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Projet de loi de finances pour 2021 : Administration pénitentiaire

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 18 NOVEMBRE 2020

M. Alain Marc, rapporteur. - En 2021, les crédits du programme consacré à l'administration pénitentiaire représentent le premier poste de dépenses, soit 42%, de la mission « Justice », laquelle dépasse pour la première fois la barre des 10 milliards d'euros.

Les crédits alloués à l'administration pénitentiaire s'inscrivent en forte hausse par rapport à la loi de finances pour 2020, puisqu'ils progressent de 7,8 % et même de 9 % si l'on met de côté les crédits affecté au compte d'affectation spéciale Pensions. À titre de comparaison, la hausse des crédits avait été de seulement 5,6 % en 2020 et de 5,7 % en 2019. Cet effort budgétaire n'est cependant pas excessif compte tenu de l'importance des besoins en matière de personnel, d'entretien des locaux ou de construction de nouvelles places de prisons.

Le projet de budget va permettre de financer les deux priorités de l'administration pénitentiaire : l'augmentation des effectifs avec la création de plus d'un millier d'emplois et la poursuite du programme 15 000, qui vise à livrer 7 000 nouvelles places de prison d'ici à la fin de l'année 2022 et 8 000 autres à l'horizon 2027.

Concernant tout d'abord les créations d'emplois, trois cents vont servir à combler les vacances de postes constatées chez les surveillants pénitentiaires. Le métier de surveillant est peu attractif, ce qui explique que les recrutements soient parfois difficiles et que les vacances de postes demeurent nombreuses. La question de l'attractivité des métiers de la pénitentiaire est d'ailleurs un sujet sur lequel j'aimerais travailler dans les prochains mois. Trois cents agents supplémentaires vont renforcer les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP). Et plus de 400 créations de postes sont prévues pour constituer les équipes ayant vocation à travailler dans les futurs établissements pénitentiaires. L'attractivité du métier de surveillant pénitentiaire est un sujet qui nous importe car les auditions, cette année, comme l'année dernière ont révélé que le niveau de recrutement des derniers admis aux concours était parfois trop faible. Ce métier n'est donc pas très attractif et nous souhaiterions qu'il le devienne de façon à rehausser le niveau de ceux qui réussissent.

En parallèle, des mesures de revalorisation salariale vont occasionner un surcroît de dépenses de l'ordre de 29 millions d'euros. Certaines résultent de la mise en oeuvre d'accords conclus entre le ministère et les syndicats il y a quelques années, d'autres de mesures nouvelles qui entreront en application l'an prochain.

En ce qui concerne le programme immobilier, je vous rappelle que son objectif est d'abord de réduire la surpopulation carcérale, en construisant de nouvelles maisons d'arrêt, mais aussi de favoriser la réinsertion, en créant des structures d'accompagnement vers la sortie (SAS) et en expérimentant des établissements tournés vers le travail.

En 2021, 340 millions d'euros sont alloués à ce programme, essentiellement pour mener à bien les travaux de construction des 7 000 premières places. Je précise que ce programme de 7 000 places intègre en réalité des programmes engagés avant 2017, comme Paris-La Santé ou Baumettes II à Marseille, ce qui permet opportunément à l'administration pénitentiaire d'afficher que près de 2 000 places ont d'ores-et-déjà été livrées. Actuellement, un total de 654 places est en cours de réalisation, tandis que le marché a été notifié aux entreprises et que les études de conception sont en cours pour 3 450 places supplémentaires. L'an prochain, deux établissements devraient être livrés : le premier à Lutterbach, près de Mulhouse, comportera 520 places, et le deuxième, à Koné, en Nouvelle-Calédonie, qui en comptera 120.

Même si les opérations sont bien engagées, je doute que le calendrier initialement prévu puisse être tenu : l'an dernier, les travaux avaient pris du retard en raison de la difficulté de trouver des terrains pour accueillir les nouvelles constructions - il est vrai que les municipalités comme les riverains ne sont pas toujours enthousiasmés par l'idée d'accueillir un établissement pénitentiaire ; en 2020, les travaux ont été provisoirement interrompus par le premier confinement puis les entreprises ont dû s'habituer aux nouveaux protocoles sanitaires propres au secteur du BTP. Dans ce contexte, l'agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), en charge du programme, estime que la première tranche de 7 000 places pourrait être livrée au cours du premier semestre 2023.

En complément du programme de construction, une enveloppe de 110 millions d'euros est affectée à l'entretien et à la maintenance des bâtiments, étant précisé que cette enveloppe pourra être abondée en cours d'exercice en fonction de l'avancement des travaux de construction. Je ne saurais trop insister sur l'importance d'un entretien régulier des bâtiments : un manque d'investissement rend nécessaire, à plus long terme, de coûteux travaux de rénovation, tels que ceux conduits par exemple à Fleury-Mérogis. En 2021, l'APIJ prévoit d'élaborer les schémas directeurs de rénovation de deux grands établissements d'Ile-de-France : Fresnes et Poissy.

L'année 2020 a été marquée, comme vous le savez, par une baisse historique de la population carcérale, ce qui conduit à s'interroger sur l'opportunité de poursuivre inchangé le programme de construction de nouvelles places de prison.

Au cours du premier semestre, le nombre de détenus a baissé de 16 % en raison de deux phénomènes liés à la crise sanitaire : d'une part, le ralentissement du fonctionnement des juridictions pénales a conduit à un nombre plus réduit de condamnations ; d'autre part, des mesures exceptionnelles de libération anticipée ont été décidées afin de réduire la densité carcérale. Au 1er juillet, on ne comptait plus que 58 700 détenus, soit un taux d'occupation carcérale inférieur à 100 % pour la première fois depuis trente ans.

Je considère cependant que le programme de construction conserve sa pertinence pour deux raisons principales.

D'abord, on observe depuis quelques mois, avec la reprise de l'activité des juridictions, une remontée rapide du nombre de détenus : le taux d'occupation carcérale est passé de 97 % à 106 % entre le 1er juillet et le 30 septembre 2020. La baisse observée au premier semestre était donc provisoire, et liée à la crise sanitaire.

Ensuite, l'administration pénitentiaire doit tenir compte de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l'homme, de la Cour de cassation et du Conseil constitutionnel, relative à l'exigence de conditions dignes de détention.

Le 30 janvier 2020, la Cour européenne des droits de l'homme a condamné la France en raison des conditions indignes de détention de 32 personnes incarcérées dans six établissements pénitentiaires en métropole et en outre-mer. Le 8 juillet 2020, la chambre criminelle de la Cour de cassation en a tiré les conséquences en énonçant qu'il appartient au juge judiciaire de faire vérifier les allégations de conditions indignes de détention formulées par un détenu, sous réserve que celles-ci soient crédibles, précises, actuelles et personnelles. J'ai interrogé hier le garde des sceaux sur l'opportunité d'élaborer un référentiel pour préciser si les conditions de détention sont dignes ou non. Il a bien sûr évoqué les matelas au sol mais j'imagine qu'il y aura d'autres éléments permettant de constater si les conditions de détention sont dignes ou bien indignes. Enfin, le Conseil constitutionnel a décidé, le 2 octobre dernier, que le code de procédure pénale devrait être modifié, d'ici au 1er mars 2021, afin de garantir aux personnes placées en détention provisoire la possibilité de saisir le juge de conditions de détention contraires à la dignité de la personne humaine, afin qu'il y soit mis fin.

Sans qu'il s'agisse d'un critère exclusif, l'appréciation des conditions de détention tient compte de l'espace personnel dont dispose chaque détenu. Assurer un encellulement individuel constituerait donc une importante avancée au regard de ces exigences jurisprudentielles. Au 1er octobre, le taux d'encellulement individuel s'élevait à 52 %, en progression de dix points par rapport à 2019 en raison de la baisse de la population carcérale. À plus long terme, je crois indispensable de poursuivre le programme de construction de nouvelles places de prison si nous voulons faire augmenter significativement ce taux.

Il nous faut aussi, en parallèle, développer les alternatives à l'incarcération, comme le sursis probatoire, le travail d'intérêt général ou la surveillance électronique. Ces mesures alternatives ne sont pas négligées dans le projet de budget, avec notamment un accent mis sur la surveillance électronique afin de généraliser l'an prochain, sur l'ensemble du territoire, le bracelet anti-rapprochement, destiné à protéger les victimes de violences conjugales.

Je vous proposerai donc d'émettre cette année un avis favorable à l'adoption des crédits de l'administration pénitentiaire. Il faut convenir qu'un effort substantiel est réalisé tant sur les recrutements que sur l'immobilier. Cet effort est pleinement justifié par le retard accumulé et il devra être maintenu dans la durée si nous voulons réellement remettre à niveau notre service public pénitentiaire. Cet avis favorable serait donc un encouragement mâtiné de vigilance et d'une invitation à prolonger cette trajectoire au cours des prochaines années.

M. François-Noël Buffet, président. - L'objet de vos futurs travaux d'information, au titre de rapporteur de ces crédits, pourrait donc être l'attractivité des métiers de l'administration pénitentiaire ?

M. Alain Marc, rapporteur. - Oui, je crois important de travailler sur ce sujet car j'ai été frappé depuis que je travaille sur cet avis budgétaire par le faible niveau de certaines personnes recrutées. Or, pour recruter des personnes de meilleur niveau, il faut retrouver de l'attractivité. Il n'y a pas d'étude qui montrerait une corrélation entre le niveau de recrutement et les dérapages éventuels qui peuvent survenir dans les prisons, mais il me semble, pour avoir connu à titre personnel des surveillants pénitentiaires, que ce phénomène pose problème : il nous faut par conséquent nous saisir de cette question, analyser les causes de ce manque d'attractivité et réfléchir à des mesures de revalorisation.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Lors de son audition, le garde des sceaux nous a indiqué hier qu'il était opposé à la privatisation d'un certain nombre de prestations, par exemple les escortes, piste envisagée dans le Livre blanc de la sécurité intérieure. Il s'agit là d'une prise de position importante à mes yeux.

J'aimerais ajouter que j'ai été surprise de la façon dont le garde des sceaux a semblé considérer que la notion de conditions indignes de détention était au fond assez subjective, sujette à appréciations, comme si finalement les choses n'étaient pas réellement établies.

M. François-Noël Buffet, président. - Je crois que l'idée de définir des critères afin d'objectiver cette réalité est essentielle.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits alloués par le programme « administration pénitentiaire » de la mission justice du projet de loi de finances pour 2021.