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Projet de loi de finances pour 2020 : Culture : Patrimoines

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Culture : Patrimoines ( avis - première lecture )

N° 145

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020,

TOME II

Fascicule 1

CULTURE :

Patrimoines

Par M. Philippe NACHBAR,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly, présidente ; M. Max Brisson, Mme Catherine Dumas, MM. Jacques Grosperrin, Antoine Karam, Mme Françoise Laborde, MM. Jean-Pierre Leleux, Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot, M. Pierre Ouzoulias, Mme Sylvie Robert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Claude Kern, Mme Claudine Lepage, M. Michel Savin, secrétaires ; MM. Maurice Antiste, David Assouline, Mmes Annick Billon, Maryvonne Blondin, Céline Boulay-Espéronnier, Marie-Thérèse Bruguière, Céline Brulin, M. Joseph Castelli, Mmes Laure Darcos, Nicole Duranton, M. André Gattolin, Mme Samia Ghali, MM. Abdallah Hassani, Jean-Raymond Hugonet, Mmes Mireille Jouve, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Laurent Lafon, Michel Laugier, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Claude Malhuret, Christian Manable, Jean-Marie Mizzon, Mme Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Stéphane Piednoir, Mme Sonia de la Provôté, MM. Damien Regnard, Bruno Retailleau, Jean-Yves Roux, Alain Schmitz, Mme Dominique Vérien.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 2272, 2291, 2292, 2298, 2301 à 2306, 2365, 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La mission « Culture » se décompose en trois programmes portant sur les crédits relatifs respectivement à la création, au patrimoine et à la transmission des savoirs et la démocratisation de la culture. En 2020, le budget de la mission s'élève à 2,99 milliards d'euros en autorisations d'engagement (- 3,36 %) et à 2,96 milliards d'euros en crédits de paiement (+ 0,99 %).

Le présent fascicule comprend l'examen du programme 175 « Patrimoines ». Avec près de 972 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, les crédits de ce programme continuent de représenter un peu plus de 30 % de ceux de la mission. Ils financent les politiques de préservation et de valorisation du patrimoine culturel français : les monuments historiques, l'architecture, les musées, l'archéologie et les archives.

I. DES INQUIÉTUDES DAVANTAGE ALIMENTÉES PAR LES QUESTIONS FISCALES

A. UN NIVEAU DE CRÉDITS GLOBALEMENT SATISFISANT DANS LE CONTEXTE ACTUEL

1. Une progression des crédits de paiement au bénéfice quasi exclusif du patrimoine monumental

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2019, les crédits du programme 175 enregistrent une baisse de 74,38 millions d'euros des autorisations d'engagement (AE), à 971,91 millions d'euros (- 7,1 %), et une hausse de 62,28 millions d'euros des crédits de paiement (CP), à 971,89 millions d'euros (+ 6,9 %). À ces crédits du programme 175 devraient s'ajouter 30 millions d'euros en AE comme en CP en provenance du programme d'investissements d'avenir (PIA 3) pour le financement des travaux de restauration du château de Villers-Cotterêts, ce qui porte à 1 milliard d'euros les crédits destinés aux patrimoines en 2019, soit une baisse de 4,2 % d'euros en AE et une progression de 10,1 % en CP.

La baisse des AE du programme s'explique mécaniquement par la forte hausse qu'elles avaient enregistrée dans la loi de finances pour 2019 pour engager la rénovation du château de Villers-Cotterêts (55 millions d'euros) et soutenir le schéma directeur de rénovation et d'aménagement du Grand Palais (60 millions d'euros).

Les augmentations de crédits se concentrent pour l'essentiel sur l'action 1 « Monuments historiques et patrimoine monumental », qui témoigne de l'existence d'une véritable dynamique en faveur de la préservation du patrimoine. La dotation de l'action 1 baisse de 55,22 millions d'euros en AE (- 11,7 %), mais progresse de 66,85 millions d'euros en CP (+ 19,3 %).

La progression des crédits de paiement est pour partie liée à un effet de périmètre : elle est principalement absorbée par la revalorisation des subventions pour charges de service public du Centre des monuments nationaux et de l'établissement public de Versailles, suite à la délégation qui leur a été accordée de gestion de leurs personnels. Il convient d'observer que la majeure partie de ces crédits proviennent de transferts depuis le programme 224, sur lequel sont inscrites les dépenses de personnel du ministère.

L'entretien et la restauration des monuments historiques profitent également de la hausse des crédits de paiement. Le ministre de la culture tient la promesse qui avait été formulée, dans la stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine, présentée en novembre 2017, de sanctuariser pendant toute la durée du quinquennat les crédits dédiés à l'entretien et à la restauration du patrimoine.

Lors de son audition devant votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, le 31 octobre dernier, le ministre de la culture, Franck Riester, a mentionné des augmentations de crédits à hauteur de 13,3 millions d'euros :

- 3 millions d'euros destinés à compléter la subvention d'investissement du Centre des monuments nationaux (CMN), portée à 20,93 millions d'euros, afin que l'opérateur puisse maintenir son effort en matière de restauration des monuments nationaux, menacé par la perte des recettes de billetterie des Tours de Notre-Dame de Paris suite au sinistre qui a ravagé la cathédrale en avril dernier ;

- 2 millions d'euros consacrés à la mise en sécurité incendie des cathédrales à la charge de l'État ;

- 5 millions d'euros supplémentaires en faveur du fonds incitatif et partenarial pour la restauration des monuments historiques des petites communes à faibles ressources (FIP), désormais doté de 10 millions d'euros en CP ;

- 3,3 millions d'euros en plus pour le démarrage des travaux de restauration du château de Villers-Cotterêts, dont les CP passent à 13,3 millions d'euros, que viennent compléter les 30 millions d'euros du PIA, soit 43,3 millions d'euros au total.

Le projet de restauration du château de Villers-Cotterêts

Classé depuis 1997 au titre des monuments historiques, le château de Villers-Cotterêts est une ancienne résidence des rois de France, construite entre 1528 et 1552. Il constitue aujourd'hui le seul château royal d'époque Renaissance dans les Hauts-de-France. Même s'il a subi plusieurs transformations au gré de ses différents usages (caserne, dépôt de mendicité, maison de retraite et hôpital militaire), il conserve ses caractéristiques architecturales de la Renaissance et abrite des éléments de décors remarquables.

Il représente par ailleurs pour la France un symbole historique, puisque c'est en son sein que François Ier a signé, en 1539, l'ordonnance de Villers-Cotterêts, qui instaure la langue française comme langue officielle, à la place du latin, dans toutes les procédures juridiques et administratives. Depuis 2014, il est fermé et interdit au public en raison de son état de délabrement.

Les deux principaux bâtiments du château, le Logis royal et le Jeu de Paume, devraient être réhabilités dans le cadre d'une première tranche de travaux, pour y installer, à l'horizon 2022, la Cité internationale de la langue française. Il est notamment prévu de créer dans ces espaces un parcours de visite et d'exposition permanent, des ateliers de résidence permettant d'accueillir des artistes, des écrivains, des chercheurs et pédagogues, un centre de formation de la langue française, ainsi qu'un espace d'expositions temporaires et un auditorium.

Le budget de cette première tranche de travaux est évalué à 110 millions d'euros, dont 55 millions d'euros devraient provenir de subventions du ministère de la culture, 30 millions d'euros du programme pour les investissements d'avenir et 25 millions d'euros d'actions de mécénat. Les lots de restauration du clos et couvert sont en cours d'attribution et le chantier devrait débuter dès janvier 2020, pour une livraison prévue en mars 2022.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Le ministre de la culture a indiqué que ces diverses augmentations de crédits seraient financées par la diminution de 11 millions d'euros de la subvention pour charges de service public du musée du Louvre, inscrite sur l'action 3. Une analyse détaillée des crédits d'entretien et de restauration des monuments historiques ne fait cependant apparaître que 6,3 millions d'euros de nouveaux crédits par rapport à 2019 - 3 millions au titre des monuments historiques hors grands projets et 3,3 millions d'euros au titre de Villers-Cotterêts -, ce qui signifie que ces augmentations sont également financées, pour moitié, par des redéploiements internes de crédits.

L'action 4 « Patrimoine archivistique et célébrations nationales », qui avait accusé une baisse dans le cadre de la loi de finances pour 2019, voit elle aussi ses crédits revalorisés, mais dans une proportion moindre que ceux de l'action 1. Ses crédits progressent de 1,4 million d'euros en AE (+ 4,6 %) et de 0,61 million d'euros en CP (+ 2 %) dans le cadre du développement de l'accélération de la politique interministérielle d'archivage numérique.

Logiquement, les crédits de l'action 3 « Patrimoine des musées de France » baissent de 20,56 millions d'euros en AE (- 5,6 %) et de 5,18 millions d'euros en CP (- 1,5 %), en raison de la diminution, de l'ordre de 15 %, de la subvention pour charges de service public du musée du Louvre. Cette diminution a été décidée au regard de la capacité de l'établissement à dégager des ressources propres complémentaires susceptibles de pouvoir la compenser. Elle est également présentée comme la contrepartie des souplesses qui lui sont accordées à compter de 2020 dans le pilotage de sa masse salariale et de ses emplois dans le cadre du contrat de performances signé avec l'État.

Évolution des ressources propres du musée du Louvre depuis 2014

Les crédits de l'action 2 « Architecture et espaces protégés », de l'action 8 « Acquisitions et enrichissement des collections publiques » et de l'action 9 « Patrimoine archéologique » sont reconduits par rapport à 2019.

2. Un budget satisfaisant sous réserve que les crédits soient effectivement consommés

Dans le contexte général de maîtrise des dépenses publiques, il convient de saluer la hausse des crédits de paiement du programme 175, en particulier les efforts consentis par l'État en faveur du patrimoine monumental. Encore faut-il que les crédits inscrits en loi de finances soient effectivement consommés lors de l'exercice. Or, tel n'est pas toujours le cas, comme en témoigne la proposition du Gouvernement, dans le cadre du projet de loi de finances rectificatives pour 2019, d'annuler un montant de crédits significatif, qui n'ont pas été consommés sur la période : 29,6 millions d'euros en AE et 25,5 millions d'euros en CP, ce qui va au-delà encore des crédits qui avaient été mis en réserve (25,4 millions d'euros en AE et 21,3 millions d'euros en CP). Cette situation contraste avec l'an passé, où le Gouvernement avait au contraire décidé de dégeler l'intégralité de la réserve de précaution en faveur du patrimoine monumental pour compenser le montant des taxes prélevées par l'État sur le Loto du patrimoine.

Cette année encore, votre rapporteur pour avis a constaté que l'exécution des crédits, en particulier ceux déconcentrés, restait un sujet de préoccupation majeur pour les associations de sauvegarde du patrimoine qu'il a entendues. La crainte que le drame de Notre-Dame de Paris ne puisse conduire l'administration à procéder, par précaution, à de nouveaux surgels de crédits est particulièrement vive.

Les associations de sauvegarde du patrimoine se sont montrées satisfaites du niveau des crédits inscrits pour 2020, sous réserve que leur exécution, l'an prochain, soit pleinement garantie. Dans un contexte où la part des crédits d'intervention déconcentrés progresse de façon constante (85 % en 2020 contre 81 % en 2019), elles se sont montrées soucieuses de comprendre les raisons pour lesquelles les crédits déconcentrés ne sont souvent pas consommés intégralement. Elles n'ont pas pour autant remis en cause le mouvement de déconcentration des crédits. Votre rapporteur pour avis estime qu'il permet aux territoires de profiter de davantage de moyens et contribue à l'objectif d'équité territoriale. Sur un montant total de crédits alloués aux monuments historiques de 362 millions d'euros en AE et 297 millions d'euros en CP (hors grands projets), 251 millions d'euros en AE et 233 millions d'euros en CP sont destinés aux DRAC.

Plusieurs causes justifient traditionnellement les retards enregistrés dans la consommation des crédits : d'une part, les délais de préparation et de validation des opérations préalables au lancement des travaux, et d'autre part, les éventuels aléas de chantier.

Les faibles effectifs dans les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) peuvent également expliquer certaines difficultés. Le ministre de la culture a d'ailleurs annoncé la création de vingt équivalents temps pleins (ETP) au sein des DRAC afin d'accompagner la déconcentration des prises de décision. Il s'agit d'un effort dans le contexte de réduction du schéma d'emploi du ministère, puisque les effectifs des administrations centrales devraient de leur côté diminuer de cinquante ETP. Pour autant, ses effets devraient rester limités, puisque ces vingt nouveaux emplois seront partagés entre les vingt services déconcentrés du ministère. La cartographie des emplois en DRAC devrait être utilisée pour déterminer les régions dans lesquelles les besoins sont les plus criants.

Les difficultés rencontrées sur certains territoires dans le fonctionnement de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage (AMO) ont aussi été évoquées comme une piste susceptible d'être à l'origine de la sous-consommation des crédits. Le régime de la maîtrise d'ouvrage des travaux d'entretien et de restauration des monuments historiques a été réformé il y a une dizaine d'années. Depuis le 1er janvier 2008, les DRAC ne peuvent plus se substituer au propriétaire public ou privé d'un monument classé pour exercer à sa place la maîtrise d'ouvrage des travaux d'entretien ou de restauration. Leur action a été recentrée sur le contrôle des travaux de restauration et d'entretien, même si la loi les a autorisées en contrepartie à apporter au propriétaire une assistance à maîtrise d'ouvrage, gratuite ou payante selon les cas.

Le régime de la maîtrise d'ouvrage des monuments historiques

L'article L. 621-29-2 du code du patrimoine, introduit par l'ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés, prévoit que le propriétaire ou l'affectataire domanial est maître d'ouvrage des travaux de restauration de son monument historique.

Le code a parallèlement ouvert la possibilité d'une assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO) des services de l'État, exercée à titre onéreux ou gratuit selon les situations, et à la demande du propriétaire. Ce mécanisme a été institué afin de venir en aide aux propriétaires publics ou privés qui ne seraient pas en mesure de faire face à la responsabilité de mettre en oeuvre un programme de travaux sur un monument historique ou qui seraient confrontés à une absence d'offre d'AMO (laquelle demeure aujourd'hui très rare en milieu rural et quasi inexistante au profit des propriétaires privés).

En ce qui concerne la maîtrise d'oeuvre des travaux de restauration sur immeubles protégés au titre des monuments historiques, la répartition entre architectes en chef des monuments historiques (ACMH) et architectes du patrimoine était de l'ordre de 80 % contre 20 % en 2011, et de 60 % contre 40 % en 2013, puis de 40 % contre 60 % lors de la dernière enquête réalisée en 2014. Cette évolution montre que la réforme est bien mise en oeuvre par les maîtres d'ouvrage. On constate cependant une certaine hétérogénéité sur le territoire, liée notamment à la cartographie des implantations professionnelles.

Concernant les modalités de financement des travaux, l'État subventionne uniquement les travaux de restauration, de réparation et d'entretien sur les monuments historiques. Si le maître d'ouvrage a choisi de faire appel à une AMO, les honoraires de celle-ci sont compris dans le montant subventionnable des travaux et selon les mêmes principes.

Le taux des subventions versées à l'initiative des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) varie, selon le régime de protection du monument et la nature des travaux, entre 10 % et 50 % du montant des travaux éligibles. Le taux moyen de subventionnement par l'État des travaux sur monuments historiques (classés et inscrits) est de 31 %, taux stable depuis 2007. En 2018, la part des subventions versées aux propriétaires privés était de l'ordre de 23 %. Et, alors que les crédits consacrés aux monuments historiques, tous propriétaires confondus, avaient augmenté de 7 % en 2018 par rapport à 2017, ceux versés aux propriétaires publics et privés ont progressé de 9 %.

Source : Ministère de la culture

Les différentes enquêtes conduites par le ministère de la culture auprès de ses services déconcentrés ont montré que l'usage du dispositif d'AMO restait très hétérogène sur le territoire. Il n'est véritablement installé que dans certaines régions, à la tête desquelles la Bretagne, et reste totalement absent dans d'autres, même s'il arrive souvent aux services déconcentrés de dispenser des conseils techniques et administratifs lorsqu'ils sont sollicités en ce sens par les maîtres d'ouvrage.

Il est vrai que certaines collectivités territoriales, en particulier les départements, mais aussi certaines intercommunalités, ont développé ces dernières années des services d'ingénierie intégrant dans leurs objectifs l'entretien et la conservation du patrimoine des communes ou l'accompagnement de ces dernières dans ce domaine. Mais, la situation demeure délicate pour bon nombre de petites communes, en particulier en milieu rural. Le ministère de la Culture a engagé une réflexion afin de renforcer la structuration de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage à l'intention des petites communes notamment quand une telle ingénierie demeure absente.

La situation reste par ailleurs problématique pour les propriétaires privés, qui détiennent 46 % des monuments historiques présents sur le territoire. Certaines lourdeurs administratives - en particulier la nécessité de déposer des demandes de subvention distinctes pour l'AMO, la maîtrise d'oeuvre et le financement des travaux - pourraient expliquer que certains propriétaires privés renoncent parfois à solliciter l'AMO.