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Projet de loi de finances pour 2019 : Protection judiciaire de la jeunesse

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

II. UN BUDGET 2019 MARQUÉ PAR LE PROGRAMME DE CONSTRUCTION DE NOUVEAUX CENTRES ÉDUCATIFS FERMÉS

Le projet de budget pour 2019 est le premier à être marqué par les conséquences financières du lancement du programme de construction de vingt nouveaux centres éducatifs fermés (CEF). Ce programme absorbe une part significative des marges de manoeuvre allouées à la PJJ.

A. LE LANCEMENT DU PROGRAMME DE CONSTRUCTION DE NOUVEAUX CEF

1. Les caractéristiques des centres éducatifs fermés

Les centres éducatifs fermés (CEF), institués par la loi du 9 septembre 20026(*), visent à apporter une solution de prise en charge pour les mineurs les plus ancrés dans la délinquance ou qui commettent les actes les plus graves.

Le placement en CEF est décidé soit dans le cadre d'une mesure de contrôle judiciaire, soit dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve, soit dans le cadre d'un aménagement de peine.

Les CEF prennent la forme de petites structures pouvant accueillir jusqu'à douze jeunes, placés chacun pour une période de six mois, renouvelable une fois. La prise en charge des mineurs placés est assurée 24 heures sur 24 et tout au long de l'année, par 26,5 équivalents temps plein. En pratique, un centre accueille rarement une douzaine de jeunes, en raison de la nécessité de garder des places disponibles, des fugues assez fréquentes ou du fait des incarcérations qui sanctionnent le non-respect des obligations liées au placement en CEF.

Les centres permettent, au moyen d'un cadre fermé et « contenant », d'assurer la prise en charge intensive des jeunes par une équipe pluridisciplinaire. Ainsi, un suivi éducatif et pédagogique renforcé est assuré, orienté vers un objectif de réinsertion sociale et professionnelle.

Le caractère fermé résulte de l'obligation faite au jeune d'y résider, sous la surveillance permanente des adultes, et de respecter les conditions du placement. Il risque l'incarcération s'il ne respecte pas ses obligations, par exemple s'il commet une fugue.

On compte actuellement 52 CEF (35 relèvent du secteur associatif habilité et 17 du secteur public). Votre rapporteure a visité le 7 novembre 2018 le CEF de Saint-Brice-sous-Forêt, dans le Val d'Oise, qui relève du secteur public.

Si la durée du placement est déterminée par le magistrat, le contenu de la prise en charge est construit sur un module de six mois. Dans les faits, les séjours sont généralement écourtés à cause d'incidents, de la condamnation à une peine de prison ferme dans le cadre d'une autre affaire ou encore du passage du jeune à sa majorité, de sorte que la durée moyenne de placement est inférieure à quatre mois.

Si la plupart des CEF sont mixtes, en principe, seuls une quinzaine d'entre eux accueillent en pratique des jeunes filles. Ces dernières ne représentent en effet que 10 % des prises en charge de la PJJ, ce qui soulève des interrogations sur leur intégration dans des structures collectives majoritairement masculines. Cette réflexion a conduit la PJJ à ouvrir en 2007 un CEF réservé aux jeunes filles, situé à Doudeville en Seine-Maritime.

Les échanges que votre rapporteure a eus avec les professionnels du CEF de Saint-Brice-sous-Forêt l'incitent à penser que la mixité peut présenter un intérêt du point de vue éducatif, à condition de respecter un équilibre numérique entre filles et garçons. Regrouper les jeunes filles dans un petit nombre de lieux peut cependant présenter l'inconvénient de les éloigner de leur famille.

La découverte des métiers, la formation professionnelle, l'insertion dans l'emploi sont des objectifs essentiels pour les éducateurs. Les jeunes placés en CEF sont souvent orientés vers les métiers du bâtiment, de la restauration, de l'entretien des espaces verts, ou encore de la mécanique. Lors de sa visite à Saint-Brice-sous-Forêt, votre rapporteure a ainsi pu s'entretenir avec un jeune qui effectuait un stage chez un mécanicien automobile : son intérêt pour ce métier l'incitait à envisager d'entrer en apprentissage chez cet employeur.

En raison du fort taux d'encadrement, le coût d'un placement en CEF est le plus élevé parmi les différents modes de placement des mineurs. En outre, le coût de journée moyen a fortement augmenté au cours des dernières années, du fait en particulier de la réévaluation des moyens humains et de l'augmentation des coûts dans le secteur public.

Les prévisions pour 2019 concernant les coûts de journée par mineur sont de 672 euros, tous opérateurs confondus (SP et SAH), contre 664 euros prévus par le projet annuel de performance (PAP) pour 2018. À titre de comparaison, le coût d'une journée en centre éducatif renforcé (CER) devrait s'établir à 572 euros en 2019, après 543 euros en 2018, et celui d'une journée en UEHC à 569 euros, après 561 euros en 2018. Fort logiquement, le prix de journée d'une mesure de suivi en milieu ouvert est beaucoup plus modeste - autour de 13 euros - ces mesures n'impliquant pas un hébergement du jeune.

Le mode de financement des CEF

Depuis le 1er janvier 2013, les CEF sont financés par une dotation globale de financement. Le budget déterminé en début d'année est donc financé indépendamment du niveau d'activité. Un système d'indicateurs, défini par arrêté ministériel, permet d'objectiver la modulation de la dotation d'une année sur l'autre. La dotation globale de financement garantit aux associations un financement régulier, grâce au versement par douzièmes, et prévisible sur l'année dans la mesure où elle n'est pas dépendante du niveau de l'activité réalisée. Elle facilite la gestion de trésorerie des établissements en mettant fin à la variation des versements en fonction de l'activité.

2. Les opérations prévues en 2019

La PJJ a prévu en 2019 le démarrage des travaux immobiliers pour la construction de deux nouveaux CEF dans le secteur public et cinq dans le secteur associatif. Aucune ouverture de CEF n'est cependant prévue avant 2021 compte tenu des délais de réalisation des travaux puis du temps nécessaire pour recruter et former le personnel appelé à travailler dans ces centres.

En termes d'investissement, la PJJ prévoit la mobilisation de 13,5 millions d'euros en AE et de 1,8 million d'euros en CP pour le secteur public. Pour le secteur associatif, qui finance essentiellement ses projets immobiliers par le recours à l'emprunt, est prévue une aide à l'investissement de 2,3 millions d'euros pour faciliter le démarrage du programme de construction.

La première étape est la prospection foncière, pour trouver un terrain adapté, suivie d'une phase de construction immobilière puis de formation et d'affectation du personnel. Avec le secteur associatif, la PJJ procède par la voie d'appels à projets, organisés à l'échelle départementale, pour sélectionner les projets à réaliser.

La PJJ est attentive à l'implantation des nouveaux CEF, pour éviter de reproduire certaines erreurs du passé. Elle veille ainsi à ce qu'ils soient implantés à proximité de bassins importants de population et d'emplois, et non dans des zones trop isolées (où le foncier peut pourtant être plus facile et moins coûteux à obtenir), afin de faciliter le recrutement du personnel de ces centres et de pouvoir nouer plus facilement des partenariats avec les acteurs de l'insertion et de l'emploi.

3. Des interrogations qui demeurent

Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2018, notre ancienne collègue Josiane Costes avait regretté un « développement des CEF sans évaluation préalable suffisante des besoins et des coûts ». Les interrogations qu'elle avait soulevées demeurent toujours d'actualité.

La question de l'évaluation des besoins n'a pas été véritablement éclaircie. Le taux d'occupation des CEF demeure inférieur à la cible fixée par la PJJ, ce qui montre que le dispositif ne se trouve pas dans une situation de saturation justifiant a priori une augmentation importante du nombre de places. Alors que les CEF s'adressent aux mineurs les plus ancrés dans la délinquance, on ne discerne pas, quand on considère les statistiques de la délinquance juvénile, d'évolution notable qui permette d'anticiper un fort accroissement des besoins.

Considérant que des ouvertures de CEF peuvent être justifiées par la nécessité de compléter l'offre d'hébergement dans certains territoires, notamment le Sud-Est et l'Île-de-France, nos collègues Catherine Troendlé et Michel Amiel, dans leur rapport sur la réinsertion des mineurs enfermés7(*), ont suggéré, en s'appuyant sur les travaux des corps d'inspection8(*), de viser une cible de 60 CEF sur l'ensemble du territoire et de se limiter donc à l'ouverture de huit nouveaux établissements.

Compte tenu des coûts de fonctionnement élevés des CEF, la priorité donné à ce dispositif risque en outre de pénaliser le développement des autres modes de prise en charge. Certes, il n'est pas prévu de créer les nouveaux CEF par la transformation de structures d'hébergement déjà existantes, comme cela a pu être le cas par le passé. Il n'en reste pas moins qu'une part significative des moyens supplémentaires prévus par le projet de loi de finances pour 2019 sont alloués à la construction des CEF : 4,7 millions d'euros de crédits et 34 des 51 créations de postes prévues l'an prochain.

Votre rapporteure se montrera donc attentive, au cours des prochaines années, à l'évolution du taux d'occupation des CEF et à l'équilibre qui doit être préservé entre les différentes catégories d'établissements de placement. Si, dans un contexte de hausse globale du budget, l'investissement dans les CEF peut être réalisé en 2019 sans pénaliser les autres dispositifs de la PJJ, il n'est pas certain qu'il en aille toujours de même dans un cadre budgétaire plus contraint.

Un dernier point sur lequel peu de progrès ont été accomplis ces dernières années est celui de l'évaluation des conséquences d'un placement en CEF sur le devenir d'un jeune. Régulièrement, la direction de la PJJ (DPJJ) indique qu'elle envisage d'effectuer une étude de cohorte9(*) des mineurs délinquants pris en charge par les établissements et services de son ressort, pour en évaluer l'efficacité, mais cette étude tarde à se matérialiser.

Votre rapporteure observe également que la PJJ n'est toujours pas en mesure de renseigner l'indicateur de performance 1.3, relatif à la part des jeunes âgés de moins de dix-sept ans à la clôture d'une mesure pénale qui n'ont ni récidivé ni réitéré dans l'année qui a suivi. La DPJJ indique travailler à une interconnexion des différents systèmes d'information du ministère de la justice afin de mieux suivre le parcours des jeunes qui lui sont confiés. Dans l'attente, il ne paraît guère pertinent de maintenir dans le programme annuel de performance un indicateur pour lequel ne figure aucune donnée pour les dernières années écoulées ni aucun objectif pour l'année 2019.

La refonte du système d'information de la PJJ

Un arrêté du 20 mars 201210(*) a créé le logiciel « Game 2010 » qui permet le recueil des décisions de justice civiles et pénales applicables aux mineurs confiés au secteur public.

Le déploiement de ce logiciel avait pour objectif d'améliorer la mise en oeuvre et le suivi des mesures et sanctions éducatives, de faciliter l'adaptation de la prise en charge à chaque personne suivie et d'exploiter certaines données à des fins statistiques.

Dans son rapport d'information de 201511(*), notre collègue Antoine Lefèvre a critiqué l'absence de fiabilité et d'exhaustivité des saisies dans « Game 2010 » et conclu que cet indicateur de performance n'apparaissait pas significatif.

Une refonte du système d'information de la PJJ est en cours dans le but de permettre aux magistrats, aux associations, aux éducateurs et aux personnels administratifs de travailler ensemble plus facilement grâce à un nouvel outil - dénommé Parcours - axé sur le suivi des mineurs et non plus sur le suivi des mesures. L'objectif à terme est de parvenir à évaluer l'efficacité des mesures et des peines prononcées avec des indicateurs sur le profil des mineurs accueillis, leur parcours au sein de la PJJ, puis après leur sortie des services et établissements, dans une logique de réinsertion.

La base de données sera enrichie par un module d'évaluation par l'éducateur référent du comportement du mineur en début, en cours et en fin de séjour. L'ajout d'informations, telles que la nature de l'infraction commise fondant chaque mesure éducative et la possibilité de référencer chaque mesure à l'affaire concernée, améliorera l'interprétation des motifs d'entrée et sortie à moyen et long termes des mineurs en services éducatifs.

Enfin, l'accès du futur logiciel sera ouvert aux services éducatifs des associations habilitées. Cela permettra de disposer du même degré de connaissance des mineurs confiés à chacun des deux opérateurs de la réponse pénale apportée par la justice des mineurs.

4. L'enjeu du recrutement

Le bon fonctionnement d'un CEF dépend largement de la qualité et de la cohésion de l'équipe éducative qui y est affectée. Or la PJJ comme les associations habilitées peinent à attirer des éducateurs qualifiés et expérimentés dans les établissements de placement, et en particulier dans les CEF.

Les CEF accueillent un public particulièrement difficile, ce qui peut favoriser des accès de violence, et ils doivent fonctionner jour et nuit, chaque jour de l'année, ce qui fait peser une contrainte forte sur le personnel en termes de disponibilité. Même si le taux d'encadrement est élevé, l'absence non anticipée d'un éducateur, pour cause de maladie par exemple, contraint ses collègues à effectuer des heures supplémentaires pour compenser. Le turn over du personnel dans ces structures est élevé, notamment en raison d'un nombre important de contractuels, de sorte qu'il est difficile pour l'encadrement d'entretenir un véritable esprit d'équipe et de mettre en oeuvre un projet éducatif très ambitieux.

Il est à craindre que les problèmes de recrutement et de fidélisation du personnel ne s'accentuent si vingt CEF supplémentaires doivent être pourvus en personnel. Outre la création des 34 emplois supplémentaires qui a été évoquée, la PJJ a pris diverses initiatives.

Elle a d'abord mené une expérimentation visant à évaluer les effets de l'arrivée d'un troisième cadre sur le fonctionnement des établissements et sur la qualité de la prise en charge. Le bilan positif qui en a été tiré a conduit à généraliser la présence de deux responsables d'unité éducative aux côtés du directeur à compter d'octobre 2017. Mais cette évolution a été opérée à moyens constants par la transformation d'un emploi d'éducateur en un emploi de responsable d'unité.

Elle mène ensuite une seconde expérimentation tendant à optimiser le recrutement des contractuels via le recours à une agence spécialisée dans le travail social, dont le rôle est la recherche de candidats et la constitution d'un vivier de professionnels. Une évaluation de cette expérimentation doit être prochainement réalisée.

En outre, la PJJ s'efforce depuis cinq ans de valoriser l'investissement des agents affectés dans les structures de placement, notamment en prenant en compte cet élément pour choisir ceux à promouvoir au grade supérieur. En parallèle, elle procède à une revue de carrière de ses cadres pour constituer un vivier national de directeurs de service susceptibles de prendre la tête d'un CEF.

Enfin, un nouvel outil de gestion du temps de travail des professionnels, destiné à faciliter l'organisation des plannings, et par là même à améliorer le fonctionnement des établissements de placement, a été expérimenté dans les directions interrégionales Grand-Nord et Grand-Ouest à partir de l'automne 2016. L'outil ayant donné satisfaction, il a été décidé, en mars 2018, de le déployer dans tous les établissements de placement, après formation des professionnels concernés.

Ces différentes initiatives témoignent de la volonté de la direction de la PJJ d'apporter une réponse à ces problèmes de recrutement. Il conviendra de vérifier au cours des prochaines années si ces mesures sont suffisantes pour surmonter les difficultés récurrentes observées dans les CEF.


* 6 Loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice.

* 7 « Une adolescence entre les murs : l'enfermement, dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif », rapport d'information n° 726 (2017-2018) fait par M. Michel Amiel au nom de la mission d'information présidée par Catherine Troendlé. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r17-726-1/r17-726-11.pdf

* 8 Inspection générale des affaires sociales (Igas), inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et inspection de la protection judiciaire de la jeunesse (IPJJ), Mission sur l'évaluation des centres éducatifs fermés dans le dispositif de prise en charge des mineurs délinquants de février 2013 et Rapport sur le dispositif des centres éducatifs fermés de juillet 2015.

* 9 Le principe d'une telle étude est de suivre dans le temps une population définie (la cohorte), et d'enregistrer les évènements survenant dans cette population au cours de la durée de l'observation.

* 10 Arrêté du 20 mars 2012 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « gestion de l'activité et des mesures éducatives 2010 ».

* 11 La protection judiciaire de la jeunesse : poursuivre la modernisation, rapport d'information n° 217 (2014-2015) de M. Antoine Lefèvre, fait au nom de la commission des finances. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2014/r14-217-notice.html