EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 7 avril 2026 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de Mme Marie-Claire Carrère Gée, rapporteure pour avis, et M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis, sur le projet de loi-cadre n° 394 (2025-2026) relatif au développement des transports (procédure accélérée).
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant le rapport pour avis de nos collègues Marie-Claire Carrère-Gée et Hervé Maurey sur le projet de loi-cadre relatif au développement des transports.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure pour avis. - La commission des finances s'est saisie pour avis des articles 1er, 3, 4 et 10 du projet de loi-cadre relatif au développement des transports. Nous allons vous présenter nos avis sur ces articles et nos amendements au texte qui sera établi demain lors de la réunion de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
Malgré son caractère programmatique et peu contraignant d'un point de vue normatif, l'article 1er a été présenté comme le coeur et la raison d'être de ce projet de loi-cadre. Pourtant, les contraintes constitutionnelles et organiques, rappelées notamment par le Conseil d'État dans son avis, laissaient en définitive très peu de marges de manoeuvre pour des dispositions de nature financière.
Dans le prolongement de la conférence Ambition France Transports, et pour matérialiser les engagements pris par le ministre, l'article 1er a un double objet.
Premièrement, il annonce des lois de programmation des investissements de l'État dans les infrastructures de transport, lois qui auraient vocation à définir des trajectoires financières prévisionnelles en dépenses comme en recettes.
Deuxièmement - et c'est un point politiquement important -, il entend, à l'issue des concessions autoroutières actuelles, affirmer le principe de l'affectation d'une partie des recettes des péages aux infrastructures de transport.
Les principales concessions d'autoroutes arriveront à échéance entre 2031 et 2036. Les investissements à venir dans le réseau autoroutier n'auront rien à voir avec ceux qui avaient été consentis dans le cadre des anciennes concessions. Dès lors, en maintenant les péages à leur niveau actuel, il serait possible de dégager, à l'horizon de 2036, un surplus estimé à 2,5 milliards d'euros. Nous sommes favorables à l'affectation de ce surplus au financement des infrastructures de transport existantes, lesquelles en ont grand besoin. Nous avions déjà formulé cette recommandation.
Cependant, les dispositions de l'article 1er sont muettes sur le financement des besoins d'investissement d'ici à l'arrivée à échéance des concessions. Les 2,5 milliards d'euros attendus ne pourront pas être affectés avant 2036 et les premières recettes de cette « manne autoroutière » ne seraient constatées qu'à partir de 2032.
Or l'état de nos réseaux de transports est tel qu'attendre jusqu'à cette date pour amplifier nos efforts de régénération et de modernisation des infrastructures n'est pas une option. La dette grise cumulée des infrastructures ferroviaires, routières et fluviales atteint 63,5 milliards d'euros. Pour enrayer la dégradation continue de ces infrastructures, nous devrions investir chaque année 3 milliards d'euros supplémentaires. Pour les seules infrastructures ferroviaires, il est établi qu'il faudrait augmenter de 1,5 milliard d'euros par an les investissements dans la régénération et la modernisation du réseau.
C'est pour cette raison que nous vous proposons un amendement visant à préciser que la première loi de programmation devra identifier les ressources nécessaires à couvrir ces besoins de court et moyen terme.
Si une programmation pluriannuelle des investissements dans les infrastructures de transport se justifie tant ce type d'opérations s'inscrit dans le temps long, nous nous interrogeons sur la traduction effective des dispositions prévues. Le Gouvernement aurait pu présenter un projet de loi de programmation ; à la place, il a préparé un projet de loi-cadre qui prévoit que la programmation des investissements interviendra prochainement...
Il existe un fâcheux précédent. L'article 3 de la loi d'orientation des mobilités (LOM) prévoyait déjà l'actualisation de la programmation pluriannuelle des dépenses de l'État dans les infrastructures tous les cinq ans. Cette disposition législative est restée lettre morte.
Un de nos amendements vise par ailleurs à réaffirmer de façon très claire que, pour ne pas reproduire les funestes erreurs du passé, ces lois de programmation donnent la priorité aux investissements dans les réseaux existants.
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - J'en viens à l'article 3 du projet de loi.
D'abord, il permet aux agents assermentés des sociétés d'autoroutes, qui sont compétents pour constater les infractions liées à l'absence de paiement d'un péage, de solliciter l'administration fiscale pour obtenir l'adresse de la personne.
Aujourd'hui, ils ne peuvent avoir accès qu'aux seules informations du système d'information des véhicules - le fichier des cartes grises -, lesquelles ne sont pas fiables. De très nombreux avis de paiement reviennent avec la mention « NPAI » (n'habite pas à l'adresse indiquée). Cette situation peut être très pénalisante pour des automobilistes qui se retrouvent alors redevables d'une amende majorée de 375 euros, alors qu'ils auraient pu s'acquitter d'un avis de paiement de 80 euros.
La disposition prévue à l'article 3 s'applique aux particuliers, mais elle n'est pas adaptée aux entreprises alors qu'elles sont tout autant concernées. Nous vous proposerons donc un amendement pour étendre cette mesure aux personnes morales.
Ensuite, l'article prévoit de combler une lacune dans le dispositif d'écotaxes poids lourds. À ce jour, aucune sanction n'est prévue pour dissuader les fraudes délibérées aux exonérations. La Collectivité européenne d'Alsace et la région Grand Est, qui seront les deux premières collectivités à mettre en oeuvre ce dispositif, nous ont confirmé l'intérêt d'une telle disposition.
L'article 4 prévoit de décaler de deux ans l'atteinte par SNCF Réseau d'un ratio prudentiel dit « règle d'or », c'est-à-dire le rapport entre la dette financière et la marge opérationnelle. Il s'agit de prendre acte avec pragmatisme d'une situation de fait : SNCF Réseau n'est pas en mesure d'atteindre cette cible en 2027. Si on l'obligeait à le faire, elle serait contrainte de sacrifier ses investissements, ce qui n'est pas souhaitable.
Nous en arrivons désormais à l'article 10 qui concerne un sujet sensible, en particulier pour le Sénat : celui des dessertes TGV dites d'aménagement du territoire. Il s'agit de différents types de dessertes - bouts de lignes, liaisons entre capitales régionales, liaisons entre Paris et des villes moyennes ou encore arrêts intermédiaires sur des lignes à grande vitesse (LGV) - qu'opère la SNCF, mais sur lesquelles elle perd de l'argent, de l'ordre de 150 millions à 200 millions d'euros par an. Ces pertes sont financées par une péréquation interne abondée par les lignes rentables. Cette réalité a été confirmée par l'Autorité de régulation des transports (ART), même si ses chiffres diffèrent légèrement de ceux de la SNCF.
Ce système se heurte de plein fouet à l'ouverture à la concurrence. Au moins lors d'une première phase « d'écrémage », les nouveaux entrants se positionnent sur les lignes les plus rentables, ce qui entraîne une baisse des marges de la SNCF sur ces lignes et une fragilisation du financement des dessertes non rentables. Plus généralement, ce système de péréquation interne à la charge d'un seul opérateur n'est pas compatible avec la logique d'un marché ouvert. Le Sénat a souvent été force de propositions sur cette problématique.
Se pose la question de la pérennité de ces lignes qui ont un intérêt évident au titre de l'aménagement du territoire.
Aujourd'hui, SNCF Réseau met en oeuvre une péréquation tarifaire entre lignes rentables et non rentables. Les péages sont plus élevés sur les lignes rentables et moindres sur les autres lignes. De nouvelles baisses ont été prévues pour le cycle tarifaire 2027-2029. Cependant, l'ART considère que les péages sur le TGV ont atteint un niveau tel - il est vrai qu'ils sont deux à trois fois plus élevés que dans les autres pays -, qu'il ne serait plus possible de les augmenter sur les lignes rentables.
Dans ces conditions, les baisses de péage consenties par SNCF Réseau à des fins d'aménagement du territoire ne peuvent être compensées par des hausses équivalentes. C'est un problème lorsque l'on connaît les besoins de financement du réseau.
Par ailleurs, le droit existant ne permet pas à SNCF Réseau de tenir compte de critères d'aménagement du territoire dans ses procédures d'allocation de sillons entre opérateurs. Une tentative lors du dernier cycle tarifaire a été rejetée par l'ART.
C'est dans ce cadre que s'inscrit l'article 10 : celui-ci prévoit que, dans le document déterminant chaque année les péages et les modalités d'allocation des sillons, SNCF Réseau pourra prévoir des dispositifs incitatifs visant à prendre en compte les enjeux d'aménagement du territoire. Cette disposition lui donnera la base légale pour fixer des critères d'aménagement du territoire dans ses procédures d'allocation des sillons. C'est une bonne chose.
Toutefois, nous souhaitons aller plus loin dans le cadre de l'examen de ce texte en séance, et nous prendrons des initiatives personnelles en la matière. Nous proposerons de renforcer le caractère impératif de la mesure et de prévoir que SNCF Réseau puisse être plus prescriptif en imposant certaines dessertes d'aménagement du territoire aux opérateurs candidats à des accords-cadres.
Enfin, puisque les amendements que nous portons en tant que rapporteurs pour avis doivent être votés demain par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable pour figurer dans le texte de commission, si d'aventure certains d'entre eux n'étaient pas adoptés par celle-ci, nous vous demandons de bien vouloir nous donner mandat pour les redéposer lors de l'examen du texte en séance publique.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure pour avis. - Et nous serons donc favorables à l'adoption du projet de loi si nos amendements sont adoptés.
M. Didier Mandelli, rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Les objectifs du texte ont été bien décrits par les deux rapporteurs pour avis, qui ont participé à la conférence Ambition France Transports. Je proposerai demain matin à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter les amendements qu'ils ont présentés ; j'ai d'ailleurs deux amendements identiques aux leurs ; ils ont été travaillés ensemble, dans l'esprit d'une meilleure coordination entre nos deux commissions.
La loi de programmation qui est annoncée portera l'essentiel des mesures relatives aux infrastructures. Dans le projet de loi que nous examinons, j'ai écarté toute disposition financière : elles pourraient être remises en cause par le projet de loi de finances qui sera examiné dans quelques mois - inutile d'emmener les acteurs du secteur sur des pistes qui pourraient ensuite être abandonnées.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Je souhaiterais savoir pourquoi il ne serait pas envisageable de baisser le coût du péage. Même si j'entends que nous avons un retard considérable en matière de financement des infrastructures de transport, pourquoi faudrait-il faire contribuer les utilisateurs des autoroutes concédées au financement d'infrastructures qui ne sont pas forcément routières ?
M. Vincent Delahaye. - L'article 1er du projet de loi-cadre prévoit une loi de programmation qui figure déjà dans la LOM. Est-ce vraiment indispensable de reprendre cette disposition ? Est-il normal que la LOM ne soit pas appliquée puisque, à ma connaissance, il n'y a plus aucune programmation depuis 2023 ? N'aurait-il pas été préférable qu'une loi de programmation soit présentée en même temps que la loi-cadre ?
La communication du Gouvernement a largement porté sur les 2,5 milliards d'euros qui pourront être récupérés en 2036 sur les autoroutes. Comment a-t-on estimé ce montant ? Vinci a atteint ses objectifs de rentabilité à la fin de 2023, et Eiffage à la fin de 2024. Ces sociétés ont déjà empoché 5 milliards d'euros de surrentabilité, une somme que l'on ne reverra pas ; il reste 33 milliards d'euros. Laisse-t-on aller les choses ou intervient-on ?
L'évolution annuelle des tarifs de péage, qui a été décidée dans les contrats, me semble trop importante : ce rythme pourrait être réduit. En revanche, baisser les tarifs contribuerait à favoriser l'usage du véhicule individuel, alors que les besoins d'investissement dans les infrastructures de transport sont très importants. Il n'est pas aberrant qu'une partie des tarifs aille vers ce financement. On pourrait récupérer de l'ordre de 2 à 3 milliards d'euros par an dès maintenant, ce qui représenterait 25 milliards d'euros à investir dans les infrastructures de transport en dix ans. Je regrette notre trop grande frilosité en la matière.
S'agissant de la SNCF, j'avais compris que la règle d'or à atteindre était la contrepartie de la reprise de 35 milliards d'euros de dette. On nous explique que la SNCF ne parvient pas à atteindre cet objectif, alors même qu'elle a décidé de ne pas appliquer la réforme des retraites de ses agents, et qu'il faut prévoir un report de deux ans alors même que l'État a déjà fait de grands efforts. Je rappelle que l'ex-patron de la SNCF est aujourd'hui ministre...
Pour résumer, cette loi-cadre n'apporte pas grand-chose sur le fond, et elle reporte des échéances qui avaient été fixées - alors qu'un contrat, ça s'applique !
M. Claude Raynal, président. - Nous allons consacrer plusieurs jours de séance à cette loi-cadre, alors qu'il s'agit d'un texte bien pauvre. La LOM n'est pas appliquée, et on ne voit pas ce qu'apporte cette loi-cadre. On a l'impression d'assister à un exercice purement intellectuel et théorique : on ne veut pas avoir l'air de ne rien faire, mais ce que l'on va faire n'a pas grand sens. La période n'est pas favorable aux lois de programmation, sauf pour la défense.
On n'a pas assez anticipé les effets de bord de l'ouverture à la concurrence sur le système ferroviaire, qu'il s'agisse de son organisation, de son pilotage, de sa cohérence ou de son efficacité. On savait pourtant dès le départ que cette ouverture allait « écrémer » les lignes rentables au détriment des autres !
Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure pour avis. - Monsieur le président, nous partageons votre sentiment sur la dimension intellectuelle de l'exercice.
Néanmoins, le texte prévoit que les surcroîts financiers issus de l'exploitation des autoroutes seront affectés aux infrastructures : la portée juridique de cette disposition n'est probablement pas très forte, mais, d'un point de vue politique, il faudra justifier de ne pas respecter ce principe. Ce n'est donc pas absolument rien... Ces 2,5 milliards d'euros ne sont pas à négliger quand on voit l'état de nos infrastructures.
Par ailleurs, nous avons évoqué quelques articles, mais le projet de loi en compte vingt-deux : ils ne renversent peut-être pas la table, mais, là aussi, ce n'est pas rien.
Enfin, l'ART a l'air très ouverte à l'idée de baisser les péages sur les sillons non rentables mais sans les augmenter à due concurrence sur les sillons les plus rentables. Nous espérons faire oeuvre utile pour l'aménagement du territoire si nous arrivons à faire voter les amendements que nous allons déposer sur l'article 10.
Ce projet de loi-cadre n'est pas l'alpha et l'oméga pour les transports, mais, dans les circonstances actuelles, il comprend tout de même quelques mesures.
Monsieur le rapporteur général, dans les prochaines concessions, les investissements à réaliser seront très inférieurs à ce qui a été nécessaire jusqu'à présent. Baisser les tarifs des péages peut conduire à un report modal du train vers la voiture, alors que c'est l'inverse que nous souhaitons promouvoir. Ce qui est proposé est compatible avec la directive Eurovignette. La situation financière de notre pays ne nous laisse pas de grandes marges de manoeuvre pour trouver des ressources pour financer les infrastructures.
In fine, que les usagers des autoroutes paient pour entretenir non seulement les autoroutes, mais aussi la route, le rail et le fluvial paraît être une bonne idée, aussi bien pour les finances publiques que pour le développement durable.
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Monsieur le rapporteur général, de manière très pragmatique, compte tenu de l'état de nos infrastructures, je ne vois pas d'autre moyen d'obtenir un jour leur remise à niveau que d'utiliser cette manne autoroutière.
Monsieur Delahaye, le montant de 2,5 milliards d'euros qui pourra être dégagé chaque année a été établi par l'administration et validé par l'ART à partir de ce que rapportent les péages et du moindre niveau d'investissement nécessaire à l'avenir.
Il est juridiquement très compliqué de demander davantage avant la fin des concessions. La taxe sur l'exploitation des infrastructures de transport de longue distance récemment mise en place conduit déjà à prélever 450 millions d'euros par an sur les sociétés d'autoroutes. Par rétorsion, les sociétés d'autoroute ont cessé de payer une autre contribution...
Les prochaines concessions devront être fondamentalement différentes des actuelles : d'une durée plus courte, avec un périmètre plus réduit, des clauses de revoyure pour faire un point financier tous les cinq ans, et un niveau de rentabilité au-delà duquel ce qui rentre dans les caisses est reversé, par exemple, à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France).
On peut regretter le report de deux ans accordé à SNCF Réseau, mais, sans cela, les investissements devront être réduits. L'objectif avait été établi en 2018 ; entretemps sont survenus des événements qui peuvent justifier la difficulté qu'a eue la SNCF à le respecter : covid, poussée inflationniste à la suite de l'invasion de l'Ukraine... Quant à la question de la réforme des retraites des agents, elle touche très peu SNCF Réseau, et bien davantage SNCF Voyageurs.
C'est la moindre des choses que l'État ait repris la dette : SNCF Réseau a réalisé des investissements qui auraient dû être faits par l'État. Dans tous les pays du monde, c'est l'État qui finance la création des infrastructures ; les sociétés gestionnaires du réseau s'occupent de l'entretien du réseau.
Monsieur le président, nous ne sommes pas devenus des opposants à l'ouverture à la concurrence : nous avons simplement voulu mettre en exergue ses points faibles. Malgré tout, elle est globalement positive, comme on le constate avec les services conventionnés gérés par les régions. Le Sénat avait attiré l'attention de l'exécutif sur les points qui posent problème depuis des années, mais les gouvernements successifs ont parfois la faiblesse de ne pas nous écouter...
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-187 vise à préciser de façon explicite que les lois de programmation inscrites à l'article 1er devront en priorité prévoir que les investissements vont à la régénération et à la modernisation des réseaux de transport existants.
L'amendement COM-187 est adopté.
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Aux termes de l'amendement COM-188, la première loi de programmation devra prévoir les ressources nécessaires au financement des investissements dans la régénération, la modernisation et la performance des réseaux jusqu'à l'affectation de nouvelles recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières.
L'amendement COM-188 est adopté.
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-189 vise à étendre la possibilité pour les agents assermentés des exploitants d'autoroutes de solliciter les services fiscaux afin de fiabiliser les adresses des personnes morales, et non seulement des personnes physiques, en cas d'absence de paiement d'un péage autoroutier.
L'amendement COM-189 est adopté.