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Projet de loi de finances pour 2020 : Travail et emploi

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Travail et emploi ( avis - première lecture )

II. L'ACTION PUBLIQUE TÉMOIGNE D'UN CERTAIN TATONNEMENT DU GOUVERNEMENT

A. DES CRÉDITS DÉDIÉS AUX AIDES À L'EMBAUCHE QUI BAISSERAIENT MALGRÉ LA GÉNÉRALISATION DES EMPLOIS FRANCS

Les crédits dédiés à l'anticipation et à l'accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi devaient initialement s'élever à 301,8 millions d'euros, soit près de 100 millions d'euros de moins qu'en 2019 (- 24,4 %). Les crédits initialement prévus au titre de cette action ont été minorés de 5 millions d'euros au profit des maisons de l'emploi (action 1 du programme 102).

1. L'extinction de l'aide à l'embauche et la stabilité des crédits dédiés aux aides aux branches

L'aide à l'embauche en faveur des PME est un dispositif qui a été mis en extinction depuis le 1er janvier 2018. Les crédits demandés à ce titre ne correspondent donc qu'aux paiements résiduels. Ils s'élèvent à 20 millions d'euros, contre 90 millions d'euros en 2019 et 1,09 milliard d'euros en 2018.

Les crédits correspondant au financement de l'appui des Direccte aux PME et TPE progresseraient pour atteindre 64,18 millions d'euros, dont 13,66 millions d'euros au titre des contrats de plan État-région (CPER), contre 58,61 millions d'euros en 2019.

Cette programmation tient compte d'une mesure de transfert vers le programme 162 des crédits du contrat de convergence et de transformation de la Guyane (0,33 million d'euros).

2. Une généralisation précipitée des emplois francs

Suite à l'échec d'une première version de ce dispositif, le Gouvernement persiste à promouvoir le dispositif des emplois francs prévu par la loi de finances pour 201812(*) sous le quinquennat précédant. Ce dispositif consiste en une aide financière13(*) accordée aux employeurs recrutant des demandeurs d'emploi résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

a) Un dispositif assoupli et élargi en 2019 pour remédier à un démarrage difficile

Alors que le Gouvernement estimait que 12 000 à 15 000 contrats seraient signés la première année (soit entre le 1er avril, date d'entrée en vigueur de l'expérimentation, et le 31 décembre), le rapport annuel de performances (RAP) de l'exercice indique que le nombre de contrats ayant débuté en 2018 s'élevait à un peu plus de 4 000 (3 600 demandes acceptées). Le taux d'exécution des crédits demandés en LFI s'est ainsi élevé à 11,5 % en AE et 32 % en CP.

Face à ces résultats décevants, le Gouvernement a cherché à créer les conditions d'une augmentation du nombre de contrats conclus en élargissant le champ géographique de l'expérimentation d'une part et en assouplissant les conditions d'éligibilité d'autre part.

Un arrêté du 22 mars 201914(*) a ainsi étendu le périmètre de l'expérimentation à l'ensemble des QPV de deux régions et six départements de métropole, des départements d'outre-mer et de Saint-Martin15(*). Ce sont donc 740 QPV au lieu de 194 qui sont concernés, soit la moitié des demandeurs d'emploi de catégories A, B et C résidant dans les QPV (400 000 personnes).

Un décret du 24 avril 201916(*) a par ailleurs assoupli les conditions d'accès à l'aide en allongeant le délai pour la solliciter de deux à trois mois, en ouvrant le dispositif aux bénéficiaires d'un contrat de sécurisation professionnelle et en permettant la poursuite du versement de l'aide en cas de transformation d'un CDD en CDI ou de renouvellement d'un CDD.

b) Une généralisation malgré des résultats nettement en deçà des objectifs fixés

Au 13 octobre 2019, 9 631 demandes d'aide avaient été acceptées sur l'année glissante, dont 7 418 sur le périmètre initial et 2 153 sur les territoires ajoutés par l'arrêté du 22 mars 2019, portant le nombre total de demandes acceptées à 13 381.

Ces chiffres sont très éloignés des objectifs fixés avant même l'élargissement opéré en mars 2019, qui étaient de 25 000 contrats sur la durée de l'expérimentation (1er avril 2018-31 décembre 2019).

Loin de déduire de ces résultats que l'expérimentation était un échec, et sans avoir rédigé le rapport d'évaluation qui devait être remis au Parlement avant le 15 septembre 2019 conformément à la LFSS pour 2018, le Gouvernement a annoncé la prorogation du dispositif jusqu'à fin 2020 et son extension à l'ensemble des QPV du territoire national. Alors que le l'expérimentation avait été autorisée par le législateur, cette prorogation et cette extension doivent être prévues par voie règlementaire.

La cible quantitative retenue par le Gouvernement traduit une forte révision à la baisse de son ambition.

En effet, au moment de lancer l'expérimentation sur 194 QPV et pour une durée de 20 mois, le Gouvernement espérait la conclusion de 25 000 contrats.

Malgré son extension en cours d'année 2019 puis sa généralisation à l'ensemble du territoire national, soit 1 438 QPV, à compter du 1er janvier 2020, et alors que les critères d'attribution de l'aide ont été assoupli, le Gouvernement ne compte que sur la conclusion de 40 000 contrats entre le début de l'expérimentation et fin 2020.

L'objectif reste donc le même en termes de ratio de contrats par mois (1 250) alors même que le champ de l'expérimentation a été considérablement élargi. L'atteinte de cet objectif, qui supposerait la conclusion de près de 25 000 contrats entre octobre 2019 et décembre 2020, ne pourrait donc être interprétée comme un succès du dispositif17(*).

NB : L'objectif de 25 000 contrats sur les 194 QPV du périmètre initial de l'expérimentation devait être atteint fin 2019. L'objectif de 40 000 contrats doit être atteint fin 2020, sur un périmètre qui serait élargi à l'ensemble des QPV de France à compter du 1er janvier 2020, après avoir été élargi une première fois à 740 QPV en mars 2019.

Source : DGEFP, calculs du rapporteur

Votre rapporteur note au demeurant que malgré l'extension et les assouplissements institués en 2019 et la généralisation prévue en 2020, les crédits demandés baisseraient de 3,47 millions d'euros en AE et ne progresseraient que de 21,6 millions d'euros (+ 36 %) en CP.

Évolution des crédits demandés au titre des emplois francs (en M€)

 

Nombre de QPV concernés

Crédits demandé
en AE

(crédits consommés)

Crédits demandé
en CP

(crédits consommés)

LFI 2018

(expérimentation
du 1er avril au 31 décembre)

194

180,08

(20,7)

11,72

(3,76)

LFI 2019

194 du 01/01
puis 740 du 28/03 au 31/12

237,06

58,61

PLF 2020

1 438

233,59

79,73

Source : PAP, DGEFP

Les emplois francs : un exemple du mauvais usage des expérimentations

Le dispositif expérimental des emplois francs est issu d'un amendement gouvernemental au projet de loi de finances pour 2018, déposé au stade de l'examen en séance publique. Il n'a donc pas fait l'objet d'une étude d'impact.

L'expérimentation autorisée par le Parlement devait être menée du 1er avril 2018 au 31 décembre 2019, un rapport d'évaluation devant être remis par le Gouvernement au plus tard le 15 décembre 2019.

Cette évaluation n'a jamais été transmise au Parlement. Au demeurant, les conditions d'éligibilité et le spectre géographique de l'expérimentation ayant été modifiés en cours d'année 2019, il n'est pas possible d'analyser sérieusement ce dispositif sur une année pleine. Or, au vu des résultats nettement inférieurs aux objectifs fixés, une évaluation rigoureuse aurait été la bienvenue.

Le Gouvernement a néanmoins annoncé vouloir d'une part prolonger l'expérimentation jusqu'au 31 décembre 2020 et d'autre part l'étendre à la totalité des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ce prolongement et cette extension doivent être prévus par voie règlementaire, sans que le Parlement soit consulté.

Cette méthode ne peut être satisfaisante ni du point de vue de la bonne gestion des deniers publics ni du point de vue de la bonne information du Parlement. La décision de prolonger l'expérimentation en doublant le nombre de bénéficiaires potentiels ne saurait, selon votre rapporteur, s'expliquer que par une volonté, qu'il hésite à qualifier de désespérée, de donner des résultats à un dispositif qui figurait dans le programme électoral du président de la République.


* 12 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 - Art. 175.

* 13 Le montant de cette aide s'élève à 5 000 euros par an sur trois ans pour un CDI et à 2 500 euros par an sur deux ans pour un CDD.

* 14 Arrêté du 22 mars 2019 modifiant l'arrêté du 30 mars 2018 fixant la liste des territoires éligibles au dispositif expérimental « emplois francs ».

* 15 Le dispositif des emplois francs concerne ainsi tous les QPV concerne ainsi les régions Hauts-de-France et Ile-de-France, les départements des Ardennes, des Bouches-du-Rhône, de la Haute-Garonne, du Maine-et-Loire, du Vaucluse, ainsi que l'ensemble des départements d'Outre-mer (Guyane, Réunion, Mayotte, Martinique, Guadeloupe) et la collectivité de Saint-Martin.

* 16 Décret n° 2019-365 du 24 avril 2019 modifiant le décret n° 2018-230 du 30 mars 2018 relatif à l'expérimentation d'emplois francs.

* 17 Au 10 novembre 2019, le nombre total de demandes d'aides acceptées s'élevait selon Pôle emploi à 15 073.