Projet de loi de finances pour 1999 : Enseignement agicole

II. LES PRINCIPALES CATÉGORIES DE DÉPENSES

On examinera successivement l'évolution des moyens consacrés à l'enseignement agricole public, à l'enseignement privé sous contrat, aux aides aux familles et aux actions de formation.

A. L'ENSEIGNEMENT PUBLIC

1. L'évolution générale des crédits de l'enseignement agricole public

Les crédits de l'enseignement agricole public en dépenses ordinaires et crédits de paiement passent de 3 249,7 millions de francs à 3 433,06 millions de francs, soit une progression de 5,6 %.

Cette évolution mérite d'être saluée car elle rompt avec celles constatées en 1997 et 1998, années caractérisées par une très faible progression des crédits de l'enseignement public agricole (environ 1,5 % par an). Elle résulte, d'une part, de l'augmentation des dépenses de personnel (+ 6,64 %) sous le double effet de créations de postes et de mesures de déprécarisation et, d'autre part, d'une croissance significative des dépenses pédagogiques, notamment en faveur de l'enseignement technique.

Votre rapporteur ne peut que souligner l'opportunité et la légitimité de l'effort consenti par le projet de budget en faveur de l'enseignement agricole public.

En effet, la progression des moyens budgétaires, en particulier celle enregistrée au cours des deux dernières années, sans commune mesure avec celle des effectifs, ne permettait pas au ministère de l'agriculture d'assurer dans des conditions convenables le fonctionnement de l'enseignement dont il a la charge. Cette rigueur budgétaire dans une période de croissance soutenue des effectifs contrastait avec la situation faite à l'éducation nationale dont le budget demeurait fort bien servi alors que les effectifs de l'enseignement scolaire diminuaient et que ceux de l'enseignement supérieur demeuraient stables.

Néanmoins, cet effort ne pourra être de nature à améliorer significativement les conditions de fonctionnement de l'enseignement agricole public que s'il est poursuivi au cours des années à venir. En effet, si le projet de loi de finances pour 1999 renoue avec des taux de progression des crédits proches de ceux de 1995 et de 1996, il faut rappeler que l'enseignement agricole public souffre depuis de trop nombreuses années d'une faiblesse chronique de ses moyens de fonctionnement. Il est bien évident que les retards accumulés ne pourront être rattrapés en un seul exercice budgétaire.

• Les crédits de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement de l'enseignement agricole public (enseignement technologique et professionnel et enseignement supérieur) passent de 3 187,34 millions de francs à 3 373,86 millions de francs ( + 5,8 %).

- Sur ce total, les dépenses de personnel représentent 3 014,9 millions de francs, en progression de 6,08 % par rapport à 1998.

- Les dépenses de fonctionnement (soit 315,08 millions de francs) se répartissent quant à elles entre l'enseignement technologique et professionnel (dépenses pédagogiques) pour 103,99 millions de francs (+ 11,39 %) et l'enseignement supérieur pour 211,09 millions de francs (+ 1,53 %). La différence de traitement existant entre l'enseignement technique et l'enseignement supérieur, déjà constatée au demeurant en 1998, s'accentue cette année du fait de l'effort budgétaire significatif accompli en faveur de l'enseignement technique public.

Votre rapporteur note avec satisfaction que l'augmentation des crédits de fonctionnement de l'enseignement technique permettra pour la première fois une prise en charge partielle des frais de stage des élèves des filières de l'enseignement technique et professionnel. Une telle mesure, qui s'appliquera également dans l'enseignement privé sous contrat, apparaît à votre rapporteur particulièrement opportune, compte tenu des problèmes que posent à de nombreuses familles les frais de déplacement et d'hébergement liés à ces stages.

ENSEIGNEMENT ET FORMATION AGRICOLES

LOI DE FINANCES POUR 1998
ET PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999

Comparaison des principales catégories de dépenses

(en millions de francs)

Principales catégories de dépenses	LFI 1998 Crédits	PLF 1999
		Crédits	1999/1998 %
Crédits de l'enseignement agricole public (DO + CP)	3 249,70	3 433,06	+ 5,8
Dépenses de personnel	2 842,11	3 014,90 ^(1)	6,08
Moyens de fonctionnement des services centraux et académiques	38,88	38,88 ^(1)	-
Subventions aux établissements	301,35	315,08	4,5
dont :
- enseignement supérieur	207,91	211,09	1,53
- enseignement technique	93,44	103,99	11,29
Réparations accidents de travail des élèves	5,00	5,00	-
Investissements (CP) (AP)	62,36 (65,50)	59,20 (65,50)	- 5,07 0
Aides à l'enseignement privé (DO + CP)	2 573,44	2 784,99	8,22
Rémunération des enseignants (ét. à temps plein)	1 079,06	1 151,76	6,73
Subventions de fonctionnement (ens. techn)	1 388,94	1 528	10,01
Subventions de fonctionnement (ens. sup.)	101,30	101,30	-
Investissements (CP) (AP)	4,14 (2,40)	3,80 (2,40)	- 8,21 -
Bourses	499,00	520,54	4,32
Actions de formation en milieu rural	177,68	164,77	-7,27
Total DO+CP	6 499,82	6 903,36	6,21

(1) Estimation

• Les dépenses en capital représentent 59,20 millions de francs en crédits de paiement, en recul de 5,07 % par rapport à 1998. Les autorisations de programme sont quant à elles maintenues à leur niveau de 1998, soit 65,5 millions de francs.

Après la progression des crédits constatée en 1998 (+ 4,09 % pour les crédits de paiement et 6,07 % pour les autorisations de programme), votre rapporteur ne peut que regretter ce relâchement de l'effort d'investissement en faveur de l'enseignement supérieur agricole. En effet, sur ce point comme sur d'autres, les retards accumulés sont importants. L'enseignement supérieur agricole pâtit du vieillissement de ses établissements et jusqu'ici le rythme de réalisation des travaux ne laissait guère envisager une amélioration notable de la situation.

* Pour l'enseignement technique , il est prévu au titre des travaux de maintenance et de mise en conformité de reconduire les autorisations de programme en francs courants soit 5,9 millions de francs et d'augmenter de 33,8 % les crédits de paiement pour les porter à 6 millions de francs.

* En ce qui concerne l'enseignement supérieur , les moyens consacrés aux dépenses en capital seront affectés, comme les années précédentes, à la poursuite du plan pluriannuel de remise à niveau du parc immobilier des établissements de l'enseignement supérieur agricole public.

Rappelons que ce plan comportait à la fois :

- des dépenses de gros entretien et de maintenance dont le montant avait été chiffré en 1993, après un diagnostic complet établi pour chaque établissement, à 230 millions de francs ;

- des travaux de modernisation et de construction qui devaient être réalisés en partenariat avec les collectivités territoriales. Pour l'Ile-de-France, où existe une forte concentration d'établissements anciens, l'Etat devait contribuer à parité avec la région à un programme de 120 millions de francs entamé en 1995 et dont l'achèvement est prévu en 1999. Hors Ile-de-France, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, qui ont été étalés sur une année supplémentaire, il était prévu un engagement total de 136,5 millions de francs pour la période 1994-1999.

En ce qui concerne les dépenses de gros entretien et de maintenance, il faut relever que seulement 46 % du coût des travaux programmés ont été financés. A la fin de l'année 1998, soit cinq ans après le début de ce programme, les crédits qui y ont été consacrés ne s'élèveront qu'à 108 millions de francs et n'auront permis de réaliser que les travaux les plus urgents (sécurité, incendie, mise en conformité électrique, réseaux internes de gaz et d'eau, mise hors d'eau des bâtiments). Il est prévu en 1999 de consacrer à ce programme 20,5 millions de francs en crédits de paiement (- 7,74 % par rapport à 1998) et de reconduire en francs courants les autorisations de programme à leur niveau de 1998, soit 22 millions de francs. Afin de mieux évaluer et programmer ces dépenses, il a été décidé que les besoins d'entretien des établissements feront l'objet au cours de l'année 1999 d'une réactualisation afin de tenir compte des travaux déjà effectués.

Par ailleurs, il est prévu d'affecter aux dépenses de construction et d'équipement, 30 millions de francs en crédits de paiement (soit - 8 % par rapport à 1998), les autorisations de programme, à l'instar de ce qui est prévu pour les dépenses de gros entretien, étant reconduites en francs courants (soit 34,15 millions de francs). Compte tenu des échéances, ces données laissent à craindre que les contrats de plan Etat-régions ne puissent être totalement menés à bien dans les délais prévus.

2. Les moyens en personnel

Votre rapporteur avait relevé l'année dernière les progrès accomplis en faveur de la déprécarisation et l'inflexion symbolique de la tendance à l'érosion des effectifs des personnels non enseignants.

Le projet de loi de finances pour 1999 poursuit l'effort entrepris en 1998, ce dont on ne peut que se réjouir, compte tenu des déficits de créations de postes accumulés dans l'enseignement agricole depuis de trop nombreuses années. L'évolution apparaît particulièrement bienvenue en ce qui concerne les personnels non enseignants.

a) Les personnels enseignants de l'enseignement du second degré

• Les créations de postes

Le projet de budget prévoit la création de 105 emplois d'enseignant , contre 70 en 1998.

Il s'agit là, avec la croissance des dépenses pédagogiques, d'une des mesures traduisant la priorité accordée à l'enseignement agricole technique public au sein du budget du ministère de l'agriculture pour 1999.

Les enseignants recrutés sur ces emplois ne seront " devant les élèves " qu'à partir de la rentrée 2000. Il convient, en effet, de rappeler que, depuis le budget de 1997, chaque loi de finances prévoit les créations de postes destinées au recrutement, au mois de septembre de l'année budgétaire, de professeurs stagiaires qui, une fois titularisés, à l'issue de leur année de stage, seront affectés à la rentrée de l'année suivante.

En application de ce système, l'augmentation des effectifs d'enseignants titulaires a été de 48 postes à la rentrée 1997 (pour 2 130 élèves supplémentaires) et de 70 postes à la rentrée 1998 (pour 1 679 élèves supplémentaires). A la rentrée 1999, elle sera à nouveau de 70 emplois (inscrits au budget de 1998), pour des effectifs dont la croissance ne devrait pas dépasser 2 % par rapport à ceux de la rentrée 1998, soit 1 442 élèves supplémentaires.

Ce dispositif était destiné à éviter les recrutements " provisoires " de non titulaires qui étaient auparavant effectués en anticipant sur les créations de postes au budget de l'année suivante et qui avaient contribué de manière déterminante à nourrir le développement de la précarisation. Néanmoins, il ne peut être pleinement efficace que si le nombre de créations de postes est conforme aux besoins et donc adapté à la croissance des effectifs. Compte tenu des retards accumulés en ce domaine, un important effort de recrutement s'impose sur plusieurs années ; à défaut, la part de non titulaires dans le personnel enseignant demeurera considérable.

• Les mesures de résorption de l'emploi précaire

L'emploi précaire constitue un des problèmes endémiques auquel est confronté l'enseignement agricole. Il représente en effet environ 20 % de l'effectif total des personnels enseignants et environ 20 % des heures d'enseignement dispensées.

Votre rapporteur se félicite donc que le projet de budget pour 1999, comme la loi de finances pour 1998, ait pris en compte la nécessité de résorber l'emploi précaire, contre lequel il n'a jamais cessé de s'élever.

Les personnels contractuels se répartissent en deux catégories :

- les agents contractuels de l'Etat (ACE) recrutés sur des emplois vacants de titulaires ; à la rentrée 1998, 722 emplois en équivalent temps plein sont ainsi occupés par quelques 1 004 ACE ;

- les agents contractuels régionaux (ACR) qui sont quant à eux rémunérés sur des crédits d'heures supplémentaires et de vacations, représentent 600 emplois en équivalent temps plein.

Les mesures de résorption de la précarité sont, comme en 1998, de deux ordres :

- en premier lieu, dans le cadre de la loi dite " Perben " (loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures statutaires), sera organisé pour la troisième année consécutive le recrutement par concours spéciaux d'agents non titulaires satisfaisant à certaines conditions d'ancienneté et de diplômes.

Ce dispositif valable pour quatre ans a été mis en oeuvre dès le mois de mai 1997 par le ministère de l'agriculture et a d'ores et déjà permis le recrutement de 291 ACE et 173 ACR, soit 24,25  % des 1 913 agents contractuels d'enseignement et d'éducation remplissant les conditions requises pour bénéficier du plan " Perben ".

En 1999, 400 postes seront à nouveau mis aux concours réservés aux enseignants, pour environ 700 candidats potentiels ; le rapport entre le nombre de postes proposés au concours et les candidats susceptibles de se présenter est très significatif de la volonté de réduire la précarité des personnels enseignants.

- en second lieu, pour la deuxième année consécutive, est inscrite au projet de budget une mesure de création d'emplois par transformation de crédits de vacations et d'heures supplémentaires. Le nombre d'emplois ainsi créés s'élève à 89 pour 1999, contre 65 en 1998.

Depuis longtemps réclamées, de telles mesures avaient été demandées, à de nombreuses reprises, par les ministres de l'agriculture successifs mais en raison de l'hostilité de l'administration du budget n'avaient encore jamais pu être mises en oeuvre.

•  Les mesures de revalorisation

Les mesures de revalorisation de la fonction enseignante, d'un coût total proche de 7 millions de francs, se traduisent notamment par la création de 15 emplois de hors classe des corps d'agrégés, de 17 emplois de hors classe des corps des PCEA, de 5 emplois de professeurs bi-admissibles à l'agrégation, par 10 transformations d'emplois d'instituteurs spécialisés en emplois de PCEA2 et 20 transformations d'emplois de PCEA en professeurs agrégés.

b) Les personnels enseignants de l'enseignement supérieur

L'enseignement supérieur agricole ne bénéficie pas à l'évidence d'un effort comparable à celui consenti en faveur de l'enseignement technique. Ses moyens en personnels demeurent stables. En effet, le projet de budget ne prévoit aucune création d'emploi d'enseignant .

Le nombre total des emplois d'enseignant de l'enseignement supérieur agricole est donc de 1 062, soit :

- 844 emplois d'enseignant-chercheur ;

- 212 postes d'ingénieur et d'enseignant de l'enseignement secondaire ;

- et 6 postes de lecteur de langues étrangères.

Cette stabilisation des effectifs enseignants fait suite à des années de faible croissance des effectifs enseignants (5 créations nettes en 1996, 6 en 1997 et 1 en 1998) et n'apparaît pas de nature à améliorer les taux d'encadrement des élèves ni à permettre une rénovation en profondeur de l'enseignement supérieur agricole.

c) Les personnels non enseignants

A la rentrée 1998, les effectifs des personnels non enseignants représentaient 3 889 postes ATOSS dans l'enseignement technique et 1 351 postes ITA et ATOS dans l'enseignement supérieur.

Votre rapporteur avait relevé la volonté de mettre un terme à l'érosion des effectifs des personnels non enseignants que traduisait de manière symbolique la loi de finances pour 1998 et avait salué cet effort qu'il appelait de ses voeux depuis fort longtemps. Néanmoins, il avait souligné que cet effort ne pourrait produire d'effets significatifs que s'il était poursuivi à un rythme plus soutenu au cours des années à venir.

Votre rapporteur se félicite donc que le nombre des créations d'emplois de personnels non enseignants inscrites au projet de budget pour 1999 confirme de manière significative l'évolution amorcée en 1998.

• Les créations d'emplois

* Dans l'enseignement technique , les créations d'emplois prévues pour 1999 sont au nombre de 40 :

- 10 emplois d'infirmières ;

- 15 emplois de maître ouvrier dans l'enseignement technique ;

- 10 emplois de technicien de laboratoire de classe normale des établissements d'enseignement agricole ;

- et 5 attachés d'administration scolaire et universitaire de l'enseignement agricole.

* Dans l'enseignement supérieur , sont créés 5 emplois relevant du statut formation-recherche.

Ces créations d'emploi répondent à un réel besoin de l'enseignement agricole. En effet, les effectifs oscillaient depuis plus de dix ans déjà entre stagnation et recul, les établissements étant donc contraint de recourir à des expédients qui se sont révélés insuffisants pour remédier à la dégradation des conditions de fonctionnement et d'entretien des équipements et pour garantir une présence adulte suffisante dans les établissements qui, pour beaucoup, sont des internats.

L'évolution que confirme le projet de budget pour 1999 est donc encourageante même si compte tenu de la faiblesse chronique des créations de postes au cours des dernières années, elle ne peut être de nature à apporter une réponse définitive au manque de personnels non enseignants dont souffre l'enseignement agricole.

• La résorption de la précarité

Les mesures de résorption de la précarité sont de deux ordres :

- en premier lieu, dans le cadre de la loi dite " Perben ", sera organisé pour la deuxième fois en 1999 un concours ouvert aux agents non titulaires satisfaisant à certaines conditions d'ancienneté et de diplômes.

En 1999, les concours seront ouverts pour 226 postes ;

- en second lieu, et pour la première fois, des emplois de personnels non enseignants seront créés par transformation de crédits de vacation et d'heures supplémentaires (chapitre 36-20 article 30 pour l'enseignement supérieur et chapitre 36-20 article 50 pour l'enseignement technique). Le nombre d'emplois ainsi créés s'élève pour 1999 à 39, soit 20 agents administratifs, 5 secrétaires administratifs scolaires et universitaires et 14 ouvriers d'entretien et d'accueil.

d) L'application du plan " emploi-jeunes " dans l'enseignement agricole

Au total, 2 000 emplois-jeunes devaient être créés en 1998 et 1999 dans l'enseignement agricole.

Votre rapporteur s'était inquiété l'an dernier des conditions de mise en oeuvre du plan emploi-jeunes dans l'enseignement agricole, secteur déjà marqué par l'importance de l'emploi précaire et l'insuffisance du nombre d'enseignants.

Les modalités de recrutement des emplois-jeunes telles qu'elles ont été définies par le ministère de l'agriculture et appliquées par les établissements sont de nature à apaiser pour l'instant les craintes exprimées en ce sens.

En effet, les jeunes recrutés, au nombre de 531, à la fin juin 1998 (dont 60 pour l'enseignement privé) occupent des emplois qui n'ont pas vocation à être occupés par des personnels titulaires (aide à la recherche de stages, maintenance du matériel informatique, contacts avec le public) mais correspondent néanmoins à de réels besoins des établissements. Le mode de financement retenu, qui laisse 20 % de la rémunération du jeune à la charge des établissements a certainement contribué à une définition satisfaisante des fonctions exercées.

Le niveau de recrutement s'effectue pour 63 % des embauches au niveau bac + 2, les qualifications recherchées étant pour la plupart étrangères à l'enseignement agricole.