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N° 166 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2021 |
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AVIS PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires sociales (1)
sur le projet de
loi
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TOME II COHÉSION DES TERRITOIRES Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables |
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Par M. Alain DUFFOURG, Sénateur |
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(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche , présidente ; Mme Élisabeth Doineau , rapporteure générale ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge , vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Laurent Burgoa, Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Brigitte Devésa, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc Fichet, Mmes Laurence Garnier, Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, M. Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, Victoire Jasmin, Annie Le Houerou, M. Olivier Léonhardt, Mmes Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol, Catherine Procaccia, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia Sollogoub, MM. Dominique Théophile, Jean-Marie Vanlerenberghe . |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 4482 , 4502 , 4524 , 4525, 4526 , 4527 , 4597 , 4598 , 4601 , 4614 et T.A. 687 Sénat : 162 et 163 à 169 (2021-2022) |
Réunie le 17 novembre 2021, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ».
Ce programme finance la politique publique de lutte contre le sans-abrisme et d'insertion dans le logement des personnes vulnérables . 98,5 % de ses crédits sont orientés vers le parc d'hébergement et de logement adapté et la politique de veille sociale y afférant. Le solde permet de financer des actions de prévention de l'exclusion et de pilotage d'une politique publique mise en oeuvre quasi exclusivement par des associations.
I. LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE EN 2021 POUR LE PARC D'HÉBERGEMENT ET DU LOGEMENT ADAPTÉ
Après le paroxysme de la crise sanitaire en 2020 et les réponses apportées dans l'urgence 1 ( * ) , des effets d'hystérèse sont encore bien perceptibles sur le parc d'hébergement et le développement du logement adapté .
A. UN NOMBRE INÉDIT DE PLACES D'HÉBERGEMENT À LA QUALITÉ VARIABLE
1. Le parc d'hébergement généraliste a atteint un niveau inégalé
L'hébergement d'urgence permet l'accueil inconditionnel et immédiat des personnes à la rue aux termes de l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles : « toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence ».
Le parc d'hébergement généraliste a atteint un niveau inégalé de plus de 203 000 places en mars 2021 pour faire face à la crise sanitaire soit une augmentation de 40 000 places et de 25 % par rapport à fin février 2020. Alors que la fin de la période hivernale entraîne une fermeture de places chaque année, une instruction ministérielle du 26 mai 2021 2 ( * ) prévoit le maintien du parc au seuil de 200 000 places jusqu'au 31 mars 2022.
Les places ouvertes se répartissent entre centres d'hébergement d'urgence (CHU), hôtels ou centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) . Les CHRS mettent principalement à disposition des places d'hébergement de stabilisation et d'insertion afin d'accueillir les personnes de manière plus pérenne et de les accompagner pour qu'elles recouvrent leur autonomie sociale.
Répartition des places du parc d'hébergement généraliste au 1 er juin 2021
Source : Commission des affaires sociales du Sénat d'après le PAP 2022
En dépit de son volume historique, le parc d'hébergement connaît toujours des tensions . Les indicateurs de performance du projet annuel de performance (PAP) indiquent en 2020 un taux de réponses positives aux demandeurs d'hébergement de 42,1 % 3 ( * ) . En outre, l'effort quantitatif du parc d'hébergement ne doit pas occulter la qualité des places ouvertes, majoritairement des nuitées hôtelières .
2. Le recours accru à l'hôtel depuis la crise sanitaire
Si l'hébergement à l'hôtel a connu une progression constante depuis une décennie (+ 265 % sur la période 2010-2019), cette tendance a pris une tournure sans précédent avec la pandémie. Le besoin supplémentaire d'hébergement d'urgence a été principalement comblé par l'ouverture de places en hôtel rendue possible par la sous-utilisation des capacités hôtelières. En un an, le nombre de places a augmenté de 46 %.
Évolution du nombre de nuitées hôtelières
Source : Commission des affaires sociales du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
L'accueil en hôtel propose des conditions de vie et d'accompagnement qui ne sont pas satisfaisantes, ne permettent pas aux personnes de recouvrer leur autonomie (manque d'accompagnement social, établissements en périphérie des villes, absence de cuisine, de connexion à un réseau wifi ...) et se prolonge en outre pour une période qui n'est pas appropriée.
L'instruction ministérielle du 21 mai 2021 prévoit dès lors la transformation qualitative de 7 000 places d'hôtel en places d'hébergement en structures plus durables (CHU, CHRS) en 2021. Depuis 2016, des anciens hôtels sont également convertis en résidences hôtelières à vocation sociale aux meilleures conditions d'accueil.
* 1 Voir le rapport pour avis de M. Olivier Henno sur le PLF 2021, au nom de la commission des affaires sociales, enregistré le 19 novembre 2020.
* 2 Instruction ML/2021-05/13841 du 26 mai 2021 relative au pilotage du parc d'hébergement et au lancement d'une campagne de programmation pluriannuelle de l'offre pour la mise en oeuvre du Logement d'abord
* 3 La fiabilité de ces indicateurs est toutefois perfectible au regard des insuffisances du système d'information des SIAO censé produire un suivi statistique (voir infra ).