III. UN TEXTE SOUMIS À DE FORTES TENSIONS DE SOUTENABILITÉ ET À DES ENJEUX DE TRANSPARENCE
A. UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE EXPOSÉE À DES ALÉAS ET ENSERRÉE DANS UNE FORTE CONTRAINTE MACRO-BUDGÉTAIRE
1. Des aléas significatifs demeurent, au premier rang desquels l'inflation et les prix de l'énergie
La trajectoire budgétaire prévue par le projet de loi demeure exposée à plusieurs aléas, comme le souligne d'ailleurs le Haut Conseil des finances publiques dans son avis sur le texte. Si les risques liés à l'évolution du contexte stratégique ou macroéconomique évoqués pour le Haut Conseil sont inhérents à toute programmation militaire, ceux relatifs à la hausse du coût des facteurs apparaissent particulièrement significatifs dans le contexte actuel.
En premier lieu, le rapporteur pour avis constate que le Gouvernement n'a pas communiqué, y compris dans ses réponses au questionnaire du rapporteur pour avis, la part de la hausse des crédits qui serait absorbée par l'évolution des coûts spécifiques au ministère des armées. En l'absence de ces données, il est estimé par le rapporteur spécial que l'inflation67(*) pourrait préempter au moins 2 milliards d'euros sur les 36 milliards d'euros supplémentaires68(*), ce qui réduit d'autant l'effort réel en volume.
En second lieu, la dégradation rapide du contexte international depuis la conception initiale du projet de loi, à l'automne 2025, est de nature à renchérir significativement le coût des facteurs. Les tensions récentes au Moyen-Orient, notamment autour du détroit d'Ormuz, ont ainsi entraîné une forte hausse des prix de l'énergie, le baril de Brent passant d'environ 72 dollars fin février 2026 à plus de 100 dollars dans la seconde partie de mai 2026. Cette évolution affecte directement la consommation énergétique des armées, mais aussi, de manière indirecte, le coût des intrants industriels, répercuté dans les prix des équipements. Si des mécanismes contractuels peuvent temporairement en atténuer les effets, l'impact à moyen terme serait inévitable si de tels niveaux se confirmaient durablement.
2. Un effort de défense qui devra être financé par un net ajustement sur le reste des finances publiques
La soutenabilité du projet de loi ne peut être appréciée à partir des seules données de la mission « Défense ». Elle doit être replacée dans le cadre plus large des finances publiques françaises et des engagements européens.
Dans son avis, le Haut Conseil des finances publiques considère que la référence pertinente n'est plus la loi de programmation des finances publiques, qui est aujourd'hui totalement dépassée, mais la trajectoire définie dans le cadre du plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT), fondée sur la dépense primaire nette69(*). Or, pour 2026, la trajectoire prévue correspond déjà au plafond autorisé. À partir de 2027, la progression annuelle de la dépense primaire nette est limitée à environ 20 milliards d'euros.
Dans ce contexte, la seule progression des crédits résultant des lois de programmation sectorielles - dont la LPM actualisée - absorberait déjà plus de 8 milliards d'euros dès 2027. Il en résulterait que la dépense publique hors lois de programmation et charge d'intérêts ne pourrait progresser que d'environ 11 milliards d'euros, soit un net ralentissement par rapport aux années récentes. La crédibilité d'une telle trajectoire suppose donc un effort d'économie significatif sur les autres dépenses publiques.
Cette contrainte est d'autant plus forte que la France n'a pas choisi d'activer la clause dérogatoire permettant d'exclure certaines dépenses militaires du calcul de la dépense primaire nette, contrairement à plusieurs États membres. Si ce choix est cohérent avec l'objectif de redressement des finances publiques, il renforce la nécessité d'arbitrages budgétaires explicites.
Plus largement, la montée en puissance de l'effort de défense intervient dans un contexte d'état très dégradé des finances publiques, qui en limite l'intensité et rend son financement plus difficile. La crédibilité de la politique de défense - et, au-delà, de l'autonomie stratégique - dépend ainsi directement de la capacité à redresser les comptes publics.
Leur absence jusqu'ici conduira d'ailleurs la charge de la dette à atteindre, à la fin de la décennie, environ 100 milliards d'euros (contre 30 milliards d'euros en 202070(*)), soit précisément le « poids de forme » parfois évoqué pour le budget annuel de la défense71(*).
Mise en regard de l'évolution du budget de la mission « Défense », hors pensions, et de la charge de la dette des administrations publiques
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat72(*)
Ainsi que l'indiquait déjà le Général de Gaulle, « nous ne pouvons avoir une politique indépendante et une défense indépendante, si nous n'avons pas une économie indépendante et des finances saines. C'est la condition sine qua non de l'indépendance nationale. »73(*)
3. De nouveaux outils de financement hétérodoxes, qui ne desserrent pas la contrainte macro-budgétaire
Enfin, certains instruments conçus à la fois comme outils industriels et comme moyen de financer l'effort de défense ne doivent pas être surestimés, du point de vue de la soutenabilité macro-budgétaire. Il en va notamment du programme européen SAFE74(*) et du projet français « France Munitions ».
Le programme SAFE, doté de 150 milliards d'euros au niveau européen, pourrait permettre à la France de bénéficier d'environ 15,1 milliards d'euros de prêts. Toutefois, il ne s'agit pas d'une ressource budgétaire nouvelle, mais d'un mécanisme d'emprunt à des conditions plus favorables que pour les émissions de titre de dette française à savoir ceux de la Commission européenne. Il ne modifie donc pas la trajectoire de la mission « Défense » et n'allège la contrainte budgétaire qu'à la marge, via un différentiel de taux d'intérêt.
À l'échelle nationale, le projet de création d'une structure appelée « France Munitions » - qui ne figure pas dans le projet de loi - pourrait avoir pour objectif, sous réserve des arbitrages gouvernementaux en cours, de lui confier le soin de commander des volumes importants de munitions et d'atteindre ainsi un niveau suffisant pour déclencher une décision industrielle d'augmentation des capacités de production. Cette structure pourrait éventuellement, selon les informations disponibles, réunir des actionnaires publics et privés et se financer en partie sur les marchés. L'État procèderait ensuite à des rachats progressifs en fonction de ses besoins et de ses ressources. Le ministère des armées s'engagerait sur un montant de commandes ; dans l'hypothèse où le reliquat ne serait pas vendu à l'export, la France pourrait néanmoins devoir les acquérir.
Du point de vue budgétaire, le dispositif pourrait permettre à court terme de renforcer l'outil industriel à dépenses constantes pour le ministère des armées. Il n'en demeure pas moins qu'il emporterait des systèmes de garantie et de commandes additionnelles potentielles qui s'apparentent à une forme d'endettement. Une information précise du Parlement devra en tout état de cause être prévue.
* 67 Sur la base d'un calcul fondé sur le niveau d'inflation indiqué dans le rapport d'avancement annuel publié par le Gouvernement en avril 2026.
* 68 L'estimation porte sur les seuls crédits nouveaux, et non sur l'écart d'inflation entre la LPM initiale et la trajectoire révisée.
* 69 Notion européenne correspondant aux dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, des dépenses d'intérêt, des dépenses conjoncturelles en matière de chômage, des dépenses nationales relatives au cofinancement de programmes financés par l'Union européenne (UE), ainsi que des dépenses relatives aux programmes de l'UE compensées par des recettes provenant de fonds de l'UE.
* 70 Charge de la dette de l'ensemble des administrations publiques.
* 71 En particulier par Sébastien Lecornu, alors ministre des Armées, en mars 2025.
* 72 Les données sur la charge de la dette proviennent du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2026, n° 139 (2025-2026), tome I, déposé le 24 novembre 2025, Jean-François Husson. À compter de 2025, il s'agit d'estimations.
* 73 Cité par Alain Peyrefitte, C'était De Gaulle, tome 1, Éditions de Fallois/Fayard, 1994.
* 74 Security Action for Europe.