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Projet de loi de finances pour 2020 : Défense : Environnement et prospective de la politique de défense

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Défense : Environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

C. LA DIRECTION DU RENSEIGNEMENT ET DE LA SÉCURITÉ DE LA DÉFENSE (DRSD)

La DRSD est le service de renseignement du ministère des armées compétent en matière de contre-ingérence pour assurer la sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles29(*).

1. Les missions et activités de la DRSD
a) Les missions

Ses missions consistent à déceler, identifier et neutraliser toute menace contre la sphère de la défense30(*) résultant de services de renseignement, d'organisations, d'agents ou d'individus dans les domaines du terrorisme, de l'espionnage, du sabotage, de la subversion et du crime organisé :

· La mission de détection et réduction des vulnérabilités repose, d'une part, sur un corpus réglementaire et, d'autre part, sur des demandes des autorités, notamment via la direction de protection des installations, moyens et activités de la défense (DPID). Le rôle d'enquête et d'inspection de la DRSD est triple : protection du secret, protection des points d'importance vitale (PIV,...) et protection du patrimoine scientifique et technique de la Nation (PPSTN). Les priorités d'action résultent pour partie d'une planification fondée sur des calendriers réglementaires en matière d'inspections, des délais imposés en matière d'enquête), mais également de demandes ponctuelles émanant des autorités.

· Sa mission d'indentification et de neutralisation des menaces repose sur le plan national d'orientation du renseignement (PNOR) qui attribue des missions aux services sur la base des finalités de la loi relative au renseignement du 24 juillet 22015. Sur chacune des sept finalités, la DRSD est soit « service en charge » sur la « sphère de défense », soit service « concourant » sur la base de ses compétences spécifiques sur ladite sphère31(*).

Ces missions sont menées dans deux domaines qui font de la DRSD un acteur global en matière de renseignement et de sécurité : la contre ingérence des forces et la contre ingérence économique.

· la contre ingérence des forces. La DRSD est compétente en matière d'appui aux forces en opération notamment de contre-espionnage, de lutte contre le terrorisme et de lutte contre la subversion. Elle apporte également sa contribution au « renseignement stratégique » par sa présence à l'étranger en accompagnement des forces.

· la contre ingérence économique vise à protéger le patrimoine scientifique et technologique de la Nation (PPSTN) et la base industrielle et technologique de la défense (BITD) contre toutes les formes de prédations, à lutter contre la criminalité et la délinquance organisées (notamment sous l'angle de la lutte contre les trafics d'armes) et à prévenir la prolifération des armes de destruction massive par sa connaissance fine du tissu industriel de défense et des technologies sensibles susceptibles de captation par des Etats (voire des organisations) proliférants ou proliférateurs. En complément et en appui, la DRSD continue de développer sa capacité propre de contre-ingérence cyber en lien avec l'ANSSI et le commandement de la cyberdéfense (COMCYBER). Ses actions en la matière portent sur l'élaboration du renseignement nécessaire à l'anticipation et l'attribution des attaques, sur l'investigation après la constatation des compromissions et sur la cyber-sécurité du contrôle gouvernemental dans le domaine nucléaire.

Pour chacune de ces missions, le PNOR fixe les spécificités des services de renseignement.

b) Etat des menaces

Le niveau d'activité en 2019 est toujours directement lié au niveau élevé de la menace terroriste pesant sur la sphère de défense, en particulier au titre de la préparation et de l'accompagnement d'évènements majeurs programmés (salons, commémorations, cérémonies du 14 juillet...). Les militaires - leurs familles - restent des cibles désignées des mouvances terroristes. Les actions de reconnaissance des emprises militaires par des individus aux motivations présentant un risque restent ainsi très fréquentes.

S'agissant du soutien des forces en opérations ou déployés à l'étranger, l'attention est portée au suivi du personnel civil de recrutement local (PCRL) et des entreprises de service de sécurité et de défense (ESSD) présentes sur les théâtres. La déstabilisation des forces par des opérations de subversion demeure un risque permanent.

Les activités de contre-ingérence économique mettent en exergue l'augmentation et la diversification constante des ingérences (espionnage économique, cyberattaques, instrumentalisation de l'application extraterritoriale du droit anglo-saxon...).

Enfin, le besoin adressé en matière de protection augmente comme l'illustre la progression du nombre d'enquêtes administratives demandées au Service.

c) Les objectifs

Pour 2020, conformément aux orientations du PNOR, ses priorités demeurent :

· la lutte anti-terroriste,

· le renforcement des capacités de contre-ingérence économique et de contre-espionnage face à une activité des services de renseignement étrangers en France qui se maintient à un niveau historiquement haut, en particulier dans le contexte du retour des Etats-puissance,

· l'accompagnement des forces déployées en OPEX et, en outre, la recherche d'information sur les trafics pouvant alimenter le financement du terrorisme,

· le renforcement du rôle du Service dans le domaine cyber et du suivi des homologations de sécurité des systèmes d'information des industriels de défense,

· le renforcement des fonctions complémentaires de « service enquêteur » au profit d'entités extérieures (commandement du nucléaire civil) et périmètre défense (Garde nationale, réserves).

Pour y parvenir, la DRSD poursuivra la transformation engagée par l'ouverture d'un chantier d'ampleur inédite (31 actions de modernisation en cours) afin de retrouver des marges de manoeuvre et d'efficacité :

· revue de l'ensemble des processus pour mieux répondre aux finalités (contre ingérence économique, cyber...) ;

· travaux de consolidation de ces systèmes d'information avec la mise en place de solutions d'aide à la décision informatique pour faire face à l'inflation des enquêtes de sécurité et lancement d'un projet innovant de traitement de l'information ;

· programme de restructuration et de réhabilitation des infrastructures immobilières ;

· effort de recrutement et de fidélisation des personnels.

2. Les missions spécifiques d'enquête et d'inspection

La DRSD assure les missions d'enquête préalable à l'habilitation de l'ensemble du personnel du ministère des armées et plus largement de la sphère « défense ». Elle assure des enquêtes administratives de sécurité dans le cadre des contrôles élémentaires pour l'accès à des zones protégées ou à régime restrictif comme pour le recrutement des militaires. Elle est par ailleurs responsable de l'inspection des sites militaires sensibles et industriels liés à la défense par des contrats avec détention d'informations ou supports classifiés. A ce titre, elle vérifie le respect des dispositions réglementaires permettant la protection physique et la cyberprotection des données classifiées.

Ces missions ont connu une augmentation considérable dans un contexte sécuritaire de grande vigilance et, en 2019, avec l'élargissement de son périmètre32(*) et avec la mise en oeuvre des dispositions relatives à la sécurité des traitements de données à caractère personnel comportant la mention de la qualité de militaire 33(*).

a) La mission d'enquête en vue de l'habilitation : une amélioration sensible

Taux d'avis émis dans les délais prescrits

(en %)

2016 réalisation

2017 réalisation

2018 prévision

2018 réalisation

2019

prévision

2019

Prévision actualisée

2020 prévision

98,8

97,05

98

93

93

93

93

Source : PAP de la mission « Défense » annexés aux PLF 2015, 2016, 2017, 2018, et 2019

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Cible

 

96

 

98

   

93

95

Réalisation et prévision actualisée (2018)

96

77,7

98,8

97,05

93

93

93

 

Le nombre global de demandes d'habilitation continue de croître (+13 % en 2018) et notamment de demandes liées aux habilitations de niveau secret défense. Sur la base des données du 1er semestre 2019, une augmentation de 7 % des demandes d'habilitation et de contrôles élémentaires peut être extrapolée. La hausse du volume des avis de sécurité émis est estimée à 15 %.

Cela explique la difficulté de la DRSD à remonter au taux réalisé en 2017. La cible actualisée (93 %) reste à un niveau accessible, mais ambitieux, compte tenu des incertitudes pesant tant sur l'évolution des flux de demandes que du périmètre d'intervention qui n'est pas encore stabilisé.

L'acquisition et le développement, en 2020, de capacités d'aide à la décision devraient permettre de fluidifier les processus d'habilitation qui supportent le système d'information SOPHIA de dématérialisation des demandes d'habilitation34(*).

b) La mission d'inspection des sites : un sous-dimensionnement du service que l'indicateur retenu ne permet pas de percevoir.

Les inspections conduites par la DRSD, dont les modalités de programmation ont été exposées dans l'avis budgétaire sur le PLF 201935(*) permettent de s'assurer que les sites sensibles militaires et industriels liés à la défense sont maintenus au meilleur niveau de sécurité.

Si 100 % des PIV (points d'importance vitale) sont inspectés à échéance réglementaire, l'indicateur, « taux des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense inspectés dans les délais prescrits »  montre une persistance de résultats en dessous de la cible.

L'année 2018 marque cependant la fin de la dégradation observée depuis plusieurs années, en dépit de l'accroissement du périmètre d'intervention avec l'apport des établissements du CEA/DAM et des entreprises liées qui représente une augmentation de 40 % des points à contrôler dans le milieu industriel.

Taux des sites inspectés dans les délais prescrits

(en %)

2017

P

2017

A

2017

R

2018

P

2018

A

2018

R

2019

P

2019

A

2019

P

96

70

58

80

77

75

90

85

90

P : prévision du PAP de l'année, A : prévision actualisé au 30/06, R : réalisation

Source : PAP de la mission « Défense » annexés au PLF 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Cible en %

 

96

 

98

 

85

90

Réalisation et prévision actualisée (2018) en %

93

96

62

58

75

85

 

Afin de répondre aux enjeux, la DRSD met en oeuvre un plan de remontée en puissance et de diversifications des effectifs (recrutement d'inspecteurs civils36(*), politique active de recrutement et de fidélisation, mesures spécifiques permettant d'appliquer un barème de rémunérations dérogatoire pour le personnel civil et la possibilité de recruter des agents non titulaires directement en CDI) (voir infra p. 29).

Les augmentations d'effectifs du CCPI visent également à améliorer les inspections, notamment sur la partie cyber.

Compte tenu des délais de recrutement et de formation des officiers-inspecteurs, la progression mesurée de stabilisation du taux de sites inspectés à son niveau de 2019 est un objectif réaliste.

3. La croissance des effectifs: une réduction appréciable des écarts

Au 1er janvier 2020, le plafond d'emplois est fixé à 1 505 ETPT, soit une diminution technique du plafond d'emplois par rapport à 2018 et 2019 mais pour tenir compte des réalisations effectives.

 

2017

2018

2019

2020

Plafond d'emploi (ETPT) (*)

1 328

1 525

1 510

1505

Évolution en valeur absolue

+180

+197

-15

-5

Crédits inscrits au Titre 2**

105,57

120,95

120,08

121,76

Évolution en %

+24,6%

+15%

-0,7%

+1,4%

Emplois programmés

1319

1458

1493

1523

Emplois pourvus

1242

1330

1427

n.c.

(*) Plafond ministériel des emplois autorisés au 1er janvier

(**) Action 50-02 du programme 212 en M€

L'inscription de crédits en Titre 2 (+1,4 %) tient compte de ce réajustement de la trajectoire d'effectifs.

Exécution du schéma d'emploi (en ETP)

 

2017

2018

2019

2020

Objectif cible

1319

1458

1493

1523

Objectif réalisé

1242

1330

1427*

 

Ecart

130

128

66

 

(*) estimation

En 2019, la DRSD aura réduit de moitié le retard observé fin 2018 sur l'exécution de son schéma d'emplois, assurant près de 100 recrutements nets. Pour 2020, la cible établie à 1 523 est réaliste et devrait permettre de combler une grande partie du retard résiduel, la trajectoire d'effectif restant établie à 1 674 à l'horizon 2025.

Avec un « turnover » annuel structurel de ses effectifs de l'ordre de 12 %, c'est environ 200 à 250 collaborateurs que la DRSD devra recruter chaque année pour armer les créations de postes et assurer le renouvellement du personnel. Elle doit donc conduire une profonde transformation de son organisation et de sa structure d'emplois tout en apportant, sur le plan opérationnel, une réponse efficace. Il s'agit là d'un enjeu crucial de management. Dans son précédent rapport, la commission appelait à une consolidation de la Fonction RH, cette dernière a été réorganisée durant l'été 2019.

Elle s'est engagée dans une politique de rééquilibrage entre personnels militaires et civils. La part de ces derniers devrait ainsi passer de 21 à 26 % sur la durée de la LPM (28 % prévue fin 2019). Dans le même temps, la part des personnels de catégorie A37(*), officiers et assimilés, atteindra près de 32 % fin 2019.

Dans son précédent rapport38(*) la commission avait identifié les difficultés de recrutement et de fidélisation auxquels la DRSD était confrontée à l'instar des autres services de renseignement39(*). Des mesures ont été mises en oeuvre, ce qui devrait améliorer progressivement la situation.

Concernant les personnels militaires

La question des inspecteurs de sécurité et de défense (ISD) a été identifiée et est en cours de traitement :

· Fidéliser et limiter les départs (avec par exemple la prime réversible des compétence à fidéliser ouverte ISD « Terre » depuis 2018

· Dynamiser les carrières en proposant des parcours professionnels en trois temps (junior, senior, expert) valorisés financièrement et associés à des parcours de formation attractifs,

· Diversifier le vivier en recrutant des agents de contre-ingérence économique et des jeunes sous-officiers du domaine renseignement, en renfort des ISD.

D'autres spécialités pourvues jusqu'ici par les Armées qui restent déficitaires comme le soutien commun (gestionnaires RH, secrétaires) sont compensés par une « civilianisation » active des postes.

Concernant les personnels civils

La DRSD souffrait de sa faible attractivité (déficit de notoriété, rémunération plus faible, complexité des procédures de mobilité) et peinait à recruter des fonctionnaires, elle fait donc appel de plus en plus à des contractuels avec un certain succès.

Des mesures d'amélioration ont été pérennisées :

· Nouveaux barèmes de recrutement et revalorisation des grilles de rémunération des contractuels

· Extension de l'indemnité temporaire de mobilité des fonctionnaires à forte technicité ou de responsabilité

· Elargissement programmé de l'indemnité d'activité opérationnelle

· Assouplissement attendue de la loi de transformation de la fonction publique pour le recrutement de contractuels sur une plus longue durée voire sur CDI

· Développement d'actions de communication ciblés et d'action tendant à mieux faire connaître les missions de la DRSD

Enfin le lancement du projet de construction et de réhabilitation des infrastructures (voir infra p. 32) devrait aussi contribuer à l'attractivité du service et à la fidélisation de ses agents.

4. Les crédits de la DRSD inscrits au programme 144

La dotation 2020 de la DRSD s'élève à 23,4 M€ (+49 %) en autorisations d'engagement et à 16,4 M€ (+4,46 %) en crédits de paiement.

 

2016

2017

2018

2019

2020

Agrégat fonctionnement*

2 113 861

2 906 336

3 252 165

2 947 861

3 048 439

Agrégat équipement :

         

Autorisation d'engagement

10 136 835

10 630 279

10 691 725

12 780 488

20 335 500

Crédits de paiement

7 936 834

10 630 279

10 691 725

12 780 488

13 335 500

(*) Hors indemnité compensatrice SNCF

Cette augmentation très significative marque le lancement des projets d'équipements structurants annoncés par la LPM afin de répondre aux menaces et conforter la transformation et la modernisation de la DRSD. Elle s'inscrit dans les objectifs fixés par la LPM 2019-2025 avec une montée en puissance rapide des crédits, notamment d'équipement jusqu'en 2020 et une stabilisation ensuite jusqu'en 2022 aux alentours de 16 M€ dont 3 M€ en fonctionnement et 13 M€ en équipement et devraient progresser de nouveau en fin de LPM pour atteindre 20 M€ à l'horizon 2025.

Les ressources de 2020 sont destinées à financer les projets suivants :

· conception et déploiement d'une nouvelle base de souveraineté du Service afin de recueillir et d'exploiter le renseignement ;

· acquisition et développement de capacités d'aide à la décision afin de fluidifier les processus d'habilitation (système d'information Sophia) (voir supra) ;

· poursuite du plan d'équipement en moyens techniques de la direction centrale et des échelons déconcentrés ;

· montée en gamme des outils de sécurité informatique.

Cette augmentation résulte d'une progression très significative de l'agrégat d'équipement (+59,1 % en AE et 4,3 % en CP), d'une légère augmentation de l'agrégat de fonctionnement (+3,4 %).

a) Une maîtrise des dépenses de fonctionnement.

Dépenses de fonctionnement de la DRSD

(en euros)

 

AE/CP

 

2016

2017

2018

2019

2020

Déplacements et transport

260 327

452 760

517 992

380 000

380 000

Communication et relations publiques

288 178

366 590

377 861

377 052

436 000

Fonctionnement courant

537 000

653 356

918 037

609 077

614 965

Soutien courant des structures

450 000

596 750

614 750

599 750

633 750

Soutien des matériels communs

188 356

285 000

285 000

285 000

285 000

Soutien des ressources humaines

390 000

551 880

538 525

696 982

698 634

Total

2 113 861

2 906 336

3 352 165

2 947 861

3 048 349

Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2016, 2017 2018, 2019 & 2020

Globalement les crédits inscrits à l'agrégat « fonctionnement » augmentent de 3,4 %. L'effort porte principalement sur :

· la communication et les relations publiques (+15,6 %) avec notamment le financement des séminaires de sensibilisation en région au bénéfice des industriels de la défense, le soutien courant des structures (+5,7 %), le fonctionnement courant (+0,9 %) et le soutien des ressources humaines (+0,2 %).

· les dépenses de déplacements qui avaient diminué de 27 % en PLF 2019 restent stables ce qui, compte tenu de l'augmentation du nombre d'agents et du périmètre d'action de la DRSD, a exigé des mesures de rationalisation fortes, tout comme le soutien des matériels communs.

b) Une progression sensible des dépenses de l'agrégat équipement

Cet agrégat finance les investissements et les dépenses opérationnelles.

Dépenses d'équipement de la DRSD

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

2017

2018

2019

2020

2017

2018

2019

2020

Enquêtes, Contrôles,

Sécurisation

3,228

3,330

3,300

3,300

3,228

3,304

3,300

3,300

Matériels de transport

0,910

0,700

0,700

0,725

0,691

0,700

0,700

0,726

Matériels divers

0,236

0,208

0,200

0,250

0,236

0,208

0,200

0,250

Matériels techniques

2,957

2,980

2,967

4,000

2 957

2,980

2,967 

4,000

SIC (*)

3,518

3,500

5,583

12,060

3,518

3,500

5,583

5,060

Total

10,630

10,692

12,750

20,335

10,631

10,692

12,750

13,335

(*) Systèmes d'information et de communication

Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2016, 2017 ,2018 ,2019 et 2020

L'effort porte essentiellement sur la modernisation des systèmes d'information et de communication. La dotation progresse de 6,647 M€ (+116 %) en AE mais baisse de 0,518 M€ (- 9,4 % en CP) en cohérence avec les échéanciers de décaissements des principales opérations notifiées. Elle permettra de notifier le marché pluriannuel de conception et réalisation du nouveau système de recueil et d'exploitation du renseignement capable de répondre aux défis de traitement de l'information de masse. Il s'agit d'un projet national innovant co-développé avec Airbus.

Des efforts seront également réalisés en matière de la cyberdéfense et pour le renouvellement des matériels dédiés à la recherche technique du renseignement et à la protection des agents, des installations et des systèmes d'information. Le poste matériel technique progresse de 1 M€ (+34,8 %) ce qui permettra de poursuivre la modernisation des équipements tactiques de recueil de renseignement, les autres postes sont légèrement orientés à la hausse.

c) Un important effort dans le domaine immobilier sera conduit dans les prochaines années

D'importants investissements vont être conduits pour moderniser les infrastructures immobilières de la DRSD et lui permettre de réaliser sa montée en puissance40(*).

S'agissant de l'opération de construction d'un nouveau bâtiment de 646 places sur le site de la direction centrale, le marché d'assistance à maîtrise d'ouvrage a été notifié en août 2019 avec pour objectif une livraison en 2023. Dans le même temps, le plan national de remise aux normes des directions zonales et postes (2019-2023) est en cours de réalisation.

L'ensemble de ces opérations (2019/2024) représente une enveloppe de 82,8 M€41(*) (dont 58 M€ pour le nouveau bâtiment de la direction centrale) répartie comme suit :

en millions d'euros

2019

2020

2021

2022

2023

2024

5,1

44,05

8,1

17,5

6,5

1,55


* 29 Article D. 3126-5 du code de la défense.

* 30 La DRSD est compétente sur l'intégralité de la « sphère de défense » : d'une part, sur les forces armées et les administrations centrales ou services (à l'exception de la DGSE) et, d'autre part, sur tout ce qui a trait au secteur économique d'intérêt pour la « mission défense » (incluant notamment la base industrielle et technologique de défense (BITD) ainsi que les acteurs économiques ou institutionnels en lien avec les programmes d'armement, les technologies duales, la recherche et développement, ou le soutien aux exportations. Depuis le 1er juillet 2017, elle l'est également pour la direction des applications militaires du CEA et les entreprises contractant avec cette même direction ainsi que les entreprises dites duales c'est à dire en contrat et avec le CEA « civil » et le CEA/DAM.

* 31 Ces notions de service « en charge » ou concourant » fondent et organisent le partage du renseignement entre les différents services participant aux travaux de la coordination nationale du renseignement et de la lutter contre le terrorisme (CNRLT).

* 32 à laquelle se sont ajoutés en 2017 le CEA/DAM et les entreprises contractant avec la DGA ou le CEA/DAM ce qui représente 200 sites et 4000 agents environs.

* 33 article 18 de la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 et décret n° 2018-932 du 29 octobre 2018

* 34 depuis sa mise en oeuvre en 2013 ce système d'information a été déployé progressivement dans le périmètre des Armées et du ministère de l'intérieur / 3000 partenaires industriels et 2600 organismes étatiques utilisent SOPHIA.

* 35 Avis n°149 (2018-2019) de MM. Pascal Allizard et Michel Boutant p.38 et suiv.

* 36 Alors que ces missions d'inspection étaient traditionnellement confiées exclusivement à des militaires.

* 37 Les personnels civils de catégorie A représentent actuellement 28,6% des effectifs civils du service (33,2% pour les catégories B et 35,8% pour la catégorie C. Au sein des personnels militaires : les officiers représentent 30,7%, les sous-officiers, 63,5% et les militaires du rang, 5,8%)

* 38 Avis n°149 (2018-2019) de MM. Pascal Allizard et Michel Boutant p.41 et suiv.

* 39 Voir le rapport annuel d'activité 2018 de la délégation parlementaire au renseignement p.91 et suiv.

* 40 Avis n°149 (2018-2019) de MM. Pascal Allizard et Michel Boutant p. 45 et suiv.

* 41 Dans le cadre de la préparation de La LPM 2019-2025, l'ensemble de ces opérations (2019-2025) a été évalué 60,2 M€. Les crédits d'infrastructure n'apparaissent pas dans le budget propre de la DRSD. Comme pour le reste du ministère42, ils sont portés par le programme 212.