EXAMEN DES ARTICLES
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Article 9
Volontariat ultramarin en entreprise
Cet article propose de créer un volontariat en entreprise outre-mer, sur le modèle et suivant le régime du volontariat international en entreprise (VIE).
La commission a adopté cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
A. Le volontariat à l'international en entreprise et en administration
1. Un volontariat civil aux bénéfices mutuels pour l'employeur et le volontaire
Le volontariat civil a été créé à la suite de la suppression de la conscription obligatoire1(*), mais c'est plus précisément la loi du 14 mars 20002(*) qui confère un cadre aux volontariats civils affectés à l'étranger, auprès d'entreprises ou d'associations. La réforme du service civique3(*) achève la rénovation des formes d'engagements citoyens, et surtout leur unification4(*) en englobant :
- le volontariat associatif5(*) ;
- les volontariats internationaux en entreprise (VIE) et en administration (VIA)6(*) ;
- le volontariat de solidarité internationale7(*) ;
- le service volontaire européen8(*) ;
- le service civique des sapeurs-pompiers9(*).
Pour les seuls volontariats internationaux, sur lesquels le dispositif du présent article est adossé, près de 11 448 jeunes sont en mission de VIE dans 119 pays, auxquels s'ajoutent 983 jeunes en volontariat international en administration (VIA) dans 116 pays.
Une étude réalisée pour le compte de Business France10(*), opérateur de l'État pour la gestion des VIE et VIA, soulignent les différents avantages de ces volontariats :
- pour les volontaires eux-mêmes, qui certes bénéficient de l'immersion internationale pour développer des compétences linguistiques, mais qui développent surtout leurs compétences professionnelles et leur assure un tremplin vers l'emploi - 94 % des jeunes ayant fait un VIE sont en emploi six mois après son terme ;
- pour les entreprises proposant des VIE, pour qui le volontariat est une opportunité de recruter et de fidéliser une nouvelle génération (47 % des volontaires continuent leur carrière au sein de l'entreprise), et de renforcer certaines missions, notamment relatives à la responsabilité sociétale et environnemental (RSE) ;
- pour les futures entreprises en général et pour la France, qui voient leur rayonnement culturel s'affirmer via ces échanges.
2. Les volontariats internationaux bénéficient d'un régime favorable et protecteur pour le volontaire
a) Des conditions d'éligibilité et d'exécution encadrées par la loi
Les bénéfices du VIE et du VIA suivent les mêmes critères. Ceux-ci sont ouverts à l'ensemble des Français, et des ressortissants d'État membres de l'Union européenne11(*), âgés dix-huit ans et de moins de vingt-huit ans à la date du dépôt de leur candidature12(*).
L'autorité administrative compétente est tenue d'agréer les activités de volontariat13(*), cette charge étant assurée par Business France pour les VIE et par les services du ministre chargé des affaires étrangères pour les VIA. Ces activités doivent être effectuées à temps plein14(*), et le régime des congés annuels est fixé par décret15(*)
b) Une rémunération fixe, prenant en compte le pouvoir d'achat du lieu dans lequel le volontariat s'effectue
L'article L. 122-12 du code du service national prévoit que l'accomplissement du volontariat international ouvre droit à une indemnité mensuelle à la charge de l'employeur pour les VIE ou de l'État pour les VIA.
Cette indemnité est la même quelles que soient les activités du volontaire, et elle comprend :
- une indemnité mensuelle fixe, dont le niveau est déterminé par décret pour l'ensemble des VIE, et représente actuellement 772,87 euros par mois16(*) ;
- une indemnité supplémentaire, dite géographique, fixée par arrêté, en fonction du niveau de vie locale pour garantir au volontaire « sa subsistance, son équipement et son logement ».
Le volontaire bénéficie de surcroît de la prise en charge du voyage aller et retour et du transport de ses bagages à concurrence de 150 kg d'effets personnels, entre son domicile et son lieu d'affectation17(*).
c) Une prise en charge par la sécurité sociale, et des avantages propres au statut de volontaire international
L'article L. 122-14 du code du service national garantit une prise en charge des prestations en nature de l'assurance maladie, maternité, invalidité ainsi qu'en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle. Cette prise en charge est assurée moyennant le versement de cotisations forfaitaires à la charge de l'organisme d'accueil et dont le montant est fixé par décret lorsque le volontaire est affecté en France, et par tous moyens lorsqu'il est hors du sol national.
Par ailleurs, le volontaire bénéficie de nombreux avantages liés à son statut :
- une exonération d'impôt sur le revenu, de contribution sociale généralisée et de contribution au remboursement de la dette sociale sur ses indemnités18(*) ;
- la prise en compte de la durée de son volontariat pour l'ouverture et le calcul de ses droits à retraite19(*) ;
- la déduction de cette durée pour l'accès à un emploi public soumis à une condition d'âge20(*).
B. La création d'un volontariat en entreprise en outre-mer
Le présent article propose un dispositif spécifique de volontariat ultramarin en entreprise, sur le modèle du volontariat international en entreprise (VIE) ou en administration (VIA).
Pour cela, il créé un chapitre IV au sein du livre Ier du code du service national volontariat composé d'un unique article L. 140-1. Ce dernier précise que ce volontariat en entreprise en outre-mer serait conclu pour une durée de six à vingt-quatre mois et devrait être accompli auprès d'entreprises implantées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution. Le volontaire s'engagerait à passer au minimum cent quatre-vingt-trois jours par an dans ces collectivités pendant la durée de son engagement.
Afin de limiter la création de nouveaux articles dans le code du service national, l'article L. 140-1 créé au sein de ce dernier renverrait à vingt articles établissant le régime du VIE. Ces derniers ont été présentés dans le I du présent commentaire d'article, mais le tableau suivant synthétise les dispositions qu'ils comportent :
II - La position de la commission
Au terme de son instruction, la rapporteure tient à saluer la possibilité ouverte par le présent article. Un volontariat spécifique aux entreprise ultramarines peut leur permettre d'attirer des talents, et notamment d'inciter les jeunes ayant été formés en hexagone à revenir dans les territoires ultramarins pour renforcer l'économie locale par les compétences qu'ils ont développées.
Cependant cette mesure, initialement demandée par le département de la Guadeloupe, suscite des interrogations. Tout d'abord sur le principe, même si la référence au volontariat international ne vise qu'à fournir un régime juridique, il faut reconnaître que ce rapprochement n'est pas très heureux. Cette référence cause également une réelle difficulté de compréhension des règles applicables, puisque les articles relatifs au VIE régissent des contrats à l'étranger, et que la recherche de l'équivalent dans la situation ultramarine est à la charge du lecteur de ces dispositions.
Mais plus fondamentalement, ce dispositif ne doit pas conduire à ce que les jeunes diplômés de ces territoires se voient privés d'opportunités face à la concurrence avec l'Hexagone. Il faut aussi espérer que les PME de ces territoires auront les moyens de financer de tels contrats, car dans le cas des VIE ce sont essentiellement les grandes entreprises qui y recourent, or cette typologie d'entreprise fait cruellement défaut aux territoires ultramarins.
Malgré ces réserves, les organisations patronales interrogées à ce sujet ont assuré de leur intérêt pour le dispositif. La commission a donc choisi de faire le pari d'un engagement des entreprises, qui ont plus besoin que jamais d'attirer et de fidéliser une jeune génération dont le rapport au travail a changé.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article sans modification.
Article 10
Expérimentation d'un contrat de coopération
régional au sein de
l'océan Indien au bénéfice
du département et de la région de La Réunion
Cet article propose de créer, à titre expérimental, un contrat de coopération régional au sein de l'océan Indien au bénéfice du département et de la région de La Réunion.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
A. L'utilisation des contrats par La Réunion
1. De 2007 à 2017, l'utilisation des contrats aidés en faveur de la coopération régionale par le département de La Réunion
Sur la base d'un simple courrier du ministre du travail de l'époque, le département de La Réunion a pris l'initiative, dès 2007, de proposer à des demandeurs d'emploi et à des bénéficiaires du RSA socle, de réaliser une expérience professionnelle dans le cadre d'une action de coopération au sein de la zone de l'océan Indien.
Durant onze années, ces contrats aidés ont principalement été mobilisés dans le cadre des actions en faveur de la francophonie soutenus par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Recrutés par le département, les bénéficiaires bénéficient d'un module de formation sur le sol réunionnais avant d'être mis à disposition de structures au sein des pays d'accueil, dans lesquelles ils bénéficient de l'encadrement d'un tuteur. Ces structures étaient principalement des établissements scolaires au sein des alliances françaises, des représentations diplomatiques ou bien des antennes d'organismes de coopération tels que l'Agence française de développement (AFD).
Soutenue par des fonds européens21(*), cette initiative voyait dans les faits les contrats financés à près de 82 % par le département de La Réunion, sur une durée moyenne de deux ans. Lors de son audition, le département a indiqué avoir affecté plus de 300 bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), avec des trajectoires individuelles parfois remarquables.
Les pays concernés par ces mises à dispositions d'un nouveau genre étaient principalement situés au sein de l'océan Indien, en commençant par l'île des Seychelles dont la demande de coopération émanait initialement, les Comores, Madagascar, Maurice. Au fil du temps, ces actions ont même concerné des pays africains riverains de l'océan Indien tels que l'Ouganda ou l'Afrique-du-Sud, et même la Chine et l'Inde - qui sont deux pays historiques de peuplement de La Réunion.
2. Un changement de doctrine de l'administration
Si la base du courrier du ministre du Travail a un temps suffi, le département de La Réunion a souhaité sécuriser juridiquement la mobilisation de contrats aidés à l'international - dont il avait bien conscience que la pratique dérogeait à la réglementation. Dans ce but, il a saisi en 2013 le ministère du Travail, qui a dans un premier temps validé le principe et fixé des conditions de mise en oeuvre.
Cependant, la réforme engagée en matière d'insertion professionnelle a conduit à revoir l'architecture des contrats aidés, en faveur des « parcours emploi compétences » (PEC), et a entraîné un changement de doctrine de la part de l'État. Ce dernier s'est matérialisé par la conclusion en 2019 d'une convention entre le département et la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Dieccte) visant à mettre en extinction ce dispositif innovant, en envisageant la mobilisation d'autres contrats à partir de 2021 : contrat d'apprentissage, contrat de volontariat, etc.
Dans un courrier du ministre des outre-mer, alors M. Sébastien Lecornu, en date du 26 avril 2021, celui-ci considère que le contrat de coopération est un outil intéressant, mais que le contrat unique d'insertion (CUI) n'est pas le bon support juridique pour le déployer.
L'analyse développée par l'administration s'appuie à la fois sur une lecture de la légalité des actes des collectivités territoriales, et sur la philosophie générale des PEC qui ne s'accommoderait pas de la logique de coopération proposée par le département de La Réunion.
Concernant la légalité des contrats aidés « de coopération », la délégation générale de l'emploi et de la formation professionnelle (DGEFP) considère que ces derniers supposent une convention de mise à disposition avec un organisme comportant un élément d'extranéité. Dès lors, il y a deux possibilités :
- soit la convention est conclue directement avec un État étranger, auquel cas elle est illégale « quelle que soit sa nature » si elle n'a pas été prévue par une base légale adéquate22(*) ;
- soit la convention est conclue avec une collectivité étrangère au titre de la coopération, et celle-ci est alors soumise au contrôle de légalité du préfet23(*).
Concernant l'articulation des contrats aidés « de coopération » avec les parcours emploi compétences (PEC), la DGEFP considère que ces derniers impliquent un accompagnement renforcé et une formation qui supposent un engagement de l'employeur qui excède probablement les possibilités de contrôle du département de La Réunion dans une situation de mise à disposition.
B. La création d'une expérimentation relançant le contrat de coopération en faveur de l'insertion des Réunionais
Le présent article propose de conférer une base légale à la pratique précédemment décrite et employée par le département de La Réunion.
Le I propose, pour une durée de cinq ans, de permettre à titre expérimental au département et à la région de La Réunion de conclure des contrats de coopération. Ces contrats à destination des personnes privées d'emploi s'appuieraient sur le régime du contrat unique d'insertion (CUI), et encourageraient leur insertion professionnelle auprès d'organismes du secteur non-marchand, relevant ou non de l'administration française au sein de l'océan Indien.
Le contrat unique d'insertion (CUI)
Ce contrat est défini par le code du travail comme « un contrat de travail conclu entre un employeur et un salarié (...) ouvrant droit à une aide à l'insertion professionnelle »24(*), et se décline en deux formes :
- le CUI contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) lorsqu'il concerne le secteur non marchand ;
- le CUI contrat initiative emploi (CIE) lorsqu'il s'inscrit dans le secteur marchand.
Dans le sillage du rapport de Jean-Marc Borello25(*), la réforme des contrats aidés en « parcours emploi compétences » (PEC) a été lancée en 2018, faisant ainsi du CUI CAE le support juridique privilégie de ces parcours.
Dans ce cadre, les PEC reposent désormais sur un triptyque : accompagnement, formation, insertion dans l'emploi durable.
Conclu sous la forme d'un contrat à durée déterminée (CDD) ou indéterminée (CDI), le CUI est assorti d'une aide financière pouvant être attribuée par l'État ou par le département lorsque le bénéficiaire est allocataire du revenu de solidarité active (RSA).
Le deuxième alinéa du I précise que, en l'absence de candidature d'une personne sans emploi, le département et la région peuvent engager par ce contrat une personne non inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi, sans pour autant pouvoir bénéficier de l'aide financière liée aux contrats aidés.
Le I prévoit également que les personnes recrutées bénéficient d'une formation préalable à leur mise à disposition, et que leur contrat précise les conditions de la mission de coopération retenue.
Enfin, le I prévoit la possibilité de ne pas mettre à la charge de l'organisme bénéficiaire de la mise à disposition le coût du contrat.
Le II prévoit la remise au Parlement d'un rapport d'évaluation du Gouvernement, visant à éclairer l'opportunité d'une pérennisation du contrat de coopération, ou son extension.
II - La position de la commission
Au terme de son instruction, la rapporteure ne partage pas l'avis du Gouvernement quant à l'inadéquation du contrat de coopération proposé par le département de La Réunion avec la logique d'insertion professionnelle.
D'une part, l'environnement de La Réunion, et les liens humains, économiques et institutionnels qui l'inscrivent dans cet espace régional, justifient une politique ambitieuse de coopération régionale.
D'autre part, le contrat de coopération proposé semble profondément innovant, dans la mesure où il permet un véritable parcours d'insertion professionnel. L'existence, au sein du présent article, d'un référent chargé d'assurer le suivi de ce parcours du bénéficiaire du contrat va dans ce sens. Mais plus largement, le séjour d'un bénéficiaire au sein d'un pays étranger constitue une expérience privilégiée, et permet de bâtir des compétences professionnelles et linguistiques particulièrement utiles dans un territoire où le commerce et l'économie sont façonnés par les échanges.
La rapporteure remarque par ailleurs que la limite invoquée par l'administration concernant la légalité des conventions internationales prises par les collectivités territoriales venait à tomber avec la création de la base légale proposée par le présent article.
Elle a cependant souligné que la possibilité d'engager, en l'absence de candidature d'une personne sans emploi, une personne qui n'est pas inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi devait demeurer une exception. Même si dans cette hypothèse le contrat n'ouvrirait droit à aucune aide financière, sa mobilisation trop fréquente reviendrait à vider de son sens le dispositif.
Enfin, le caractère expérimental, ainsi que la logique d'évaluation, prévus par cet article doivent permettre, au terme des cinq ans, d'étudier attentivement les modalités effectives du recours à ce nouveau contrat.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article sans modification.
* 1 Loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.
* 2 Loi n° 2000-242 du 14 mars 2000 relative aux volontariats civils institués par l'article L. 111-2 du code du service national et à diverses mesures relatives à la réforme du service national.
* 3 Loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique.
* 4 Valérie Becquet, 2011, « De la réforme du service national au service civique », Cahiers de l'action, 34(4), 13-23.
* 5 Article L. 120-3 du code du service national.
* 6 Article L. 122-3 du code du service national.
* 7 Loi n° 2005-159 du 23 février 2005 relative au contrat de volontariat de solidarité internationale
* 8 Décision n° 1031/2000/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 avril 2000, établissant le programme d'action communautaire « Jeunesse ».
* 9 Article L. 120-1 du code du service national.
* 10 Enquête VIE 2025, Edhec × Business France.
* 11 Sous réserve de ne pas concerner une activité inséparable de l'exercice de la souveraineté ou comportant une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État, ce qui reprend les critères fixés par le droit européen (CJCE, 1980, Commission c/Belgique).
* 12 Article L. 122-1 du code du service national.
* 13 Article L. 122-5 du code du service national.
* 14 Article L. 122-10 du code du service national.
* 15 Article L. 122-13 du code du service national.
* 16 Article 18 du décret n° 2000-1159 du 30 novembre 2000 pris pour l'application des dispositions du code du service national relatives aux volontariats civils.
* 17 Art. 45 du décret n° 2000-1159 du 30 novembre 2000 pris pour l'application des dispositions du code du service national relatives aux volontariats civils.
* 18 Article L. 122-12 du code du service national.
* 19 Article L. 122-15 du code du service national.
* 20 Article L. 122-16 du code du service national.
* 21 Principalement le Fonds européen de développement régional (Feder) et Interreg (coopération territoriale européenne) sur les programmations 2007/2013 et 2014/2020.
* 22 Article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales.
* 23 Article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales.
* 24 Article L.5134-19 du code du travail.
* 25 Jean-Marc Borello et Jean-Baptiste Barfety, Donnons-nous les moyens de l'inclusion, janvier 2018.