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Projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19

19 mars 2020 : Faire face à l'épidémie de covid-19 ( avis - première lecture )

B. LE PROJET DE LOI INSTAURE, POUR GÉRER LA CRISE, UN DISPOSITIF D'« ETAT D'URGENCE SANITAIRE »

1. Un régime ad hoc de gestion des crises sanitaires de grande ampleur, inspiré de celui de l'état d'urgence instauré par le législateur en 1955
a) Le choix d'un dispositif pérenne qui s'ajoute au cadre légal existant en matière de gestion des menaces sanitaires

Le projet de loi (article 5) ne modifie pas le cadre légal permettant de faire face aux « menaces sanitaires graves », sur lequel se sont appuyées jusqu'à présent les mesures prises par le Gouvernement.

Comme le souligne l'étude d'impact, l`option consistant à adapter le cadre existant, notamment l'article L. 3131-1 du CSP qui en constitue le dispositif central, n'a pas été retenue : a été privilégiée la définition d'un régime d'urgence sanitaire exceptionnel spécifique et distinct, lequel « aurait vocation à être mis en oeuvre dans les cas d'une ampleur très importante tandis que les dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique resteraient quant à elles applicables aux crises de moindre ampleur ».

Dans cette logique de « gradation de la réponse », le projet de loi complète toutefois l'article L. 3131-1 afin de préciser que les mesures susceptibles d'être prises par le ministre en charge de la santé dans ce cadre peuvent également l'être après la fin de l'état d'urgence sanitaire instauré par le présent texte, « afin d'assurer la disparition durable de la situation de crise sanitaire ».

b) Les conditions de déclaration et de prorogation de l'état d'urgence sanitaire proposées

L'article 5 insère ainsi, au sein du CSP, un nouveau chapitre sur l'« état d'urgence sanitaire » comportant neuf articles.

Le premier de ces articles (L. 3131-20) définit l'état d'urgence sanitaire, qui peut ainsi être déclaré « en cas de catastrophe sanitaire, notamment d'épidémie mettant en péril par sa nature et sa gravité, la santé de la population ». La notion de « catastrophe sanitaire » apparaît d'ores et déjà au sein du CSP, pour justifier la mobilisation de la réserve sanitaire (article L. 3132-1).

Cette définition est analogue à celle de l'état d'urgence « de droit commun » créé par la loi du 3 avril 19556(*) dans le contexte des événements liés à la guerre d'Algérie et destiné à faire face aux circonstances de « péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public » ou « d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique », c'est-à-dire des catastrophes naturelles.

À l'instar de ce que prévoit la loi de 1955, l'état d'urgence sanitaire peut concerner tout ou partie du territoire métropolitain et des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie.

Il est déclaré, comme l'état d'urgence de droit commun, par décret en Conseil des ministres, en l'occurrence pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. À l'instar des arrêtés ministériels pris sur le fondement de l'article L. 3131-1, ce décret doit être motivé, ce qui n'est pas expressément prévu par la loi de 1955.

L'article L. 3131-21 précise que ce décret détermine la ou les « circonscriptions territoriales » à l'intérieur desquelles il entre en vigueur, étant précisé qu'à l'intérieur de celles-ci, les zones où l'état d'urgence sanitaire s'applique sont fixées par décret pris sur le rapport du même ministre en charge de la santé. Ces dispositions sont similaires à celles prévues par l'article 2 de la loi de 1955 précitée.

Ce même article prévoit, en revanche, que seule la loi peut autoriser la prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois, quand ce délai est fixé à douze jours pour l'état d'urgence de droit commun. Si la loi fixe la durée de cette prorogation, un décret en Conseil des ministres pourra cependant y mettre fin de manière anticipée.

2. L'état d'urgence sanitaire investit deux autorités ministérielles de larges pouvoirs d'exception
a) D'abord un décret du Premier ministre : une compétence générale en matière de mesures générales

Un nouvel article L. 3131-23 prévoit la possibilité pour le Premier ministre, une fois l'état d'urgence sanitaire déclaré, de prendre par décret, sur le rapport du ministre de la santé, toute mesure générale restrictive de la liberté d'aller et venir, de la liberté d'entreprendre et de la liberté de réunion.

Il est notamment prévu que ces mesures pourront « inclure l'interdiction du déplacement de toute personne hors de son domicile dans la zone géographique qu'elles déterminent », ce qu'il est désormais usuel de désigner sous le nom de « mesures de confinement ».

Ce décret primo-ministériel pourra par ailleurs permettre de procéder à des réquisitions de biens et de services, dont l'article prévoit qu'elles seront indemnisées selon les dispositions du code de la défense.

L'indemnisation des réquisitions

L'article L. 2234-1 du code de la défense prévoit que « les indemnités dues au prestataire [du bien ou du service requis] compensent uniquement la perte matérielle, directe et certaine que la réquisition lui impose. Elles tiennent compte exclusivement de toutes les dépenses qui ont été exposées d'une façon effective et nécessaire par le prestataire, de la rémunération du travail, de l'amortissement et de la rémunération du capital, appréciés sur des bases normales. »

Ces réquisitions peuvent concerner des biens meubles ou immeubles. Le versement des indemnités auxquelles elles donnent lieu répond aux exigences de barèmes qui, dans la mesure du possible, sont établis hors circonstances exceptionnelles. Dans le cas d'une réquisition d'immeuble, lorsque ce dernier est affecté à une exploitation ou à une activité, l'indemnité versée au prestataire tient compte de la perte effective résultant de son empêchement total ou partiel d'y exercer son activité. Cette indemnité de réquisition est complétée par une indemnité compensatrice en cas de dommages infligés au bien au cours de la période considérée.

La réquisition peut être également personnelle et ne peut alors donner lieu à aucune autre indemnité qu'un traitement ou un salaire.

Il est également précisé que les mesures prises par ce décret doivent être proportionnées aux risques encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu.

En outre, les mesures générales décrites par le décret primo-ministériel sont interrompues dès lors qu'elles ne sont plus nécessaires.

b) Ensuite un arrêté du ministre de la santé : une compétence générale en matière de mesures individuelles

Un nouvel article L. 3131-24 prévoit que la déclaration de l'état d'urgence sanitaire donne pouvoir au ministre de la santé de prescrire, par arrêté motivé, toutes les autres mesures générales non contenues dans le décret primo-ministériel et les mesures individuelles restreignant la liberté d'aller et venir, la liberté d'entreprendre et la liberté de réunion, visant à lutter contre la catastrophe sanitaire.

L'article L. 3131-24 précise que les pouvoirs du ministre de la santé issus de l'état d'urgence sanitaire ne sont pas exclusifs de ceux qu'il détient par ailleurs au titre des mesures d'urgence sanitaire, décrits à l'article L. 3131-1 du CSP.

Contrairement aux mesures générales du décret primo-ministériel précité, les mesures restrictives prononcées par le ministre de la santé ne pourront inclure d'interdiction absolue de déplacement hors du domicile et ne s'étendront pas aux réquisitions. Elles viendront donc en complément ou en précision de ces dernières, qui demeureront de la compétence exclusive du Premier ministre.

Ainsi, le dispositif de cet article L. 3131-24 distingue explicitement le pouvoir résiduel accordé au ministre de la santé pour ce qui concerne les mesures générales, qui n'intervient qu'en subsidiarité du décret primo-ministériel de l'article précédent, du pouvoir exclusif qu'il détient a priori pour l'édiction de mesures individuelles, essentiellement conçues comme mesures de précision.

Pareillement au décret primo-ministériel, les mesures prescrites par le ministre de la santé sont interrompues dès qu'elles ne sont plus nécessaires.

Enfin, les interventions des autres autorités ministérielles, notamment de l'intérieur et de la défense, devront se limiter à la stricte application des mesures générales décrites par le décret primo-ministériel visé à l'article L. 3131-23.

3. La déclinaison locale des décisions ministérielles passe par une habilitation préfectorale dont le périmètre peut être élargi
a) Le principe : la faculté sur habilitation ministérielle de prendre des mesures d'application

En application des mesures prises par le décret visé à l'article L. 3131-23 ou par l'arrêté ministériel visé à l'article L. 3131-24, un nouvel article L. 3131-25 prévoit que le Premier ministre et le ministre de la santé peuvent habiliter le préfet de département à prendre toutes les mesures d'application de ces dispositions, y compris des mesures individuelles.

Ces mesures individuelles font alors immédiatement l'objet d'une information du procureur de la République, sur le modèle de ce qui se pratique dans le cas d'une activation de l'article L. 3131-1.

b) L'exception géographique : la faculté préfectorale sur habilitation ministérielle de se substituer aux autorités ministérielles

Une exception est prévue à la réduction de l'action préfectorale à la simple application des décisions ministérielles.

Il est en effet prévu que, lorsque les mesures définies aux articles L. 3131-23 et L. 3131-24 doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, le Premier ministre et le ministre de la santé peuvent habiliter le préfet à décider lui-même des mesures pour lesquelles ces deux autorités ministérielles ont normalement seules la compétence, sous réserve d'avoir préalablement recueilli l'avis du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS).

4. La mise en place d'un comité de scientifiques pour avis périodique

Un nouvel article L. 3131-26 prévoit que, consécutivement à la déclaration de l'état d'urgence sanitaire, un « comité de scientifiques » est immédiatement réuni. Son président est nommé par décret présidentiel et le reste de sa composition par décret simple ; il comprend par ailleurs quatre personnalités qualifiées, dont deux sont respectivement nommées par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat.

Il est prévu que ce comité rende public périodiquement son avis sur les mesures prises en application des articles L. 3131-23 à L. 3131-25.

5. L'exécution et la sanction des mesures d'urgence

Un nouvel article L. 3131-27 permet l'exécution d'office des mesures contenues dans le décret primo-ministériel et les arrêtés ministériels pris en application de l'état d'urgence sanitaire. Cette exécution d'office pourra être réalisée même en l'absence de dispositions pénales spécifiques.

Par ailleurs, le 4° de l'article 5 du présent projet de loi prévoit que le manquement aux obligations découlant des mesures édictées en application des articles L. 3131-23 à L. 3131-25 est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe, soit une amende forfaitaire de 135 euros.

Il précise également que le fait de ne pas respecter les réquisitions est puni de six mois d'emprisonnement et de 10 000 euros d'amende.

6. L'extension de plusieurs garanties

Enfin, un nouvel article L. 3131-28 énonce l'extension d'un certain nombre de garanties à l'état d'urgence sanitaire.

Il prévoit d'abord l'extension à l'état d'urgence sanitaire des décharges de responsabilité des professionnels de santé et de l'industriel fabricant pour toute prescription médicamenteuse faite en-dehors des indications thérapeutiques lorsque celle-ci est rendue nécessaire par les circonstances.

Il prévoit également la réparation par l'office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam) de tout accident médical, affection iatrogène ou nosocomiale, associés à la prise de mesures consécutives à l'état d'urgence sanitaire.

En matière de protection des données personnelles de santé, l'article prévoit l'extension à l'état d'urgence sanitaire du système d'identification unique des victimes, qui organise le recueil des informations strictement nécessaires à l'identification des victimes et à leur suivi.

Les réservistes sanitaires intervenant au cours de l'état d'urgence sanitaire bénéficient également des protections et garanties assurées aux fonctionnaires par leurs collectivités publiques employeuses (notamment l'engagement subrogé de la responsabilité du service pour tout acte non détachable de la mission exercée par le réserviste).

Enfin l'état d'urgence sanitaire permet la sollicitation par le directeur général de l'ARS, ou directement par le ministre de la santé, de ressources médicales d'autres régions.

7. L'application à Wallis et Futuna

L'article 6 du présent projet de loi prévoit enfin l'application des mesures d'urgence sanitaire telles que résultant de sa rédaction aux îles Wallis et Futuna.


* 6 Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.