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Projet de loi de finances de finances pour 2019 : Sécurités : Gendarmerie nationale

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Sécurités : Gendarmerie nationale ( avis - première lecture )

C. DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT PLUS QUE JAMAIS CONTRAINTS

Les dépenses hors titre 2 (fonctionnement, investissement et intervention) s'élèveront en crédits de paiement à 1 330 millions d'euros contre 1 347 millions d'euros en 2018, soit une baisse de 17 millions d'euros ou 1,3%. En AE, le montant prévu est de 2 021 millions d'euros en 2019 contre 1 603 millions d'euros en 2018, soit une progression de 418 millions d'euros (+2,6%).

Les crédits de fonctionnement3(*) s'élèvent ainsi pour 2019 à environ 1 150 millions d'euros en CP (1 845 en AE), contre environ 1 140 millions d'euros en 2018 (1 420 en AE), soit une augmentation de 10 M€.

En réalité, à périmètre égal, la dotation titre 3 s'élèvera à 1 175,9 M€ CP en 2019, contre 1 140 M€ CP en LFI 2018. Si 1 150 M€ de CP sont inscrits dans le PLF 2019 (hausse faciale de 10 M€ de CP), il faut tenir compte de la suppression en 2019 du dispositif des loyers budgétaires, d'où la nécessité d'un retraitement de 26 M€ de CP.

Les crédits d'investissement sont en diminution en CP : 174 millions d'euros en 2019 contre 201 millions d'euros en 2018 (et 170 millions d'euros en AE contre 177 millions d'euros en 2018), soit une baisse de 27 millions d'euros (-13,4%).

1. Des moyens de fonctionnement en stagnation

Malheureusement, les 26 M€ de hausse des dépenses de fonctionnement prévus pour 2019 ne correspondront pas à une amélioration des conditions de travail des gendarmes. Cette hausse s'explique en effet essentiellement par l'ajustement des enveloppes de la gendarmerie mobile et du carburant, par la couverture des coûts de fonctionnement et d'équipement des réservistes et des personnels dont le recrutement est prévu en 2019, ainsi que par l'inflation des loyers.

Ainsi, au total, le budget de titre 3 prévu au PLF 2019 permet de reconduire, à périmètre constant, les dotations de fonctionnement courant des unités, les loyers de droit commun, le maintien en condition opérationnelle des SIC et des hélicoptères, ainsi que l'équipement des unités.

Dépenses d'équipement (titre 3) depuis 2007

en millions d'euros de CP4(*)

LFI

Exécution

2007

965,3

1 011,8

2008

954,3

964,5

2009

990,0

1 062,4

2010

1 078,8

1 066,7

2011

1 054,8

1 136,5

2012

1 061,1

1 088,1

2013

1 058,4

1 107

2014

1 078,1

1 097,6

2015

1 115,5

1 128,6

2016

1 160,5

1 146,8

2017

1 190,6

1 151,3

2018

1 139,6

X

PLF 2019 (au 20 septembre 2018)

1 175,9

X

Plus précisément :

- les dépenses de fonctionnement courant s'élèveront à 50,3 millions d'euros en AE et 52,7 millions d'euros en CP. On observe une faible augmentation des AE, qui correspond à la différence entre les dotations « sac à dos » allouées aux nouveaux effectifs et celles supprimées au titre des substitutions d'emploi et des suppressions de poste en administration centrale ;

- les crédits de déplacement augmenteront de 11,2 millions d'euros à 65,3 millions d'euros en raison de l'augmentation des dotations de la gendarmerie mobile dont l'engagement des escadrons reste très soutenu, et de la hausse des ressources consacrées au financement du fonctionnement de la réserve opérationnelle ;

- les dépenses liées au carburant des véhicules augmentent de plus de 3 millions d'euros en 2019, pour atteindre un montant de 52,4 millions d'euros, en raison de la hausse du coût du carburant liée à l'augmentation de la taxe sur le gazole. Lors de l'audition du général Lizurey, DGGN, devant votre commission, plusieurs membres de celle-ci ont fait part d'inquiétudes sur d'éventuelles restrictions d'utilisation des voitures en 2018 liées à l'insuffisance des crédits en carburant. Le DGGN a cependant affirmé qu'il n'existait pas de consignes visant à ne pas utiliser les véhicules. En revanche, les gendarmes sont incités à sortir de leur véhicule pour privilégier le contact humain plutôt que de parcourir de grandes distances dans leur véhicules au cours de leur service ;

- en ce qui concerne les loyers, une enveloppe de 1 092,2 millions d'euros en AE5(*) et 506 millions d'euros en CP est prévue pour 2019, contre respectivement 593,8 millions d'euros et 495,1 millions d'euros en 2018. Le changement de la réglementation au 1er janvier 2019, qui intègre les baux renouvelés à la gestion pluriannuelle des AE, explique l'augmentation sensible de la dotation (+498,4 M€ en AE). L'augmentation de la dotation CP s'explique par la prise en compte de l'inflation pour 8,9 M€ et le coût de l'hébergement lié aux nouveaux recrutements (2 M€)6(*).

2. Des dépenses d'investissement très inférieures aux besoins réels

En 2019, les dépenses d'investissement, qui concernent principalement les moyens mobiles et l'immobilier, sont en diminution en CP (174 millions d'euros contre 201 millions d'euros en 2018) et en AE (170 millions d'euros en AE contre 177 millions d'euros en 2018), soit une diminution de 27 millions d'euros en CP (-13,4%) et 7 millions d'euros en AE (-4%).

a) Des crédits insuffisants pour l'immobilier

Un montant de 108,9 M€ en CP (105 millions d'euros en AE) permettra en 2019 de financer la cinquième année du plan de réhabilitation de l'immobilier domanial de la gendarmerie nationale (2015-2020). Ne sont ainsi prévues que des opérations de maintenance lourde (aucun investissement AOT). Comme l'année dernière, l'effort est porté sur les logements, dont 4 000 environ seront rénovés.

Parallèlement, le plan de renforcement de la sécurité des casernes (deuxième année) se verra attribuer 15 millions d'euros en CP et AE (contre 5M€ en 2018 et 10 M€ en 2017).

La question de l'immobilier revêt une importance particulière pour la gendarmerie nationale dans la mesure où la disponibilité des militaires est garantie par l'obligation d'occuper un logement concédé par nécessité absolue de service. Au 1er juillet 2018, le parc immobilier de la gendarmerie se composait de 75 608 logements, dont 64 186 en caserne. En outre, 9 623 logements individuels sont pris à bail hors caserne et 1 799 font partie d'ensemble immobiliers locatifs. La dégradation du parc immobilier domanial a été constante au cours des dernières années, avec un âge moyen de 45 ans pour les logements, contre 25 ans pour les logements locatifs.

Si les crédits consacrés par le plan de réhabilitation semblent importants, ils doivent être comparés aux véritables besoins. Les études entreprises par la gendarmerie nationale permettent ainsi d'évaluer les besoins budgétaires en matière immobilière à environ 300 millions d'euros par an, sont 100 millions pour la maintenance (35 millions prévus en 2018) et 200 millions pour les opérations de reconstruction ou de renouvellement. Ainsi, au total, les crédits prévus pour les années 2018-2020 sont inférieurs de plusieurs centaines de millions d'euros aux crédits réellement nécessaires7(*).

L'exécution de 2007 à 2017 et les prévisions budgétaires consacrées à l'immobilier pour les années 2018 à 2020 sont présentées dans le tableau suivant :

Exécution et prévision des dépenses immobilières

T5 et T3 (pour les loyers des opérations AOT de fonctionnement et de financement) en M€

Exécution

2007-2015

Exécution

2016

Exécution 20171

Dotation

20182

Dotation

20193

Dotation

2020

Opérations domaniales sous procédure AOT/LOA*

T5

548,3 AE

31,2 CP

-0,1 AE

6,9 CP

0,0 AE

7,4 CP

0 AE

7,5 CP

0 AE

8,0 CP

0 AE

NC CP

T3

93,4 AE

67,3 CP

17,9 AE

20,1 CP

18,6 AE

20,4 CP

21,6 AE

21,6CP

17,9 AE

20,1 CP

17,7 AE

NC CP

Constructions domaniales classiques (MOI/MOP)

454,6 AE

622,1 CP

16 AE

11,9 CP

15,8 AE

10,3 CP

0 AE

13,1 CP

0 AE

15,0 CP

0 AE

NC CP

Travaux de maintenance lourde - réhabilitation

353,1 AE

256,3 CP4

88,9 AE

60,8 CP

83,0 AE

69,3 CP

105 AE

107,5 CP

105 AE

85,9 CP

105 AE

NC CP

Acquisitions immobilières

0

0

0 AE/CP

0 AE/CP

0 AE/CP

0 AE/CP

TOTAL Titre 5 hors AOT

807,7 AE

878,4 CP

104,9 AE

72,7 CP

98,8 AE

79,6 CP

105,0 AE

120,6 CP

105,0 AE

100,9 CP

105,0 AE

NC CP

TOTAL Titre 5

1 356,0 AE

909,6 CP

104,8 AE

79,6 CP

98,8 AE

 87,0 CP

105,0 AE

128,1CP

105,0 AE

108,9 CP

105,0 AE

NC CP

1 données RAP 2017 ; 2 données LFI 2018 ; 3 données PLF 2019 ; 4 total n'intégrant pas les données de 2007 et de 2008.

Titre 6 (M€)

Exécution

2007-2015

Exécution

2016

Dotation

2017

Dotation

2018

Dotation

2019

Dotation

2020

Subventions accordées aux collectivités territoriales pour la construction de casernes locatives (décret du 28 janvier 1993)

76,6 AE

91,6 CP

6,2 AE

6,4 CP

8,0 AE

6,6 CP

5,5 AE

6,3 CP

5,5 AE

7,0 CP

10 AE

NC CP

Au total, l'immobilier a servi de variable d'ajustement du budget de la gendarmerie nationale depuis plusieurs années, les mises en réserve portant généralement sur ce poste budgétaire en raison du caractère relativement « indolore » à court terme de cette pratique. C'est ainsi que la gendarmerie nationale est désormais confrontée à des « points noirs » (notamment Nanterre, Melun et Satory) que le plan d'urgence relatif à la maintenance des logements peut contenir sans toutefois y remédier en profondeur.

Point sur les grands projets immobiliers en cours de la gendarmerie

Le plan de sauvegarde pour l'immobilier domanial de la gendarmerie, mis en oeuvre dès 2015 et prévu sur la période 2015-2020 à raison de 70 M€ AE/an sur le premier triennal puis 105 M€ AE de 2018 à 2020, doit permettre l'amélioration des conditions de travail et de vie des militaires et de leur famille en finançant, notamment, des opérations d'envergure de réhabilitation de casernes. À titre d'exemple, deux grands projets ont pu être initiés et sont actuellement en cours :

Réhabilitation des bâtiments de logements de la caserne « Les Clairions » à Auxerre (89)

La caserne « Les Clairions », composée de 176 logements, est occupée par l'escadron de gendarmerie mobile (EGM) 45/7. Eu égard à sa vétusté, une opération de reprise du clos/couvert, de l'électricité ainsi que des pièces humides de l'ensemble des logements s'est avérée nécessaire et a été initiée en 2014.

L'ensemble des prestations intellectuelles, financées en 2014 et 2015 pour un coût de 750 k€, a été validé. Le financement du marché de travaux a pu être réalisé à hauteur de 4 M€ en 2016, de 6,1 M€ en 2017 et 1,0 M€ en 2018. Le chantier a débuté en juin 2017, pour une livraison prévue au 1er trimestre 2019 (y compris les travaux de sécurisation rajoutés après l'initiation du projet).

Réhabilitation des logements de la caserne Rathelot à Nanterre (92)

La caserne Rathelot de Nanterre abrite le 1er régiment d'infanterie de la Garde républicaine. Les 658 logements et 31 hébergements, construits en 1972, sont répartis en 5 immeubles de 14 et 15 étages. Les bâtiments présentent de multiples pathologies, notamment sur le clos et le couvert, les réseaux, les ascenseurs et le système de chauffage.

L'étude initiale de faisabilité a été validée en juillet 2016 et le programme finalisé en juin 2017. Le marché de maîtrise d'oeuvre est notifié en 2017 (en tranches ferme et conditionnelles d'un total de 3,5 M€). Les travaux, d'un coût total de 45 M€, seront réalisés en site occupé à compter de 2019.

La création d'une école de gendarmerie à Dijon-Longvic

Dans le cadre de l'amendement apporté au PLF 2016 pour le Pacte de sécurité, une ressource supplémentaire de 4,6 M€ a été destinée au financement de l'aménagement des locaux aux fins de transformation de la base aérienne 102 en école de gendarmerie.

Les travaux d'aménagement initiaux ont porté sur trois domaines : hébergement : chambres élèves et encadrement ; formation : salles de cours, amphithéâtre, bureaux, structures sportives ; soutien : état-major, sécurisation du site, structure médicale, infrastructure de tir, armurerie et soute à munitions.

En marge de la formation initiale, les installations actuelles ont permis d'accueillir, dès le mois d'octobre 2017, la première session du centre national de formation à la sécurité publique destinée au recyclage des gendarmes affectés en unités opérationnelles. Le potentiel immobilier restant disponible va permettre d'accroître à nouveau les capacités d'hébergements en portant d'ici fin 2020 à onze la capacité de compagnies d'instruction. Les deux premières des 5 compagnies supplémentaires seront livrées au 2ème trimestre 2019.

Au total, la gendarmerie aura investi d'ici 2023 (fin estimée de la rénovation des réseaux) 60 M€ : 15 M€ au titre de la cession, 9 M€ au titre des six premières compagnies et 21,0 M€ au titre des 5 compagnies suivantes et 15 M€ pour la réfection des réseaux.

La réhabilitation de la caserne Pichard à Drancy

La caserne Lieutenant Pichard de Drancy (Seine-Saint-Denis) abrite trois escadrons de gendarmerie mobile. Les 369 logements et les 45 hébergements, livrés en 1979 et n'ayant jamais fait l'objet de travaux de réhabilitation, présentent un état de dégradation avancé, en particulier au niveau du clos et du couvert.

L'opération consiste à réhabiliter en site occupé les toitures-terrasses, les façades, les menuiseries extérieures, certaines parties du réseau de chauffage et d'évacuation des eaux de pluie ainsi qu'à remettre en état les réseaux de ventilation mécanique contrôlée (VMC) des dix bâtiments d'habitation. Depuis 2013, 2,5 M€, affectés au titre du compte d'affectation spéciale immobilier (P723), ont permis le financement des études préalables.


* 3 Les moyens de fonctionnement comprennent : le fonctionnement courant lié à l'agent, les moyens mobiles, l'équipement, les systèmes d'information et de communication, les loyers, les subventions et contributions aux opérateurs et les moyens lourds de projection et d'intervention.

* 4 En raison du biais introduit par les règles de budgétisation des autorisations d'engagement, liées aux marchés pluri-annuels, la comparaison des dotations est menée en crédits de paiement.

* 5 L'écart entre les AE et les CP s'explique par la gestion pluriannuelle des AE. En effet, la gendarmerie nationale a une gestion dynamique des baux : environ 1 500 nouveaux contrats par an du fait des mutations (substitution de logement selon les charges de famille), des renforts d'unité, des livraisons de nouvelles casernes et des évolutions organisationnelles.

* 6 Les locations des « points hauts » nécessaires au fonctionnement des relais-radio qui étaient auparavant imputés sur les loyers (7,2 M€ en AE et en CP) sont désormais comptabilisées avec les dépenses de télécom T3.

* 7 La situation est la même pour le parc immobilier de la police nationale.