III. EXAMEN DU RAPPORT (26 MAI 2026)
Réunie le mardi 26 mai 2026 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 635 (2025-2026), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport pour avis de notre collègue Dominique de Legge sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Il est difficile aujourd'hui de contester la nécessité d'un effort supplémentaire en faveur de la défense. Le contexte stratégique s'est profondément dégradé ; le chef d'état-major des armées nous l'a lui-même exposé, ici même, il y a deux semaines. La guerre de haute intensité est revenue sur notre continent, les menaces hybrides se multiplient, le soutien américain apparaît plus incertain, et la France, comme l'Europe, doit en tirer les conséquences. Cela vaut d'autant plus que l'effort de défense, rapporté au PIB, s'est considérablement contracté au cours des dernières décennies.
Mais il faut, je crois, regarder ce texte avec lucidité. Il ne s'agit pas d'une nouvelle loi de programmation militaire (LPM) de plein exercice. C'est, comme son nom l'indique, un texte d'actualisation et, à bien des égards, d'attente. Un texte d'attente, d'abord, parce qu'il intervient très tôt après l'adoption de la LPM 2024-2030, alors que son début d'exécution a déjà révélé d'importantes fragilités. Un texte d'attente, ensuite, parce qu'il est hautement probable qu'après l'élection présidentielle de 2027 s'ouvrira une nouvelle séquence stratégique et budgétaire, avec, selon toute vraisemblance, une nouvelle loi de programmation militaire. Un texte, d'attente, enfin, car ses effets concrets dépendront fortement de notre capacité à adopter en 2027 un budget conforme à la trajectoire affichée.
Mon appréciation est donc la suivante : ce texte doit sans doute être adopté, parce qu'il apporte des capacités critiques supplémentaires et corrige certaines insuffisances, mais il ne faut pas lui donner une portée qu'il n'a pas. Il ne règle pas les problèmes de fond, il ne modifie pas le format des armées, il ne répond que très marginalement au risque d'attrition de nos équipements en cas de conflit et il ne nous met pas à niveau face aux exigences capacitaires d'un conflit majeur durable. En outre, il ne peut être compris qu'en gardant à l'esprit qu'une part importante de l'effort annoncé relève aussi, en réalité, de la sincérisation d'une programmation initiale sous-budgétisée.
J'en viens à mon premier point.
Le projet de loi affiche 36 milliards d'euros supplémentaires sur la période 2026-2030, par l'application de surmarches annuelles aux marches prévues par la LPM initiale. Par l'effet cumulatif de ces marches et surmarches, les crédits annuels de la mission « Défense », hors pensions, passeraient d'environ 44 milliards d'euros en 2023 à 76,3 milliards d'euros en 2030, dans un contexte où le coût des matériels militaires - très intensifs en technologie - continue lui-même de progresser fortement.
C'est un effort certain, surtout si l'on considère l'état de nos finances publiques, mais il ne s'agit pas, en intégralité, d'un effort capacitaire nouveau. Une part importante sert en réalité à répondre, bien qu'imparfaitement sans doute, à des sous-budgétisations ou à des tensions apparues très tôt dans l'exécution de la LPM, comme je l'avais exposé dans un récent rapport de contrôle : une provision au titre des opérations insuffisante, des dépenses de personnel sous-évaluées, un fonctionnement courant dont le coût progresse, des crédits d'équipement utilisés comme variable d'ajustement pour financer des dépenses courantes insuffisamment budgétées, ou encore l'explosion du report de charges. Autrement dit, on ne peut pas lire ces 36 milliards d'euros comme 36 milliards de capacités nouvelles au profit direct des armées. Une part notable relève du rattrapage et de la sincérisation. S'y ajoutent, en outre, le coût du nouveau service national et celui de l'inflation. Au total, au moins 14 milliards d'euros ne reviennent pas directement aux capacités matérielles des armées, comme l'illustre le graphique figurant dans L'Essentiel du rapport pour avis.
Deuxième point : le texte renforce certaines capacités critiques, mais sans changer l'échelle du modèle d'armée. Les munitions, la défense sol-air, les drones, l'espace, la préparation opérationnelle, certains segments de l'aviation ou encore les feux dans la profondeur sont renforcés. C'est utile, et même nécessaire. Mais les grands marqueurs de format, eux, ne changent pas : le nombre de chars, de Rafale, de frégates, de porte-avions, de sous-marins demeure identique. La hausse un temps évoquée par M. Sébastien Lecornu, alors ministre des armées, de trente Rafale et de trois frégates supplémentaires n'a finalement pas été retenue.
Le modèle reste donc, pour l'essentiel, celui que nous connaissons : un modèle complet, technologiquement avancé, mais à l'épaisseur très limitée - certains diraient une armée « banzaï ». Le risque d'attrition des matériels n'est pas véritablement intégré. En somme, le texte permet de mieux tenir face à un choc, sans doute de gagner quelques semaines de robustesse avant de devoir revenir devant le Parlement pour demander en urgence des moyens supplémentaires, mais il ne répond en aucune manière aux exigences d'une guerre durable de haute intensité. Il est difficile de prétendre le contraire.
Troisième point : cette actualisation s'inscrit dans un contexte de contrainte financière extrêmement fort. Le Haut Conseil des finances publiques l'a d'ailleurs bien montré dans l'avis qu'il est venu nous présenter en commission. L'effort de défense devra être absorbé dans une trajectoire de finances publiques déjà très tendue. À partir de 2027, si l'on veut respecter les engagements européens de la France, la hausse des crédits de la défense impliquera nécessairement des économies substantielles sur le reste des dépenses publiques. C'est là, au fond, le vrai sujet du texte. Nous voulons augmenter les moyens de la défense, c'est sans doute une bonne chose, mais il faut alors assumer les choix budgétaires correspondants. À défaut, l'effort de défense ne sera ni durablement finançable ni pleinement crédible. D'ailleurs, faute de choix budgétaires suffisamment clairs jusqu'ici, c'est la charge de la dette qui pourrait atteindre 100 milliards d'euros à la fin de la décennie, soit précisément le « poids de forme » que M. Sébastien Lecornu, alors ministre des armées, évoquait pour le budget des armées.
Quatrième point : contraint par un niveau de dette et de déficit publics très élevé, l'effort de défense français demeurera très relatif au regard de la dynamique internationale de réarmement. De nombreux États, alliés comme compétiteurs, augmentent aujourd'hui leurs dépenses plus vite que nous, parfois très nettement. Or, en matière de défense, l'effort et les capacités d'un pays ne se mesurent, par construction, qu'à l'aune de ceux des autres. En outre, le texte ne permet pas de suivre une trajectoire compatible avec l'atteinte de l'objectif, désormais retenu dans le cadre de l'Otan, de 3,5 % du PIB en 2035, sauf à consentir après 2030 un effort considérable.
Cinquième point : le texte souffre encore d'un défaut de transparence. Nous connaissons le chiffre global de 36 milliards d'euros, mais pas suffisamment sa décomposition réelle ; mon estimation montre qu'environ 21 milliards d'euros seulement viendraient effectivement renforcer les capacités. Nous savons qu'il existe par ailleurs des renoncements ou des reports capacitaires, mais qui ne sont pas chiffrés. Et, plus largement, les informations accessibles au Parlement sur les effets opérationnels réels de la hausse des crédits demeurent insuffisantes, en particulier depuis la fin, il y a quelques années, de la publication des indicateurs de disponibilité et d'activité des forces.
Au fond, ce texte peut se résumer ainsi : s'il répond à certains égards à une urgence, améliore certaines choses et corrige certaines fragilités, il ne traite pas les déséquilibres de fond. C'est pourquoi je crois qu'il faut l'aborder pour ce qu'il est : un texte transitoire, dans l'attente d'une future programmation qui devra aller plus loin, au prix, cette fois, de choix budgétaires pleinement assumés.
Vous ne m'en voudrez pas, mes chers collègues, de livrer à votre réflexion cette citation du général de Gaulle : « Nous ne pouvons avoir une politique indépendante et une défense indépendante si nous n'avons pas une économie indépendante et des finances saines. C'est la condition sine qua non de l'indépendance nationale. »
Je vous proposerai cinq amendements.
L'amendement COM-97 vise à corriger la rédaction de l'article 1er sur l'effort de défense exprimé en pourcentage du PIB. Le texte continue de viser un niveau de 2 % du PIB « entre 2025 et 2027 », alors que ce seuil est déjà atteint en 2025 et que la trajectoire proposée est, en pratique, supérieure dès les années suivantes. Il s'agit donc d'une simple mise en cohérence.
L'amendement COM-100 procède à une correction matérielle du tableau figurant à l'article 2, afin de fiabiliser la présentation de la trajectoire budgétaire.
L'amendement COM-101 vise à prévoir explicitement, dans la programmation, que le recomplètement des matériels détruits ou rendus inutilisables en opération fasse l'objet d'un financement additionnel. C'est un point central : le texte renforce les munitions et certaines capacités critiques, mais il ne traite pas véritablement la logique d'attrition. Cet amendement programmatique introduit donc un principe clair de financement du remplacement des matériels perdus et souligne ainsi la nécessité de mieux intégrer le risque d'attrition des équipements en cas de conflit.
L'amendement COM-98 tend à inscrire dans le rapport annexé une trajectoire explicite de maîtrise du report de charges. La situation actuelle n'est pas saine. Le report de charges atteint des niveaux beaucoup trop élevés. Il me paraît indispensable de fixer dans le texte la trajectoire visée par le ministère et d'en exiger la justification dans le temps. C'était d'ailleurs le cas dans la précédente LPM.
L'amendement COM-99 vise à introduire dans le rapport annexé une orientation générale en faveur d'une simplification accrue du cadre normatif applicable aux projets industriels de défense, notamment au regard du zéro artificialisation nette. Si nous voulons vraiment réarmer, il ne suffit pas d'ouvrir des crédits : il faut aussi permettre à notre base industrielle et technologique de défense de créer, d'étendre et de relocaliser plus rapidement ses capacités de production.
Je solliciterai enfin votre autorisation pour pouvoir le cas échéant redéposer ces amendements en séance, si d'aventure la commission saisie au fond ne retenait pas certains d'entre eux.
M. Pascal Savoldelli. - Si j'ai bien compris, nous avions déjà 6 milliards d'euros à trouver en raison du conflit dans le détroit d'Ormuz, et nous devrions désormais trouver 8 milliards d'euros ! Le rapporteur général évoque la possibilité d'un projet de loi de finances rectificative, et voilà que l'on nous propose maintenant un amendement visant à porter les dépenses de défense de 2 % à 3,5 % du PIB pour répondre aux demandes formulées par l'Otan, sans que l'on sache où trouver cet argent.
À titre personnel, je ne suis pas un partisan des référendums, mais un sujet de cette nature mériterait sans doute une initiative particulière, car nous avançons quelque peu à l'aveugle.
Ma question est simple : où sont les financements ? Elle aura toute sa place dans le débat qui se tiendra la semaine prochaine en séance publique.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Merci pour ce rapport particulièrement limpide.
Je m'interroge sur l'amendement relatif aux reports de charges. Je comprends évidemment la nécessité d'en maîtriser la trajectoire, puisque vous avez montré, dans votre rapport de contrôle, monsieur de Legge, à quel point celle-ci était en train de déraper. En faisant cette proposition, la commission des finances est pleinement dans son rôle.
Vous paraît-il toutefois pertinent de fixer dès à présent, dans un texte que vous qualifiez vous-même de transitoire, un début de trajectoire de réduction des reports de charges pour 2026 et 2027 ? Ne risquons-nous pas d'ajouter une contrainte supplémentaire à celles qui pèseront déjà, in fine, sur les armées et sur les commandes ?
Certes, il n'est jamais sain de vivre durablement avec des reports de charges, mais nous savons tous combien la contrainte budgétaire actuelle est forte et combien il sera difficile, politiquement, de la résoudre en 2026 et 2027. Je ne suis donc pas certaine qu'il faille ajouter cette contrainte supplémentaire. C'est la seule réserve que je souhaitais exprimer. Pour le reste, je partage vos analyses.
M. Stéphane Sautarel. - Dominique de Legge a exprimé sa préoccupation sur la soutenabilité du texte. Ma question porte à la fois sur la sincérité et la réalité de l'effort proposé, ce qui renvoie évidemment, entre autres éléments, aux reports de charges.
Au-delà de sa sincérité, je m'interroge aussi sur l'efficacité de cet effort, car j'avoue avoir été surpris par le graphique figurant à la page 7 de L'Essentiel. Il me semblait avoir entendu récemment que le Royaume-Uni ne pouvait plus répondre à un certain nombre d'enjeux de défense, alors même que son niveau de dépenses militaires est très nettement supérieur à celui de la France. J'aimerais donc avoir un éclairage sur ce point.
M. Olivier Paccaud. - Je remercie Dominique de Legge pour ce rapport, pertinent, comme d'habitude, et qui s'inscrit dans la continuité des réflexions qu'il mène sur la politique militaire française.
Comme Stéphane Sautarel, j'ai été interpellé par le schéma présenté à la page 7 de L'Essentiel, où nous apparaissons en effet comme étant « les plus mauvais » en matière d'efforts récents, ce qui contraste avec les discours très volontaristes du Président de la République.
Ma question porte donc sur l'écart éventuel entre les effets d'annonce et la réalité des chiffres. Depuis quand les autres pays comparables - Royaume-Uni, Allemagne, Pologne, Japon ou Italie - ont-ils accéléré leur effort de réarmement ? Ont-ils mieux anticipé que nous, et pouvons-nous aujourd'hui dire que nous sommes « à la traîne » ? Nous ne sommes certes pas en 1937 - n'exagérons pas -, mais tout de même...
M. Arnaud Bazin. - Je remercie à mon tour notre collègue pour la clarté de son rapport.
Les événements récents ont montré que des technologies très avancées et extrêmement coûteuses pouvaient être assez facilement débordées par des moyens beaucoup plus rustiques et beaucoup moins onéreux. Lorsqu'il faut un missile coûtant entre 1 et 2 millions d'euros pour intercepter un drone valant 15 000 euros, nous sommes confrontés non seulement à un problème économique et financier, mais aussi à un problème capacitaire. Il est en effet possible de fabriquer rapidement des centaines, voire des milliers de drones à 15 000 euros, alors que les stocks de missiles s'épuisent très vite.
Dans cette course technologique extrêmement coûteuse, des réflexions sont-elles conduites pour intégrer cette nécessité de répondre avec des moyens adaptés à des menaces beaucoup plus rudimentaires ?
Par ailleurs, existe-t-il des financements spécifiquement consacrés à une réflexion globale sur ces nouvelles formes de guerre - guerre hybride, mais aussi guerre classique extrêmement rustique, peu coûteuse et provoquant des dégâts considérables sur les populations civiles ?
Enfin, une réflexion plus large sur la résilience des populations civiles en cas d'attaque est-elle engagée, dans un contexte où le droit international semble de moins en moins respecté et où les attaques contre les civils deviennent presque la règle ?
M. Laurent Somon. - Je remercie à mon tour Dominique de Legge pour son rapport.
Qu'en est-il du choix stratégique consistant à poursuivre une loi de programmation militaire fondée sur une approche « tous azimuts » ? Une telle stratégie suppose nécessairement des ressources humaines extrêmement importantes, compte tenu du niveau technologique des équipements.
Les objectifs de recrutement fixés dans la LPM initiale sont-ils aujourd'hui atteints ? Au regard des besoins qu'il faudra couvrir pour les futurs programmes prévus, peut-on raisonnablement espérer tenir les objectifs en matière de ressources humaines ?
M. Thierry Cozic. - Je partage l'ensemble des observations formulées par le rapporteur pour avis.
Cette loi d'actualisation est certes nécessaire, mais elle ne règle pas les principales difficultés qu'elle identifie. Je rappelle que le budget des armées passerait de 32 milliards à 63 milliards d'euros en dix ans. On pourrait penser que cet effort a permis de doubler les moyens humains et les équipements. En réalité, il a surtout servi à moderniser une armée vieillissante.
Je voudrais revenir sur la rallonge budgétaire qui nous est demandée dans le cadre de ce texte. Elle vise essentiellement à combler le déficit creusé par la précédente LPM, dont les objectifs étaient manifestement trop élevés au regard des moyens budgétaires disponibles pour la période 2024-2030.
Je m'interroge plus particulièrement sur les 13 milliards d'euros de recettes exceptionnelles que l'État escomptait et qui, finalement, se sont évaporés. Pouvons-nous disposer de précisions sur cette somme ?
Globalement, comme l'a très bien souligné notre collègue Dominique de Legge, ce projet de loi vient simplement sincériser une LPM qui, de toute façon, reviendra prochainement devant le Parlement, notamment dans le contexte de l'élection présidentielle.
M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Monsieur Savoldelli, l'amendement COM-97 ne vise pas à atteindre des dépenses militaires à hauteur de 3,5 % du PIB. Il tend simplement à rappeler que nous sommes déjà à 2 %, et qu'écrire vouloir atteindre en 2027 un niveau d'ores et déjà atteint n'est plus réellement un objectif.
Cela illustre assez bien le manque de transparence du discours de l'exécutif sur les finances du ministère : les ambitions affichées ne peuvent pas être tenues, et ce que l'on écrit n'est donc pas toujours totalement sincère.
J'entends la remarque de Mme Carrère-Gée sur les reports de charges. C'est un système relativement confortable, qui permet de dépenser l'argent que l'on n'a pas, en espérant qu'on l'aura un jour... Les membres de la commission des finances ne peuvent évidemment pas cautionner une telle manière de procéder. Je suis conscient qu'il serait absurde de viser un report de charges nul, mais, entre un objectif de report fixé il y a quelques années à 10 % des crédits, hors dépenses de personnel, et un report atteignant 22 % aujourd'hui, il existe manifestement une marge de progression. Par ailleurs, l'amendement que je propose porte sur le rapport annexé, son caractère contraignant est donc très réduit. En outre, je vise une trajectoire très modérée, puisqu'il s'agit d'atteindre 13 % en 2030, ce qui correspond précisément à l'objectif affiché par le ministère lui-même. Avec cet amendement, j'essaye simplement de faire en sorte que le ministère n'oublie pas les objectifs qu'il s'est fixés.
M. Sautarel m'interroge sur la sincérité budgétaire. C'est effectivement le sujet de fond. Je déposerai d'ailleurs probablement, à titre personnel, un amendement visant à rappeler qu'avant même d'augmenter le budget de la défense, il conviendrait déjà de respecter, dans la gestion, les crédits votés par le Parlement. Chaque année, nous votons une enveloppe et, dès le 1er janvier, on assiste à des gels et des surgels budgétaires. En fin d'année, on nous explique qu'on va redonner des crédits au ministère des armées au titre des surcoûts, mais ils proviennent en réalité de la réserve de précaution, dont le ministère des armées est l'un des principaux contributeurs.
Lorsque l'on met bout à bout ces opérations, on s'aperçoit qu'elles se traduisent finalement par un solde négatif pour le ministère. J'avais ainsi montré qu'en deux ans, entre 2023 et 2025, nous avions perdu un montant équivalent à l'acquisition de vingt Rafale non équipés. Si, au lieu d'afficher 36 milliards d'euros supplémentaires, nous commencions déjà par dépenser effectivement les crédits annuels votés par le Parlement, les finances publiques ne s'en porteraient pas plus mal, le ministère des armées non plus et le Parlement se sentirait davantage respecté.
Olivier Paccaud souligne que nous ne sommes pas les meilleurs élèves de la classe, puisque d'autres pays font davantage pour leur défense. Par le passé, plus que d'autres, il se peut que nous ayons voulu engranger les bénéfices de la paix, ce qui a conduit à une forte diminution de notre effort de défense. Les autres pays ont fortement rehaussé leur effort militaire après le déclenchement de la guerre en Ukraine en 2022. Nous avons été un peu plus lents à réagir et nous avons sans doute fourni un effort plus limité, nos marges de manoeuvre budgétaires étant relativement faibles.
Arnaud Bazin m'interroge sur la rusticité des équipements et sur ce rapport entre un drone à 15 000 euros et un missile à plusieurs centaines de milliers d'euros ; c'est véritablement le coeur du sujet ! J'ai toutefois une bonne nouvelle : le délégué général pour l'armement, que j'ai rencontré, ne m'a pas parlé exclusivement de haute technologie. Il a bien compris que, pour neutraliser des drones à 15 000 euros, il fallait sans doute trouver des armes qui ne coûtent pas excessivement cher.
Le ministère a tiré les enseignements de la guerre en Ukraine, même si cela demandera du temps. Le message semble avoir été entendu. Nous avons sans doute voulu systématiquement intégrer la dernière sophistication technologique sur chaque nouveau Rafale produit, et il serait pertinent que nous produisions davantage en série, ce qui permettra aussi d'améliorer le maintien en condition opérationnelle.
Sur la question de la résilience, un amendement a été adopté à l'Assemblée nationale pour insister sur cette préoccupation, déjà bien intégrée dans les documents stratégiques.
S'agissant des ressources humaines, nous atteignons plutôt correctement nos objectifs en 2025, contrairement à ce qui s'était produit en 2023. Le ministère nous indique que les objectifs devraient également être tenus en 2026. Il faudra tenir les marches réhaussées prévues pour la suite, ce qui n'est pas un sujet d'inquiétude majeure.
M. Cozic fait le même constat que beaucoup d'entre nous : en dépit du doublement des crédits en dix ans, l'évolution de l'effort de défense en pourcentage du PIB demeure limitée, et nos capacités n'ont pas véritablement augmenté. Comment l'expliquer ? Depuis 2017, nous sommes surtout dans une phase de remise à niveau. Nous disposons aujourd'hui de matériels plus performants, mais pas nécessairement plus nombreux. Sur les 36 milliards d'euros supplémentaires, un peu moins de deux tiers, d'après mes calculs, iront au financement de nouvelles capacités - petits équipements, drones, quelques avions A400M, des canons Caesar, etc. -, mais l'essentiel concerne surtout le renforcement des capacités existantes, dont les munitions, et des moyens du quotidien.
En ce qui concerne les fameux 13,3 milliards d'euros, 5,9 milliards correspondent effectivement à de véritables recettes. Il s'agit notamment des recettes perçues au titre de l'offre de soin du service de santé des armées (SSA), de prestations de service et de recettes patrimoniales, dont des dividendes de l'État. En revanche, si le reste ne se matérialise pas, c'est tout simplement parce qu'il n'existait pas ; il s'agissait essentiellement de fictions budgétaires liées à des écritures comptables. On me demande souvent si ces crédits sont toujours là. En réalité, ils n'y étaient déjà pas vraiment auparavant... De ce point de vue, rien n'a véritablement changé.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'amendement COM-97 est adopté.
Article 1er (rapport annexé)
Les amendements COM-98 et COM-99 sont adoptés.
Article 2
L'amendement COM-100 est adopté.
M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Il semble difficile de se préparer à un conflit de haute intensité en imaginant qu'on ne perdra aucun équipement. L'amendement COM-101 vise donc à préciser que le matériel détruit ou rendu hors d'usage dans le cadre d'une mission opérationnelle a vocation à être remplacé.
L'amendement COM-101 est adopté.