B. L'EXÉCUTION DES DÉPENSES MILITAIRES DEMEURERA MARQUÉE PAR DE TRÈS IMPORTANTES RIGIDITÉS ET TENSIONS BUDGÉTAIRES DANS LES ANNÉES À VENIR
Alors que des tensions importantes et croissantes affectent la mission « Défense » depuis plusieurs années, le projet de loi ne permet pas d'en limiter l'ampleur. Au-delà des difficultés persistantes sur les dépenses de personnel75(*), la trajectoire demeure marquée par un niveau élevé de restes à payer et par un report de charges.
1. Des restes à payer croissants, qui préemptent une part significative des ressources futures
Le montant des restes à payer conservera une forte dynamique haussière en 2026, pour atteindre environ 140 milliards d'euros, niveau qui se stabiliserait ensuite jusqu'en 2030, année où il s'établirait à 142 milliards d'euros.
Évolution des restes à payer entre 2018 et 2030
(en milliards d'euros)
Note : le montant des restes à payer à fin 2027, 2028 et 2029 n'a pas été fourni au rapporteur pour avis.
Source : commission des finances du Sénat, d'après la Cour des comptes et les réponses au questionnaire du rapporteur pour avis
Cette évolution est certes cohérente avec la montée en charge des commandes et le coût croissant des contrats de maintenance associés. Elle traduit néanmoins une rigidification accrue de la trajectoire budgétaire, les restes à payer constituant des dépenses inéluctables pour les exercices futurs. Pour le seul programme 146 « Équipement des forces », ils atteignent 75,9 milliards d'euros fin 2025, contre 57,8 milliards d'euros en 2024.
Ventilation des restes à payer par programmes, à fin 2025
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport annuel de performances pour 2025
La Cour des comptes souligne ainsi76(*) que, dès 2025, le montant des dépenses inéluctables (à savoir les restes à payer à échoir au cours de l'exercice, les dépenses afférentes au personnel en fonction, et les dépenses liées à la mise en oeuvre des lois, règlements et accords internationaux) et obligatoires (à savoir le report de charges) encourues par le programme 146 était « supérieur à celui des ouvertures budgétaires pour l'année, sauf à compter sur des ressources extrabudgétaires par nature incertaines ou sur un refinancement en cours d'exercice tout aussi hypothétique ». La direction du budget confirme que le financement des restes à payer repose désormais sur l'augmentation des crédits annuels, faute de quoi la mission « Défense » deviendrait insoutenable.
Il en résulte que la trajectoire actuelle porte en elle une dynamique de dépense excédant la seule période de programmation, ce qui est inhérent à la nature des programmes d'armement, mais se distingue ici par l'ampleur des montants en jeu. À titre d'illustration, il faudrait environ 2,75 années de crédits hors titre 2 pour apurer l'ensemble des restes à payer, et 3,3 années pour le seul programme 146, en l'absence de dépenses nouvelles.
2. Une trajectoire de report de charges mal maîtrisée
Le report de charges, en forte augmentation ces dernières années77(*) constitue un autre facteur majeur de tension.
Certes, dans un contexte de hausse des crédits, une réduction progressive est prévue en proportion des crédits hors dépenses de personnel, de 24 % en 2024 à 20 % en 2026, puis 18 % en 2028 et 13 % en 2030. Cette trajectoire appelle toutefois plusieurs observations.
En premier lieu, la baisse apparaît très progressive jusqu'en 2028, alors même que le niveau atteint demeure particulièrement élevé, à savoir plus du double de la cible de 10 % fixée par la précédente LPM. Ce n'est qu'à partir de 2029 que la décrue devient significative, pour atteindre un niveau de 13 % en 2030, qui reste lui-même élevé.
Comparaison des trajectoires prévisionnelles du niveau de report de charges en proportion des dépenses hors personnel prévues dans le cadre de la LPM 2024-2030 initiale et actualisée et de la LPM 2019-2025
(en pourcentage des crédits, hors personnel)
Note : les données jusqu'en 2025 résultent de l'exécution constatée. Celles pour les années suivantes sont des prévisions fournies respectivement par le Gouvernement (LPM initiale pour 2024-2030 et son actualisation) et par la LPM 2019-2025 elle-même.
Source : commission des finances du Sénat
En second lieu, l'analyse en valeur absolue révèle plus clairement l'absence d'effort d'assainissement à court terme. Le report de charges continuerait ainsi d'augmenter jusqu'en 2028, pour atteindre un niveau compris entre 9,5 et 10 milliards d'euros, soit environ 2,5 fois celui de 2022. La baisse en proportion résulte donc principalement de la hausse des crédits, et non d'une réduction effective du stock.
Trajectoire estimative du niveau de report de charges de la mission « Défense » entre 2024 et 2030
(en milliards d'euros)
Note : les données jusqu'en 2025 résultent de l'exécution constatée. Celles pour les années suivantes sont des estimations, réalisées à partir de la trajectoire transmise par le ministère concernant le niveau de report de charges exprimé en pourcentage des crédits hors personnel.
Source : commission des finances du Sénat
Autrement dit, jusqu'en 2028, le ministère continuera à bénéficier de livraisons et de prestations supérieures à ce qu'il peut effectivement financer dans le cadre des crédits annuels. La diminution en valeur absolue n'interviendrait qu'à partir de 2029, pour revenir à environ 8 milliards d'euros en 2030, soit un niveau comparable à celui de 2024, déjà très élevé.
En troisième lieu, le report de l'effort de maîtrise à la fin de la période en réduit la crédibilité. Dans le contexte actuel, marqué par l'élection présidentielle de 2027 et la probabilité d'une nouvelle loi de programmation avant 2029, il apparaît probable que la trajectoire actuelle ne soit pas menée à son terme. Or, les débuts d'exécution des lois de programmation sont généralement associés à une hausse du report de charges. Il existe donc un risque que la présente actualisation transfère à la prochaine programmation un niveau de report élevé, sans avoir engagé de véritable assainissement.
Dans ce contexte, la Cour des comptes recommande de ramener le report de charges à 10 % des crédits hors personnel à l'horizon 203078(*), conformément à la cible de la LPM 2019-2025.
Le rapporteur pour avis propose d'inscrire dans la LPM la trajectoire retenue par le Gouvernement à compter de 2026, afin d'en renforcer la crédibilité et d'en permettre le suivi. Tel est l'objet de l'amendement COM. 98, qui prévoit également la transmission d'informations détaillées au Parlement sur les résultats obtenus en exécution.
Trajectoire actualisée pour le report de
charges en proportion des crédits,
hors dépenses de
personnel
(en pourcentage des crédits, hors dépenses de personnel)
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
|
24 % |
22 % |
20 % |
19 % |
18 % |
15 % |
13 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations transmises au rapporteur pour avis
* 75 Voir supra.
* 76 Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission « Défense », avril 2026, Cour des comptes.
* 77 Voir supra.
* 78 Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission « Défense », avril 2026, Cour des comptes.