générale de l'INC, a souligné qu'elle n'avait pas reçu en 2018 de lettre de mission du ministre chargé de la consommation, et que les discussions en vue de la conclusion d'un nouveau contrat d'objectif et de performance n'avaient toujours pas été engagées avec la DGCCRF. Cette situation illustre un certain dysfonctionnement dans la gouvernance de l'écosystème consumériste et dans les relations entre ses principaux acteurs ;

entre l'INC - et le réseau des 13 CTRC qu'il est chargé d'animer - et les associations de consommateurs agréées. Il apparaît en effet qu'à l'issue d'une phase de restructuration du réseau liée à l'évolution de la carte régionale, les CTRC ont renforcé leur rôle de soutien technique et juridique auprès des associations de consommateurs locales, qu'elles soient du reste ou non liées à une association nationale agréée. Toutefois, une meilleure coordination et un maillage plus complet du territoire peuvent encore être trouvés ;

- enfin, entre les associations de consommateurs elles-mêmes. S'il est important de maintenir et de favoriser le pluralisme associatif, il y a lieu de s'interroger sur la viabilité des associations qui dépendent fortement des subventions publiques sans que leur taille leur permette d'assurer un service effectif aux consommateurs. Il faut donc examiner dans quelle mesure des synergies peuvent intervenir entre certaines associations agréées, fondées sur une démarche volontaire des acteurs associatifs. Sur ce point, au cours des auditions a d'ailleurs été évoquée devant votre rapporteur une volonté de regroupement de trois « petites » associations agréées, qui devrait intervenir dans les prochains mois.

3. Dans l'attente d'une réflexion globale, maintenir les crédits d'intervention à leur niveau de 2018

Votre rapporteur estime qu'une réflexion d'ensemble sur l'écosystème de la protection des consommateurs doit être engagée, qui ne saurait se réduire au seul prisme de la loi de finances.

En 2010, un rapport remis par Mme Dominique Laurent, conseillère d'État, au ministre chargé de la consommation, envisageait des pistes d'évolution pour l'ensemble du mouvement consumériste, qui n'ont pas été retenues à l'époque. Plus de huit années plus tard, les mêmes problématiques continuent de se poser, tandis que la baisse tendancielle des financements publics au cours des dernières années et le redimensionnement de la présence territoriale de l'État appellent plus que jamais une réponse et des choix clairs.

Il importe pour ce faire que la position de l'ensemble des acteurs concernés puisse être recueillie. C'est la raison pour laquelle votre commission a décidé d'entamer des travaux au cours de la présente session parlementaire afin de réfléchir au positionnement des différents acteurs et de proposer des pistes d'évolution.

Dans l'attente des conclusions de ce travail, elle a souhaité ne pas obérer les capacités d'action des acteurs en 2019 et maintenir en conséquence les crédits d'intervention au monde de la consommation à leur niveau de 2018, soit 8,5 millions d'euros. Elle a en conséquence adopté l'amendement de votre rapporteur, abondant l'action n° 24 de 1 million d'euros en autorisations d'engagement et en moyens de paiement, prélevés sur le programme 305.


* 12 Aux termes de l'article R. 822-4 du code de la consommation, l'INC « est administré par un conseil d'administration composé de seize membres ayant voix délibérative :

« 1° Cinq représentants des consommateurs et usagers désignés par le ministre chargé de la consommation ;
« 
2° Cinq représentants de l'État, désignés conjointement par le ministre chargé de l'économie et le ministre chargé de la consommation ;

« 3° Deux représentants élus par le personnel de l'Institut national de la consommation, dans les conditions prévues par la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public ;

« 4° Le président de la commission de la sécurité des consommateurs, le président de la commission des clauses abusives, ainsi qu'un représentant du collège des professionnels du Conseil national de la consommation et un ingénieur des corps de l'État désigné par le ministre chargé de la consommation.

« Les membres sont nommés par arrêté du ministre chargé de la consommation pour un mandat de trois ans, renouvelable une fois. »

* 13 La publication (mensuels et numéros spéciaux) s'est vendue en 2017 à 3,3 millions d'exemplaires.

* 14 Alors même que l'INC est par ailleurs tenu d'avancer annuellement la somme de 240 000 € par an sur 5 ans, en sa qualité d'éditeur, dans le cadre du redressement de Presstalis.

* 15 Proposition n° 4 du rapport d'information n° 403 (2017-2018), Après l'affaire Lactalis : mieux contrôler, informer et sanctionner, de Mme Sophie PRIMAS et M. Alain MILON, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la commission des affaires sociales, déposé le 5 avril 2018.