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Projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19

19 mars 2020 : Faire face à l'épidémie de covid-19 ( avis - première lecture )

N° 380

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 mars 2020

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi (procédure accélérée) d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19,

Par M. Alain MILON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing, vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Michelle Gréaume, Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, MM. Jean Sol, Dominique Théophile, Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe.

Voir les numéros :

Sénat :

376, 379, 381 et 382 (2019-2020)

L'ESSENTIEL

I. L'INSTAURATION D'UN « ÉTAT D'URGENCE SANITAIRE »

A. UN CONTEXTE SANITAIRE INTERNATIONAL EXCEPTIONNEL QUI A DÉJÀ JUSTIFIÉ DES MESURES D'UNE PORTÉE INÉDITE POUR PROTÉGER LA SANTÉ PUBLIQUE

· Près de trois mois après la localisation d'un foyer infectieux à Wuhan en Chine fin décembre 2019, c'est une grande partie de l'Europe et du monde qui est placée en état d'urgence pour protéger les populations d'un nouveau coronavirus, responsable de l'épidémie de Covid-19. La séquence du génome de ce virus a été établie dès le 7 janvier et un test de diagnostic rapide développé par l'Institut Pasteur dès le 27 janvier.

L'Organisation mondiale de la santé (OMS) a considéré le 30 janvier 2020 que l'émergence de ce coronavirus constituait une urgence de santé publique de portée internationale (USPPI)1(*) et son directeur général l'a qualifiée de pandémie le 11 mars, en déclarant qu'elle était « maîtrisable ».

D'après les données disponibles sur le site de Santé publique France, au 18 mars 2020, 194 213 cas sont confirmés dans le monde (plus de 14 000  cas supplémentaires en une journée) et 7 869 décès dus au Covid-19 sont constatés (766 de plus en une journée). En France, depuis le 21 janvier 2020, 9 134 cas ont été confirmés (1 404 de plus en une journée), incluant 244 décès (soit 69 de plus en un jour), le premier ayant été constaté le 14 février. Deux régions sont particulièrement impactées : l'Ile-de-France (2 693 cas confirmés) et le Grand-Est (2 163 cas).

La situation au 18 mars 2020

 

Cas confirmés

Décès

Total

194 213

7 869

dont Chine

81 163

3 242

dont Europe

74 399

3 340

- Italie

31 506

2 505

- France

9 134

244

Source : Santé publique France

· Dans l'intervalle, avec la mise en alerte du système de santé français à partir du 10 janvier 2020, le Gouvernement a mis en place une réponse séquencée et graduée, destinée à freiner la propagation du virus et éviter la saturation du système de soins.

Celle-ci s'est traduite par des mesures d'isolement à l'égard des personnes ayant séjourné dans une zone à risque élevé, notamment la mise en quatorzaine préventive des ressortissants français rapatriés de Wuhan à partir de fin janvier (cf. arrêtés du 30 janvier ou du 20 février 2020).

Elle s'est étendue, avec l'apparition de « clusters » en Haute-Savoie, dans l'Oise, le Morbihan ou le Haut-Rhin, à des mesures visant à freiner la propagation du virus sur le territoire français, avec le déclenchement le 13 février du plan Orsan (organisation de la réponse du système de santé en situations sanitaires exceptionnelles) et des mesures circonscrites aux foyers de l'épidémie (comme la fermeture des établissements scolaires), correspondant au stade 2 de la lutte contre l'épidémie.

Les mesures à portée générale se sont progressivement et rapidement déployées : l'arrêté du 4 mars 2020 a interdit les rassemblements mettant simultanément en présence plus de 5 000 personnes en milieu clos, avant que ce seuil soit abaissé à 1 000 personnes (arrêté du 9 mars) puis à 100 personnes (arrêté du 13 mars).

Suivant les déclarations du Président de la République du 12 mars et du Premier ministre le 14 mars, et avec le passage au stade 3 de la lutte contre l'épidémie, l'arrêté du 15 mars 2020 a étendu ces mesures à la fermeture des crèches et établissements scolaires et universitaires ainsi que les lieux recevant du public qui ne sont pas indispensables à la vie du pays (restaurants et bars, musées, bibliothèques, centres commerciaux, cinémas, discothèques, etc.), dont la liste a été complétée par un arrêté du 16 mars.

En outre, le décret du 16 mars 20202(*), pris sur le rapport du ministre des solidarités et de la santé et du ministre de l'intérieur, a interdit jusqu'au 31 mars 2020 les déplacements hors du domicile, à l'exception de ceux justifiés par des situations limitativement énumérées3(*). Cette mesure de confinement s'est appliquée à compter du mardi 17 mars à 12 heures.

· Les différents dispositifs prévus par le code de la santé publique pour la gestion des menaces et crises sanitaires, issus principalement de la loi du 5 mars 20074(*), ont été mobilisés.

Les mesures prises pour faire face à l'épidémie se sont notamment appuyées sur l'article L. 3131-1 du code de la santé publique (CSP), s'appliquant aux « cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie ». Cet article donne la possibilité au ministre chargé de la santé, par arrêté motivé et dans un intérêt de santé publique, de prendre « toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu » afin de prévenir et de limiter les conséquences sur la santé de la population.

Le « plan blanc » des établissements de santé a été activé le 6 mars. Ce dispositif de crise prévu par l'article L. 3131-7 du CSP permet à chaque établissement de « mobiliser immédiatement les moyens de toute nature dont il dispose en cas d'afflux de patients ou de victimes ou pour faire face à une situation sanitaire exceptionnelle ». Avec le passage au stade 3 de lutte contre l'épidémie, cela a notamment conduit au report de toutes les interventions chirurgicales non urgentes afin de pouvoir accueillir un maximum de patients atteints du Covid-19.

D'autres mesures ont fait valoir le droit de réquisition, mentionné aux articles L. 3131-8 et L. 3131-9 du CSP. C'est ainsi que par un décret du 3 mars 20205(*), le Premier ministre a réquisitionné les stocks et les productions de masques de protection respiratoire et antiprojections, afin d'en assurer un accès prioritaire aux professionnels de santé et aux patients dans le cadre de la lutte contre le Covid-19.

La mobilisation de la réserve sanitaire a permis de renforcer les moyens mis en oeuvre ainsi que le prévoit l'article L. 3132-1 du CSP afin de « répondre aux situations de catastrophe, d'urgence ou de menace sanitaires graves » en cas d'évènements excédant les moyens habituels des services de l'État, des collectivités territoriales et des autres personnes participant à la mission de sécurité civile. Dès fin janvier, des professionnels de santé volontaires ont notamment renforcé le dispositif d'accueil spécifique des voyageurs en provenance des zones infectées à l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle.


* 1 Cf. compte rendu de la deuxième réunion du Comité d'urgence du Règlement sanitaire international convoquée par le Directeur général de l'OMS.

* 2 Décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19.

* 3 Sont ainsi autorisés, sur présentation d'une autorisation dérogatoire de déplacement, les trajets entre le domicile et le lieu de l'exercice de l'activité professionnelle, en cas d'incapacité à télétravailler, les déplacements effectués auprès des établissements dont l'activité reste autorisée (notamment pour les achats de provisions et de médicaments), les déplacements pour motifs de santé, les déplacements pour motif familial impérieux, pour assistance des personnes vulnérables ou pour la garde d'enfants et enfin les déplacements brefs et à proximité du domicile pour les besoins liés à l'activité physique individuelle.

* 4 Loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur.

* 5 Décret n° 2020-190 du 3 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus covid-19, suivi d'un décret correctif n° 2020-247 du 13 mars 2020.