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Projet de loi de finances pour 2020 : Défense : Environnement et prospective de la politique de défense

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Défense : Environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

B. LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ EXTÉRIEURE (DGSE)

Au cours de la période 2019-2025, la DGSE a vocation à réaliser les objectifs de son plan stratégique regroupés :

· couvrir les besoins impérieux en renseignement stratégique identifiés comme des priorités absolues par le gouvernement, particulièrement en matière de contre-terrorisme, d'anticipation géopolitique, de nécessité économique, de lutte contre l'immigration irrégulière ;

· préserver l'autonomie technique, dans un monde où les technologies connaissent un développement exponentiel ;

· investir le cyberespace ;

· consolider les différentes fonctions de soutien (SIC, immobilier).

Afin de répondre à ces priorités, la loi de programmation a prévu :

· la création de 772 postes d'ici à 2025 auxquels s'ajoutent 173 renforts obtenus par financement des Armées pour la cyberdéfense ;

· la modernisation des capacités interministérielles mutualisées entre les services et de ses capacités propres notamment dans le domaine cyber. Un doublement du budget d'investissement est l'objectif à atteindre ;

· la conduite d'opérations immobilières d'envergure pour accompagner la croissance des effectifs et la modernisation des capacités techniques.

Les crédits de la DGSE ne représenteront néanmoins que 1,77 % des crédits de la mission « défense », ses effectifs 2,09 % du plafond d'emplois du ministère et resteront inférieurs à ceux de ses principaux partenaires européens.

1. Les ressources humaines
a) Le renforcement des effectifs

Les dépenses de personnel (titre 2) figurent au sein du programme 212 de la mission « Défense »13(*).

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Plafond d'emploi (ETPT) (*)

5 302

5 461

5 530

5 726

5 632

5670

Crédits inscrits au Titre 2**

297,31

306,70

319,27

336,51

350,27

358,89

Évolution en %

+2,35

+3,16%

+4,10%

+5,40%

+4,17%

+2,29%

Emplois programmés (ETPE)

5 217

5 339

5 389

5 600

5 797

5 754

Emplois pourvus (ETPE)

5 216

5 335

5 372

5 628

***

 

(*) Plafond ministériel des emplois autorisés (PMEA)

(**) en M€ Action 50-01 du programme 212, hors CAS Pensions soit 468,46 M € en titre 2 dont 109,57 M € de Cas Pensions en 2020

(***) Prévisions

Au titre de la LPM 2019-2025, la DGSE bénéficiera de 772 créations dont 502 sur la période 2019-2023 (310 de 2019 à 2022).

Pour 2020, le service poursuit sa montée en puissance à un rythme un peu moins soutenu avec 65 créations prévues conformément à ce qui avait été annoncé lors de l'examen de la LPM 2019-2025.

Schéma d'emploi arbitré pour la LPM 2019-2025

 

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

total

Effectifs

+ 89

+ 65

+ 60

+96

+192

+135

+135

+772

Renfort EMA/Cyber14(*)

+10

+13

+15

+14

+29

+43

+49

173

Les crédits de Titre 2 sont en augmentation de 3,18 M€ (+0,68 %) afin de financer les 65 recrutements nets prévus et l'extension en année pleine des recrutements 2019 (9,01 M€), l'effet mécanique du GVT solde (2,77 M€15(*)), et par la revalorisation des contractuels ad hoc à hauteur de 1,92 M€ Le montant des mesures catégorielles au titre de 2020 s'élève à 1,6 M€ au 2/3 destinés au financement des parcours professionnels, carrières et rémunérations.

Pour autant, des renforts supplémentaires ont été accordés à la DGSE en avance de phase par la DRH-MD pour contenir le sous-effectif ministériel16(*). Elle a donc recruté davantage de catégories A et B du fait de son vivier conséquent dans ces populations.

b) L'évolution de la structure du personnel de la DGSE

Les tendances observées dans le dernier rapport de votre commission se poursuivent17(*).

Évolution des effectifs par catégories

Unité de mesure : effectif physique en ETPE

 

2019

2020

 

Effectif réalisé prévisionnel (PAP 2019)

% de l'effectif réalisé

Effectif réalisé prévisionnel (PAP 2020)

% de l'effectif prévisionnel

Catégorie A et Officiers

2709

46,7%

2670

46,4%

Catégorie B et sous-officiers

1895

32,7%

1897

33,0%

Catégorie C et militaires du rang

1193

20,6%

1187

20,6%

Total

5797

100%

5754

100%

(1) L'érosion régulière de la part du personnel militaire

Hors service « action », la DGSE emploie 23 % de personnel militaire (37 % dans l'encadrement supérieur). L'arrêt de la politique de déflation mise en oeuvre dans les armées ne produira ses premiers effets qu'à l'horizon 2020. La raréfaction de la ressource militaire, concomitamment à l'obtention de renforts importants, a conduit la DGSE à redimensionner ses demandes de créations au profit du personnel civil. La DGSE anticipe une proportion de 20 % à l'horizon 2025. La population des sous-officiers est celle où les difficultés sont les plus grandes or elle concerne des spécialités que l'on ne trouve pas dans le civil et elle est nécessaire pour pourvoir des postes dans les dispositifs déployés à l'extérieur notamment en zone de guerre.

A terme, cette évolution pourrait affecter l'efficacité et l'identité du Service si des mesures ne sont pas prises pour l'enrayer.

(2) Une part croissante de contractuels parmi les personnels civils

Au sein des personnels employés par la DGSE, la part des contractuels a augmenté passant de 17,5 % en 2008 à 31,2 % en 201818(*). Cette évolution est pour une large partie le corollaire de la diversification des profils recherchés.

(3) Le renouvellement rapide des personnels
(a) Créations de postes et mobilités

En 2018, la DGSE enregistre un taux de mobilité moyen de 10,1 % tous statuts confondus19(*). Ce taux est plus élevé pour les personnels militaires (14,6 %). Il représentait en 2018 1 130 mouvements d'entrées/sorties par an contre 678 en 2014 (+67 %). Outre les créations de postes, il faut donc pourvoir chaque année au remplacement de plus de 700 personnes qu'il s'agit de recruter, de former et d'intégrer, ce qui représente un effort considérable.

Actuellement environs 70 % des recrutements relèvent des familles de métiers du renseignement et des systèmes d'information et communication, le solde pour le soutien général et la sécurité.

(b) Une politique active de recrutement des personnels civils

Le recrutement du personnel civil est réalisé de manière autonome par la DGSE dans la limite de la masse salariale disponible et du plafond d'emploi. Le recrutement des fonctionnaires se fait essentiellement par voie de concours20(*) et accessoirement de détachement. Le recours à des agents non titulaires concerne essentiellement des linguistes spécialisés en langues rares et des profils scientifiques et techniques spécifiques dont le recrutement s'avère délicat en raison de la forte concurrence et des exigences de sécurité (voir supra p. 13).

(c) Le recrutement des militaires

Il est réalisé au sein des trois armées, via les procédures traditionnelles d'affectation et après de nombreuses actions d'information sur les possibilités de carrière effectuées auprès des grands employeurs militaires. Les tensions restent fortes sur certaines spécialités (imagerie, cyber) et certains profils.

(d) Un défi à relever

Jusqu'à présent, la DGSE est demeurée un employeur attractif, mais comme ses partenaires, elle va au-devant d'années plus délicates face à la tension pesant sur certains métiers (experts dans le domaine de l'ingénierie numérique, linguistes, mais aussi métiers de l'infrastructure21(*)) et de l'accentuation du turn over. L'enjeu de l'attractivité des carrières et de la fidélisation des agents est majeur. Le Service développe une communication active en matière de recrutement et déploie des efforts de fidélisation portant sur la multiplication des actions d'informations, la mutualisation au sein de la communauté du renseignement, la mise en place de dispositifs destinés à rendre les carrières plus attractives (réflexion sur la capacité à recruter directement en CDI, revalorisation de la rémunération des contractuels à compétences rares22(*), planification des mobilités externes (parcours professionnels interservices23(*) et internes)), mais aussi de façon plus indirecte, la capacité d'offrir un cadre de travail fonctionnel et accueillant. Ces politiques commencent à avoir des effets mesurables comme le tassement du turn over dans la catégorie des ingénieurs informatiques.

c) La modernisation de la fonction RH

Pour accompagner la montée en puissance de ses effectifs, la DGSE a mis en place un nouveau mode de gouvernance et de pilotage des ressources humaines, le changement de modèle se traduisant par une plus grande diversité de statuts, un besoin accru de compétences techniques très spécifiques et une attente des agents concernant leur carrière et leur parcours professionnel. Ce pilotage est placé sous la responsabilité de la direction de l'administration en étroite liaison avec les directions d'emploi.

Évolutions des dispositifs de formations

· l'un des objectifs prioritaires est la fidélisation des agents en renforçant le sentiment d'appartenance au service (avec notamment la généralisation d'un stage d'intégration à tous les nouveaux entrants) et améliorant les pratiques managériales (développement de l'offre externalisée, création d'un parcours de formation pour l'encadrement supérieur et mise en place de démarches innovantes),

· la refonte de plusieurs stages d'envergure a été poursuivie avec la transformation du stage de départ en affectation extérieure vers un modèle plus opérationnel et recentré sur les acquis indispensables),

· la professionnalisation de la formation linguistique avec l'introduction de cours spécifiquement tournés vers les métiers du renseignement et par le développement de l'offre avec la mise en place d'immersions longues en langues rares.

En outre, la DGSE a développé depuis plusieurs années un partenariat de formation avec des services de la communauté du renseignement, ainsi qu'avec des structures travaillant en lien étroit avec cette communauté. Outre les cursus de formations mutualisées au profit des utilisateurs des capacités techniques de la DGSE, la mutualisation de nouvelles formations est étudiée au cas par cas en fonction des besoins et des contraintes de chacun. En 2018, 373 a gents, toutes structures confondues, ont pu bénéficier de ces divers partenariat. Ces formations s'exercent dans les domaines de la recherche humaine ou technique, l'analyse-exploitation du renseignement et la sécurité ou encore l'islamologie.

En sens inverse, en matière de formations linguistiques, le partenariat en russe et arabe existant de longue date avec la DRM dans le cadre du Centre de formation interarmées du renseignement (CFIAR) se poursuit.

Le plan de formation se caractérise par sa richesse et sa grande diversité : en 2018 près de 9 000 formations individuelles, soit environ 50 000 journées de formation cumulées. Le taux d'effort de formation (journées de formation cumulées/effectifs) s'établit à 9 jours par an et par agent contre 7,6 jours pour la fonction publique d'Etat. Plus de 3 500 agents ont suivi au moins une formation. La DGSE a proposé plus de 800 stages différents dont 200 dispensés en interne et 600 externalisés.

2. Les crédits inscrits au programme 144

En LFI/ PLF 2019

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Agrégat fonctionnement*

38,59

37,82

41,24

44,56

44,50

46,26

Agrégat équipement :

           

AE

231,38

212,44

269,29

261,82

289,21

329,49

CP

219,16

192,94

202,59

251,07

298,42

302,04

En millions d'euros

(*) Hors indemnité compensatrice SNCF

Conformément au périmètre du PLF, les montants HT2 n'incluent ni les reports d'AE sur tranche fonctionnelle, ni les mouvements en gestion. Sur ce périmètre. Le budget de la DGSE s'élèvera en 2020 à 375,75 M€ d'autorisations d'engagement (contre 333,71 M€ en 2019 (+13 %), 306,38 M€ en 2018 et 310,53 en 2017) et 348,30 M€ de crédits de paiement (contre 342,92M€ en 2019 (+2 %) 295,62 M€ en 2018 et 243,83 M€ en 2017). En crédits de paiements, il se répartit entre 329,48 M€ pour les dépenses d'équipement, 46,26 M€ pour les dépenses de fonctionnement.

3. La stabilité des crédits de fonctionnement

La programmation des dépenses de fonctionnement affiche une relative stabilité entre 2019 et 2020 qui couvre :

· une baisse sensible (-8,98 %) (+3,91 %) de l'OS « activité opérationnelle » qui englobe le périmètre des crédits de fonctionnement liés à l'alimentation et aux frais de déplacement des personnels (indemnités de missions) en raison :

o d'un redéploiement des crédits vers l'OS « fonctionnement et activités spécifiques »

o et d'un changement de format dans le cadre des projections à caractère opérationnel : l'allongement des missions est privilégié aux multiples projections d'agents sur zone. Le volume des besoins couverts peut être soumis à de fortes variations en raison du contexte sécuritaire international et au nombre de postes et antennes créés à l'étranger;

· l'augmentation (+8,85 %) de l'OS « fonctionnement et activités spécifiques » est la conséquence,

o d'une part, de la croissance des effectifs qui entraîne des besoins supplémentaires au titre du fonctionnement courant (habillement et accessoires techniques dans le cadre de la projection du personnel, équipements bureautiques, parc informatique, matériels de bureau),

o et, d'autre part, de l'intensification des actions de formation du personnel (développement des formations managériales) et des nouveaux arrivants (conception d'un stage d'intégration adapté) (voir supra p. 19).

4. Des dépenses d'équipement

Dépenses d'équipement de la DGSE

(en millions d'euros)

 

AE

CP

 

2017

2018

2019

2020

2017

2018

2019

2020

Appui au renseignement

154,001

124,618

142,208

153,830

100,940

105,364

151,823

141,523

Renseignement

115,290

137,208

147,000

175,656

101,651

145 697

146,600

160,512

Total

269,291

261,826

289,208

329,486

202, 591

251,061

298,423

302,035

Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2016, 2017, 2018, 2019 et 2020.

Pour les dépenses d'investissements la progression des crédits de paiement de 3,61 M€ (+1,21 %) et surtout des autorisations d'engagement de 40,28 M€ (+13,93 %) marque le lancement de nouveaux programmes annoncés par la LPM :

· une augmentation en AE de 11,62 M€ (+8,2 %) et une baisse de 10,30M € en CP (- 6,8 %) des dotations de l'opération stratégique «appui au renseignement ».

· comme en 2019, la dotation (« renseignement ») qui supporte les dépenses d'infrastructure, ainsi que les dépenses de soutien (télécommunications du service entre autres) et de projection opérationnelle augmente, de 19,5 % en AE et de 9,5 % en CP. Cette progression s'explique par :

o la poursuite du programme immobilier permettant l'accueil des nouveaux effectifs qui se traduit par des projets d'infrastructures d'envergure sur les sites centraux déclinés dans une stratégie pluriannuelle24(*) avec en 2020 la notification du marché principal d'un projet immobilier structurant pour ses emprises parisiennes (construction d'un bâtiment neuf de 800 places livrable en 2023), le lancement d'une consultation en vue de la notification en 2021 du marché principal sur le site du Fort de Noisy et la poursuite du programme de rénovation des bâtiments existants sur l'ensemble des emprises,

o l'intensification et la consolidation capacitaire des grands programme interministériels et de la cyberdéfense, avec notamment l'acquisition et le développement de matériels permettant de tenir compte des évolutions technologiques et de l'augmentation du volume et de la qualité des données à traiter ainsi que du développement de l'automatisation et de l'industrialisation des processus techniques. Aujourd'hui, dans un monde où la collecte des données, notamment en source ouverte est massive, la performance d'un service de renseignement se mesurera davantage par ses capacités à exploiter intelligemment l'information recueillie,

o les travaux de résilience et de sécurisation des systèmes d'information et de communication,

o le renforcement des actions opérationnelles,

o la poursuite des actions visant à offrir des outils d'exploitation à l'ensemble de la communauté nationale du renseignement et à les mettre en conformité au regard des dernières évolutions législatives.

Les moyens ainsi octroyés permettront à la DGSE de relever les défis que représentent la transformation du monde numérique, la cyber-menace grandissante ainsi que la préservation de sa technicité et de son autonomie face aux autres services de renseignement. La DGSE poursuivra ainsi ses investissements pour adapter et accroître ses capacités de recueil, de stockage, de traitement, d'analyse et d'exploitation. Ces actions revêtent un enjeu majeur pour l'ensemble de la communauté du renseignement, avec laquelle la DGSE s'est engagée dans une stratégie de partenariat renforcé.

a) Le déploiement des capacités techniques

La DGSE s'inscrit dans la logique de mutualisation des moyens entre services de la communauté du renseignement qui font l'objet d'une gouvernance spécifique25(*). Elle reçoit à ce titre, par transfert en cours de gestion, des crédits interministériels inscrits au programme 129 « direction de l'action gouvernementale » d'un montant de 73 M€ en 2019. Cette organisation facilite l'intégration des différentes sources de renseignement et s'avère moins coûteuse. Ces moyens mutualisés sont mis à disposition d'un nombre d'utilisateurs en constante augmentation.

b) Les conditions techniques nécessaires à l'application de la loi sur le renseignement du 24 juillet 2015 et de la loi sur la surveillance internationale

La DGSE poursuit ses travaux pour mettre en place les conditions techniques nécessaires à l'application des lois sur le renseignement de 2015. Leur entrée en vigueur a eu des conséquences en termes d'organisation, d'équipement et d'emplois et aura nécessité des investissements financiers de mettre en oeuvre des différentes techniques de renseignement26(*).

En 2018 ont été développés les outils dédiés au contrôle légal, mis à disposition des contrôleurs au sein de chaque service de la communauté. Ce dispositif sera amené à évoluer en 2019 pour tenir compte des évolutions législatives intervenues en 2018 et faciliter les investigations de la CNCTR. Ces évolutions portent tant sur le développement technique des outils que sur l'organisation et le perfectionnement des pratiques de contrôle.

Le montant des investissements en matière de mise en oeuvre des lois de 2015 est estimés à plus de 5 M€ hors effort interne d'ingénierie. 7 ETP sont dédiés au suivi des évolutions du cadre légal, aux relations avec la CNCTR et au contrôle de conformité. A ces ressources doit s'ajouter un surcroît de plusieurs milliers d'heures, supporté pour intégrer les exigences de motivation liées à l'application dudit cadre.

c) Un effort important dans le domaine cyber

Depuis quelques années, la DGSE a été chargée de développer des installations destinées à la lutte cyber afin de fournir aux autorités une capacité cyberoffensive de recueil de renseignement, de soutien aux engagements militaires27(*), de riposte et d'entrave face aux agressions envers la France. Elle a bénéficié à ce titre de renforts importants d'effectifs (voir supra p. 15).

d) La remise à niveau des infrastructures immobilières

La DGSE est chargée de la politique d'acquisition et de maintien en condition de ses infrastructures.

L'accroissement des effectifs employés sur les différentes emprises et le développement des moyens techniques impliquent des opérations immobilières d'envergure car les capacités d'accueil arrivent à saturation. En outre, il convient de corriger les fragilités structurelles en termes de réseaux (informatiques, électricité) et de maintenance. Une stratégie immobilière pluriannuelle, sur l'ensemble des sites, a été définie afin de remettre l'immobilier au niveau des standards d'un service de renseignement moderne.

Cette situation a conduit la DGSE à définir un programme ambitieux de mise à niveau immobilière, mais aussi à rehausser la gouvernance de ce domaine28(*).

Au total, la commission continuera à se montrer particulièrement vigilante afin que les engagements pris dans la LPM, pour renforcer les moyens de la DGSE, soient honorés en temps et en heure. Le suivi des évolutions technologiques et la prise en compte des menaces exigent le maintien dans la durée de l'effort engagé.


* 13 On en donnera toutefois le détail ici, car la croissance des effectifs du service impacte directement l'évolution de ses coûts de fonctionnement et de ses investissements et qu'on ne saurait en évaluer raisonnablement la transformation sans en tenir compte. Ces effectifs ne comprennent pas ceux des unités militaires qui constituent le service action de la DGSE, dont les emplois et les crédits de rémunération relèvent du budget des armées.

* 14 Les renforts obtenus des Armées pour la cyberdéfense sont pris en charge par l'état-major. Ils n'entrent pas dans l'effectif sous plafond de la DGSE et leur rémunération n'est pas incluse dans l'action 50-01 du programme 212.

* 15 « Glissement vieillesse-technicité » qui prend en compte l'effet de carrière et notamment les revalorisations des contractuels ad hoc pour 1,42 M€

* 16 Conformément aux orientations ministérielles, les employeurs ayant des capacités de recrutements en 2019 ont été invités à les réaliser en avance de phase par rapport à leurs droits en effectifs accordés par la LPM

* 17 Avis n°149 (2018-2019) de MM. Pascal Allizard et Michel Boutant p.23

* 18 Effectif réalisé au 30 juin 2018.

* 19 Selon la méthode harmonisée adoptée par l'ensemble des services de renseignement : [nombre de départs nets + nombre d'arrivées nettes/(2) / effectifs de la catégorie considérée au 31/12]

* 20 Un statut autonome est applicable aux personnels civils de la DGSE en application du décret n°2015-386 du 3 avril 2015.

* 21 dont le vivier de candidats se raréfie avec les chantiers du Grand Paris et des Jeux olympiques

* 22 Le différentiel de rémunération avec le secteur privé à compétence égal peut aller de 2 à 3. Néanmoins, l'intérêt de la mission, les capacités internes de formation et de maintien des compétences constituent des facteurs d'attraction. En outre, plusieurs dispositions ont été arrêtées par circulaire du Premier ministre pour permettre une meilleure rémunération dans les métiers sous tension.

* 23 Le référentiel des métiers du renseignement élaboré en commun avec l'ensemble des services sert de fondement à la mobilité et définit des parcours de carrière. La collaboration mise en place récemment se développe, notamment avec la circulation des fiches de poste.

* 24 Avis n°149 (2018-2019) de MM. Pascal Allizard et Michel Boutant p.32 et suiv.

* 25 Avis n°149 (2018-2019) de MM. Pascal Allizard et Michel Boutant p.30 et suiv

* 26 Avis n°149 (2018-2019) de MM. Pascal Allizard et Michel Boutant p.31

* 27 Elle reçoit un financement spécifiques de l'EMA à ce titre (11 M€ en 2019)

* 28 Avis n°149 (2018-2019) de MM. Pascal Allizard et Michel Boutant p.32 et suiv