D. LA TRAJECTOIRE DES EFFECTIFS, DE LA RÉSERVE ET DU SERVICE NATIONAL SOULÈVE DES ENJEUX DE FAISABILITÉ, DE COÛT COMPLET ET D'EFFET D'ÉVICTION
Au-delà des objectifs et des chroniques annuelles rappelés supra, la trajectoire des ressources humaines repose sur un pari ambitieux. Elle suppose simultanément une accélération significative des recrutements d'active, le maintien d'une montée en puissance soutenue de la réserve et l'absorption, sous enveloppe, des besoins d'encadrement et de soutien du nouveau service national.
Cette trajectoire soulève trois séries d'enjeux étroitement liés : sa faisabilité opérationnelle, son coût complet et ses effets d'éviction potentiels sur les autres priorités du ministère. Les objectifs affichés -- 275 000 ETP en 2030, 80 000 réservistes et jusqu'à 10 000 volontaires du service national par an -- ne constituent pas seulement des cibles quantitatives. Ils engagent la capacité du ministère à recruter, former, fidéliser, encadrer, loger, équiper et soutenir durablement des effectifs en hausse.
1. Une trajectoire de redressement volontariste, dont la faisabilité dépendra des capacités d'absorption du ministère
Le premier enjeu tient à la faisabilité réelle de la trajectoire. L'actualisation procède à un redressement marqué des créations d'effectifs, rendu nécessaire par l'écart constaté entre les objectifs et leur exécution, notamment en 2023. Les marches annuelles atteignent désormais entre 2 100 et 2 350 ETP à partir de 2027, alors que la dernière réalisation effective d'un objectif supérieur à 2 000 ETP remonte à 2016.
Le ministère met en avant des éléments positifs, notamment une amélioration de la fidélisation -- avec 2 000 à 3 000 départs en moins par an en 2024 et 2025 -- ainsi qu'un niveau de recrutement jugé satisfaisant. Toutefois, la difficulté principale réside moins dans la capacité à recruter ponctuellement que dans celle à absorber durablement des flux d'entrants nettement supérieurs à ceux observés ces dernières années.
Une telle montée en puissance suppose en effet des viviers de recrutement suffisants, des capacités de formation et d'encadrement adaptées, des moyens d'hébergement, d'équipement et de soutien cohérents, ainsi qu'un maintien de l'attractivité et de la fidélisation, en particulier dans les spécialités les plus tendues.
2. Une montée en puissance humaine qui engage un coût complet durable, encore insuffisamment documenté
Le deuxième enjeu concerne le coût complet de la trajectoire. Le coût moyen des dépenses de personnel par ETPT est déjà passé de 46 365 euros en 2021 à 53 171 euros en 2025, soit une hausse de 15 % en cinq ans, hors pensions, dans un contexte de revalorisation des grilles de rémunération et de mesures d'attractivité et de fidélisation. Dans ce contexte, un dépassement de la trajectoire initiale de dépenses de personnel avait été estimé dès 2025 à environ 2,5 milliards d'euros sur la période 2026-2030, alors même que les schémas d'emplois avaient été sous-exécutés.
Le projet de loi prévoit un rehaussement des crédits de personnel à hauteur de 2,2 milliards d'euros, mais des incertitudes subsistent quant à la capacité à respecter cette enveloppe si les objectifs de recrutement sont effectivement atteints. En cas de dépassement, un effet d'éviction pourrait apparaître au détriment d'autres dépenses, notamment d'investissement, comme cela est régulièrement arrivé par le passé.
En outre, le coût des effectifs ne se limite pas à la masse salariale. Il inclut l'ensemble des coûts associés - formation, infrastructures, équipements, soutien, mobilité, encadrement--- dont l'ampleur est encore insuffisamment documentée. Or ces coûts peuvent représenter une part significative de l'effort réel.
3. Une réserve dont la montée en puissance appelle des moyens cohérents
Le troisième enjeu concerne la réserve, dont l'objectif de 80 000 personnels en 2030 est maintenu. La trajectoire apparaît à ce stade respectée, voire légèrement en avance62(*). Toutefois, la montée en puissance de la réserve soulève elle aussi des questions de faisabilité et de coût.
Si la réserve constitue un levier de densification, elle implique aussi des dépenses accrues. Par ailleurs, l'effort de recrutement reste concentré sur la fin de période, ce qui reporte dans le temps la vérification de sa crédibilité et de sa soutenabilité.
Chronique de la hausse du nombre de volontaires de la réserve opérationnelle
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2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
Total |
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+ 3 800 |
+ 3 800 |
+ 4 400 |
+ 5 500 |
+ 6 500 |
+ 7 500 |
+ 8 500 |
+ 40 000 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après la LPM 2024-2030
L'Assemblée nationale a introduit un objectif de 550 millions d'euros pour l'équipement et la modernisation de la réserve, sans que ce montant ne soit financé dans la trajectoire budgétaire.
En outre, elle a créé un nouvel article 25 ter destiné à donner une base législative à l'exonération d'impôt sur le revenu d'ores et déjà appliquée à la rémunération des réservistes opérationnels militaires.
4. Le service national : un coût sous-estimé
Le nouveau service national constitue une réforme dont la portée présente une prétention sociétale dans le cadre du lien armée-Nation. Il vise également à permettre aux armées de favoriser l'hybridation des effectifs et de disposer d'une réserve de personnes formées et potentiellement mobilisables en cas de crise.
Si le nombre de candidatures pour l'année 2026 apparaît aujourd'hui limité, le nombre de places offertes ne semble pas emporter un risque de sous-réalisation importante dans les prochaines années63(*).
En tout état de cause, le dispositif présente un coût certain. Selon le Gouvernement, celui-ci serait, sur la période de 2026 à 2030 de 2,3 milliards d'euros, dont 281 millions d'euros de dépenses de rémunération des volontaires64(*), hors pensions, 1,456 milliard d'euros pour les infrastructures et 562 millions d'euros de dépenses de fonctionnement et d'équipement. En intégrant le nombre cumulé de volontaires (29 500 sur la période) et en excluant les dépenses d'infrastructure, potentiellement réutilisables, le coût apparent courant du service national par volontaire est d'environ 28 500 euros.
Ventilation par catégorie de
dépenses du coût pluriannuel
du service national
entre 2026 et 2030
(en milliards d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur pour avis
Néanmoins, le coût affiché par le Gouvernement apparaît sous-estimé.
Tout d'abord, l'étude d'impact précise qu'une part de la promotion de 2030 sera payée sur l'annuité budgétaire 2031 et échappe donc au chiffrage du coût sur la période de 2026 à 2030.
Ensuite, cette dernière précise également que les emplois et la masse salariale relatifs à l'encadrement et au soutien du service national sont pris sous plafond de crédit de la mission « Défense ». Or, les taux d'encadrement prévus ne sont pas négligeables. En effet, il est envisagé un encadrant pour quatre volontaires pendant la phase de formation initiale, un pour dix pendant la phase d'emploi, et un personnel de soutien pour seize volontaires pendant tout le service.
Au-delà du coût, le service national introduit une forme de concurrence interne pour l'usage des effectifs disponibles. À cible globale inchangée, les personnels mobilisés pour encadrer les volontaires ne peuvent être affectés à d'autres missions. Le choix opéré repose ainsi sur un arbitrage implicite entre la montée en puissance des forces et l'objectif de mobilisation de la jeunesse, dont les effets devront être suivis attentivement.
* 62 Voir supra.
* 63 Voir supra.
* 64 Le coût mensuel d'un volontaire est évalué à 1 248 euros hors pensions. Il comprend les primes associées.