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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

 

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B. L'EFFORT BUDGETAIRE EST D'AUTANT PLUS NECESSAIRE QUE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE A PARFOIS DU MAL A REMPLIR SES MISSIONS.

1. Personnel et organisation administrative.

Des emplois-jeunes en soutien de l'activité éducative peuvent être recrutés dans les associations agissant en lien direct avec les services. Dans ce cas, les projets sont élaborés localement par les directeurs régionaux et départementaux de la PJJ. La mise en commun des moyens avec l'Education nationale et le ministère de l'Intérieur, qui recrutent respectivement les aides-éducateurs et les adjoints de sécurité, est recherchée. Dans le secteur associatif habilité, l'Association française de la sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence a signé en décembre 1997 un accord-cadre avec les ministères de la Justice et de l'Emploi, visant au recrutement de 1.000 jeunes en trois ans. Les recrutements effectifs sont conditionnés par une formation préalable.

L'information statistique sur l'activité des tribunaux pour enfants n'est pas suffisamment précise, comme le soulevait déjà le rapport de M. Michel Rufin en 1996, en raison de moyens informatiques insuffisants. Le problème majeur est celui de l'articulation entre les statistiques des services de police et les statistiques judiciaires. Une dizaine de tribunaux pour enfants ont expérimenté en 1997 les " tableaux de bord statistiques " (logiciel AROBASE). Cette expérimentation devrait être étendue à l'ensemble des tribunaux pour enfants, sous réserve pour le quart d'entre eux d'une informatisation préalable. Les outils informatiques du parquet et des juges pour enfants ne sont pas interconnectés, ce qui crée des difficultés sérieuses pour la consultation et surtout l'échange de données.

De manière plus générale, votre rapporteur souhaite que le ministère de la Justice développe sur son site internet, déjà très performant, une information, destinée aux jeunes, sur leurs responsabilités civiles et pénales et les règles qui leur sont applicables.

2. L'ordonnance du 2 février 1945 est insuffisamment appliquée faute de moyens.

En 1997, le retard d'exécution des décisions de justice touche 7.250 mesures confiées aux services de la PJJ. 5.400 mesures en milieu ouvert (+46% par rapport à 1996) et 1.850 mesures d'investigation sont en attente d'exécution. Certaines décisions de justice deviennent caduques en raison du délai trop long de mise en oeuvre.

La loi n° 96-585 du 1er juillet 1996 modifiant l'ordonnance du 2 février 1945 (articles 5 et 8-2) a introduit la procédure de comparution à délai rapproché. Cette procédure est peu employée, car les conditions en sont rarement réunies (nature correctionnelle des faits reprochés, pas de nécessité d'investigation, connaissance de la personnalité et de l'environnement du mineur). Pourtant, il ne semble pas que la majorité des tribunaux pour enfants présentent actuellement des délais d'audiencement inférieurs à trois mois.

La spécialisation de la police et de la gendarmerie est en cours de réalisation. La gendarmerie développe ses brigades de prévention de la délinquance juvénile (BPDJ) qui passent de 10 à 20 en 1998. Les brigades des mineurs de la police nationale, qui sont compétentes pour les mineurs victimes, verront leurs compétences étendues au traitement de certains actes commis par les mineurs notamment en milieu scolaire. La désignation d'un " référent police-jeunes " devrait permettre de centraliser les informations départementales sur la délinquance des mineurs.

La spécialisation du parquet des mineurs est elle aussi à confirmer. Aussi la circulaire de politique pénale du 15 juillet 1998 rappelle-t-elle la nécessité d'une spécialisation d'un ou plusieurs magistrats du parquet à l'égard des mineurs dans chaque tribunal de grande instance.

La spécialisation des avocats en droit des mineurs est insuffisante à l'heure actuelle ; pourtant l'article 4-1 de l'ordonnance de 1945 fait de la présence de l'avocat auprès du mineur poursuivi une obligation légale, depuis la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 modifiant le code de procédure pénale. La prise en charge financière de l'avocat par l'aide juridique mérite d'être revue à la hausse. En ce sens, proposée par votre commission des Lois, l'extension aux mineurs de l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale a été adoptée par le Sénat, lors de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits.

3. L'accroissement sensible de la charge de travail.

Les parquets et les juges pour enfants sont de plus en plus sollicités. En 1996, les requêtes du parquet en matière pénale s'élevaient à 42.600, soit une progression de 14,2 % par rapport à 1995 ; le nombre de jugements était de 41.500 (+9,3 %) et le nombre d'ordonnances de 15.100 (+28,6 %).

Cet accroissement de la charge de travail est en partie dû aux modifications législatives sur la réparation et le traitement en temps réel des affaires de mineurs. La réparation pénale, issue de la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme du code de procédure pénale, constitue une nouvelle forme de traitement des affaires pénales en milieu ouvert (article 12-1 de l'ordonnance du 2 février 1945). Celle-ci peut être proposée au mineur par le procureur de la République, la juridiction chargée de l'instruction ou la juridiction de jugement. En 1997, 6.050 mesures de réparation ont été ordonnées par les magistrats soit une progression de 20,3 % par rapport à 1996. La réparation est matérielle (par exemple le jeune envoie une lettre d'excuse et nettoie le mur qu'il a «taggé») ou financière. Le traitement en temps réel par les parquets a connu un fort développement depuis la loi n° 95- 125 du 8 février 1995 qui organise la convocation du mineur par officier de police judiciaire (COPJ) devant le juge des enfants en vue de sa mise en examen (articles 5 et 8-1 de l'ordonnance du 2 février 1945).

Le service éducatif auprès du tribunal (SEAT) est obligatoirement consulté avant toute décision du juge des enfants au titre de la COPJ, et toute réquisition du parquet en vue de la comparution du mineur à délai rapproché. Or ces nouvelles missions s'ajoutent à celles traditionnellement dévolues au SEAT, lequel établit un rapport écrit sur la situation du mineur et fait une proposition éducative, est consulté avant toute réquisition ou décision de placement en détention provisoire, ou sa prolongation.

L'augmentation des moyens de la PJJ ne se fait pas à travail constant mais en parallèle avec des missions renouvelées.

Tous secteurs confondus, environ 140.000 jeunes sont pris en charge en permanence dans le cadre de la protection judiciaire de la jeunesse. Le secteur associatif assure près des trois quarts des prises en charge et 90 % des mesures de placement. Tandis que le secteur public intervient en priorité pour les jeunes délinquants et les jeunes majeurs, le secteur associatif réalise l'essentiel de son activité en assistance éducative. La prédominance du milieu ouvert dans le secteur public est en partie la conséquence du grand nombre de mesures en milieu ouvert au pénal, lesquelles relèvent de la compétence exclusive du secteur public, hormis la réparation.

L'ampleur de la tâche fait que le secteur public rencontre des difficultés à remplir sa fonction d'hébergement, comme le souligne, concernant les aspects strictement sanitaires, l'étude épidémiologique sur l'état de santé des jeunes suivis par la PJJ, rendue publique par l'Institut national de la recherche et de la santé médicale (INSERM) en octobre 1998.

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