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TITRE III :

COMPOSITION ET FONCTIONNEMENT
DES AUTORITÉS DE RÉGULATION

CHAPITRE PREMIER :

DISPOSITIONS RELATIVES AU COMITÉ DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT ET DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT

ARTICLE 14

Composition du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement

Commentaire : le présent article propose des ajustements relatifs à la composition du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. Il prévoit que le président de la Commission des opérations de bourse et celui du Conseil des marché financiers sont membres permanents du Comité ; que deux nouveaux membres viennent compléter le Comité : un conseiller à la Cour de cassation et un second représentant des organisations syndicales représentatives du personnel ; que tous les membres du Comité sont membres de droit du Conseil national du crédit et du titre.

I. L'ETAT ACTUEL DU DROIT

Aux termes du deuxième alinéa de l'article 3170(*) de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) est " présidé par le gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire, ou son représentant à cette commission ".

Il comprend, en outre71(*) :

- le directeur du Trésor ou son représentant,

- le ou les présidents des autorités qui ont approuvé le programme d'activité de la personne dont le comité examine la demande d'agrément, ou leur représentant ; ces autorités, avec lesquelles, le cas échéant, le CECEI délivre les agréments et les autorisations, sont le Conseil des marchés financiers (CMF) pour l'ensemble des services d'investissement et la Commission des opérations de bourse (COB) si le programme d'activité comporte également la gestion de portefeuille pour compte de tiers72(*) ;

- le président du directoire du fonds de garantie des dépôts, ou un membre du directoire le représentant,

- ainsi que six autres membres ou leurs suppléants, nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances pour une durée de trois ans, à savoir :

. un conseiller d'Etat,

un dirigeant d'établissement de crédit et un dirigeant d'entreprise d'investissement, représentant l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (AFECEI),

. un représentant des organisations syndicales représentatives du personnel des entreprises ou établissements soumis à l'agrément du comité,

et deux personnalités choisies en raison de leur compétence.

Par ailleurs, l'article 29 de la loi bancaire de 1984 prévoit que les membres titulaires du CECEI sont choisis au sein du Conseil national du crédit et du titre (CNCT). Celui-ci73(*) est présidé par le ministre chargé de l'économie et des finances. Le gouverneur de la Banque de France en est le vice-président.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le gouvernement propose dans cet article trois modifications relatives à la composition du CECEI :

#172; que le président de la COB et celui du CMF soient membres permanents du CECEI.  En principe, ces deux présidents ne peuvent délibérer que si l'approbation du programme d'activités de l'entreprise ou de l'établissement est concernée. Si la délibération du comité ne met pas en cause le programme (par exemple en cas d'offre publique), le CECEI ne peut donc pas bénéficier des " lumières " de ces deux autorités. Au plan de la bonne régulation de notre système financier, le CECEI a une fonction de coordination et de coopération entre autorités financières, il est souhaitable que les présidents de deux autorités majeures soient associés de façon permanente à ses travaux. Au plan juridique, ces deux présidents étant en pratique associés à la quasi-totalité des travaux du CECEI, il a semblé plus confortable de prévoir qu'ils soient membres permanents du comité : ce dispositif permet la validation de la pratique actuelle.

 que deux nouveaux membres viennent compléter le CECEI :

- un conseiller à la Cour de cassation pour apporter une expertise juridique en matière de droit boursier et de droit des sociétés. En effet, les opérations boursières de l'été dernier ont posé au CECEI de délicates et complexes questions de droit boursier. Or, il ne comprend en son sein aucun véritable spécialiste de droit commercial. Le seul véritable " juriste " est un conseiller d'Etat et les " personnalités qualifiées " sont bien souvent des professionnels du monde économique et bancaire sans être des juristes.

- un second représentant des organisations syndicales représentatives du personnel afin de renforcer l'association des salariés aux décisions du CECEI.

Ces nouveaux membres seraient donc nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie pour une durée de trois ans et désormais, le CECEI serait donc composé de treize membres permanents.

® que tous les membres du CECEI (mais aussi du Comité de la réglementation bancaire et financière, CRBF) soient membres de droit du CNCT. Cette modification de l'article 29 de la loi bancaire inverserait le mécanisme actuel qui est d'application délicate et se rapprocherait de la pratique (on choisit d'abord le membre du CECEI et on le fait ensuite membre du CNCT). Cette modification devrait permettre un raccourcissement des délais de nomination des membres du CECEI et du CRBF.

L'Assemblée nationale a adopté cet article modifié par un amendement de notre collègue député François Colcombet prévoyant que, plutôt qu'un " conseiller à la Cour de cassation ", c'est un " magistrat du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation proposé par le premier président de la Cour de cassation " qui est nommé. L'intention de l'auteur de l'amendement est de permettre à un conseiller à la Cour de cassation qui deviendrait président de chambre (et donc perdrait sa qualité stricte de " conseiller ") de rester membre du CECEI.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre Commission est globalement favorable à ces dispositifs d'amélioration du fonctionnement du CECEI.

Toutefois, si elle approuve la présence d'un magistrat de la Cour de cassation au sein du CECEI, elle estime indispensable, dès lors que cette présence est justifiée par des besoins du Comité en matière d'expertise en droit commercial, que le magistrat proposé soit choisi parmi les membres de la chambre commerciale de la Cour, ou, à tout le moins, parmi d'anciens membres de cette chambre.

Le renforcement de la représentation des salariés (deux représentants au lieu d'un seul) peut se justifier par la présence, depuis 1996, de deux représentants de l'AFECEI. Néanmoins, il faut noter que si un représentant peut utilement représenter la " communauté des salariés ", la présence de deux représentants les amènera vraisemblablement à représenter plus directement leurs organisations syndicales.

La loi dite épargne et sécurité financière précitée votée en juin 1999 avait déjà retouché et amélioré le même texte en prévoyant que les présidents des autorités chargées d'approuver les programmes d'activités pouvaient se faire représenter et en donnant qualité de membre du CECEI au président du directoire du fonds de garantie des dépôts. Il peut donc paraître étonnant, quelques mois plus tard, de devoir rectifier à nouveau ce même article 31 de la loi bancaire.

Votre commission vous proposera de voter deux amendements dont le premier est rédactionnel. Le second vise à revenir sur la suppression faite dans la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière de la présence au sein du CECEI d'un représentant de l'organisme professionnel ou de l'organe central auquel est affilié ou susceptible d'être affilié l'entreprise requérante dont le comité examine la situation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15

Transmission de documents par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement

Commentaire : le présent article organise la communication à une personne extérieure de documents que le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement a reçus d'une personne dont il instruit une demande, à condition de recueillir l'accord de cette dernière.

L'article 31-1 de la loi bancaire de 198474(*) traite du secret professionnel auquel sont astreintes les personnes participant aux délibérations du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI).

Quatre dérogations sont d'ores et déjà prévues. Elles concernent la transmission d'informations ou de documents dans des cas précis, sous conditions et à des personnes elles-mêmes soumises au secret professionnel.

#172; Le secret professionnel n'est pas opposable à l'autorité judiciaire agissant dans le cadre soit d'une liquidation judiciaire soit d'une procédure pénale.

Il n'est pas non plus opposable à la juridiction administrative saisie d'une contentieux relatif à l'activité du CECEI.

® Le CECEI peut transmettre des informations à ses homologues étrangers sous réserve de réciprocité et à condition que ces autorités soient soumises au secret professionnel avec les mêmes garanties qu'en France.

Enfin, le CECEI peut transmettre ces mêmes informations à la Commission de l'Union européenne dans la limite de ce qui est nécessaire à l'exercice de ses missions et à condition que les personnes destinataires soient soumises au secret professionnel avec les mêmes garanties qu'en France.

En outre, l'article 45 de la loi du 16 juillet 199275(*) prévoit que le CECEI peut échanger avec la Banque de France, la Commission bancaire, la Commission de contrôle des assurances, la Commission des opérations de bourse (COB), le Conseil des marchés financiers (CMF) et le Conseil de discipline des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (CDOPCVM), les renseignements nécessaires à l'accomplissement de leurs missions respectives. Ces renseignements sont soumis aux règles du secret professionnel en vigueur dans l'organisme qui les a communiqués.

Au cours des opérations publiques bancaires de l'été 1999, le CECEI a été confronté à des demandes de transmission de documents d'une banque par l'autre banque, soucieuse de pouvoir répondre point par point aux affirmations de la première.

Le gouvernement propose dans cet article de donner une base légale à cette transmission de documents qui permettrait d'instaurer une procédure contradictoire lors de l'instruction par le CECEI.

Il prévoit donc une cinquième dérogation au principe du secret professionnel posé à l'article 31-1 de la loi bancaire de 1984 : le CECEI pourra communiquer certains des documents transmis par une personne en vue de l'instruction du dossier la concernant à une autre personne intéressée. Cette possibilité réservée au CECEI (qui conserve l'appréciation de l'opportunité de cette communication, de " l'intérêt " de la personne demanderesse ainsi que du choix des documents transmis) sera soumise à une condition : l'accord préalable de la personne qui a transmis les documents.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Eric Besson, rapporteur, visant à préciser que les personnes en cause peuvent être tant des personnes physiques que des personnes morales.

Si votre commission ne saurait se montrer défavorable à un dispositif susceptible d'améliorer la procédure d'instruction du CECEI, elle estime toutefois que l'utilité de cet article n'est pas aveuglante : en effet, dès lors que les deux personnes concernées sont d'accord, pourquoi ne se transmettent-elles pas directement les documents en question, sans l'intermédiaire du CECEI ?

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16

Règlement intérieur du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement

Commentaire : le présent article permet de clarifier les règles de fonctionnement du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement par renvoi à un décret en Conseil d'Etat et à un règlement intérieur publié au Journal Officiel.

Depuis une quinzaine d'années, les modalités de fonctionnement du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) ont résulté pour l'essentiel de la pratique et n'ont connu que très peu de formulation écrite :

l'article 31 de la loi bancaire 198476(*) fixe quelques règles relatives notamment à la prépondérance de la voix du Président en cas de partage égal des voix, à la procédure de consultation écrite en cas d'urgence, aux délégations de pouvoirs et à la seconde délibération qui peut être demandée par le directeur du Trésor ;

- ce même article renvoie, mais uniquement pour la procédure écrite77(*), à un décret en Conseil d'Etat ;

- le CECEI ne possède pas de règlement intérieur.

Il apparaît à l'évidence que les sources écrites relatives aux modalités de fonctionnement du CECEI sont insuffisantes et cette situation qui ne permet pas au plus grand nombre de connaître avec certitude les modalités de fonctionnement concrètes du CECEI a suscité des réactions au cours des offres publiques bancaires de l'été 1999.

Le gouvernement propose donc, dans cet article, de clarifier les règles de fonctionnement du CECEI et de les rendre plus accessibles en prévoyant :

#172; d'une part, qu'un décret en Conseil d'Etat78(*) précise certaines règles fondamentales de fonctionnement du CECEI et notamment les règles de majorité et de quorum et les modalités de la consultation écrite ; d'autres règles pourraient être prévues dans ce décret : les conditions de suppléance des membres du CECEI ; les règles relatives aux conflits d'intérêts, etc...

d'autre part, que le CECEI se dote d'un règlement intérieur publié au Journal Officiel79(*) et dans lequel seront fixées les modalités d'instruction et d'examen des dossiers présentés à sa délibération et notamment les conditions dans lesquelles le CECEI peut auditionner certaines personnes ; ce règlement intérieur reprendra très vraisemblablement les règles de niveau supérieur (loi et décret) et codifiera les pratiques constantes du CECEI ; le texte du gouvernement prévoyait que le règlement intérieur était " approuvé " par le Conseil.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement essentiellement rédactionnel de nos collègues députés Dominique Baert et Eric Besson, rapporteur, précisant que le Conseil " arrête " lui-même son règlement intérieur et ne se contente pas de l'approuver.

Cette clarification du fonctionnement du CECEI est tout à fait souhaitable. Ainsi, les principales règles de fonctionnement de cet organisme se retrouveront dans un triptyque classique " loi - décret - règlement intérieur " comme c'est déjà le cas pour un certain nombre d'autorités, notamment la Commission des opérations de bourse (COB) et le Conseil des marchés financiers (CMF). Il est indispensable que les règles de fonctionnement du CECEI figurent, en toute transparence, dans des textes accessibles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau)

Réduction à cinq ans de la durée de l'interdit bancaire

Commentaire : le présent article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, vise à réduire de dix à cinq ans la durée maximum de l'interdit bancaire sauf en cas de " fraude manifeste ".

Le décret du 30 octobre 1935 unifiant le droit en matière de chèques et relatif aux cartes de paiement prévoit que le banquier peut refuser le paiement d'un chèque tiré sur lui par le titulaire d'un compte en cas de provision insuffisante. Le banquier tiré doit alors enjoindre le titulaire du compte, qui se trouve alors en situation d'interdit bancaire, à restituer toutes les formules de chèques en sa possession et il doit en aviser la Banque de France qui elle-même informe les autres banques de l'interdiction prononcée.

Le titulaire du compte peut toutefois recouvrer la possibilité d'émettre des chèques lorsqu'il a, après l'injonction faite par sa banque de restituer toutes les formules en sa possession, :

réglé le montant du chèque impayé ou constitué une provision suffisante et disponible destinée à son règlement ;

payé une pénalité libératoire au Trésor public fixée à 150 francs par tranche de 1.000 francs ou fraction de tranche80(*).

S'il n'a pas procédé à cette régularisation, il ne recouvre la faculté d'émettre des chèques qu'à l'issue d'un délai de dix ans qui court à compter de l'injonction. C'est le " droit à l'oubli ".

A l'Assemblée nationale, notre collègue député Dominique Baert a proposé par voie d'amendement de réduire cette durée de dix à cinq ans. Le gouvernement a proposé une rectification de l'amendement visant à conserver cette durée de dix ans en cas de " fraude manifeste ".

Votre commission est également préoccupée par le " gonflement " du fichier des interdits bancaires qui comporte aujourd'hui 2.600.000 noms dont 1.140.000 y sont depuis plus de cinq ans.

Outre que le critère de fraude manifeste introduit par le gouvernement n'est pas opérant, il apparaît que l'abaissement de la durée de l'interdit bancaire de dix à cinq ans pénaliserait les commerçants qui sont les premières victimes des " chèques en bois ". Votre commission estime donc préférable de maintenir la durée de l'interdit bancaire telle qu'elle existe actuellement, soit dix ans et pour cela de supprimer le dispositif prévu par le présent article.

La publication à la fin de l'année 2000 ou au début de l'année 2001 d'un rapport sur ce sujet du comité consultatif des usagers au sein du Conseil national du crédit et du titre (CNCT) permettra d'éclairer ce débat dans les mois prochains.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 16 ter (nouveau)

Composition de la Commission bancaire

Commentaire : le présent article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, vise, dans la composition de la Commission bancaire, à substituer la mention " un magistrat du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation " à la mention " un conseiller à la Cour de cassation ".

L'article 38 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit définit la composition de la Commission bancaire. En particulier, un " conseiller à la Cour de cassation proposé par le premier président de la Cour de cassation " en est membre.

L'Assemblée nationale a voté un amendement présenté par notre collègue député François Colcombet qui vise à ne plus faire référence à un " conseiller à la Cour de cassation " mais à un " magistrat du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation " qui est une notion plus large, englobant à la fois les conseillers à la Cour de cassation et les présidents de chambre. Cette modification permettrait donc à un conseiller de la Cour de cassation devenant président de chambre de rester membre de la Commission bancaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 70 Tel que modifié par l'article 36 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

* 71 Il comprend aussi, pour les affaires monégasques, avec voix délibérative, un représentant du gouvernement monégasque.

* 72 Article 11 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières. En cas d'exercice à titre principal de la gestion de portefeuille pour compte de tiers, c'est la COB et non le CECEI qui a compétence pour délivrer l'agrément.

* 73 Article 25 de la loi bancaire de 1984.

* 74 Loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

* 75 Loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit.

* 76 Loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

* 77 Introduite par l'article 36 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

* 78 Ce décret va modifier et remplacer le décret en Conseil d'Etat visé au quatrième alinéa de l'article 31 relatif à la procédure de consultation écrite.

* 79 Cette publication le rendra opposable aux tiers.

* 80 Cette pénalité n'est pas due lorsque le titulaire du compte n'a pas eu d'autre incident de paiement dans les douze mois précédents et qu'il s'est acquitté de régler le chèque impayé ou de constituer la provision suffisante pour ce règlement dans le mois qui suit l'injonction de restituer les formules. La pénalité est portée au double lorsque le titulaire du compte a déjà procédé à trois régularisations de ce type dans les douze mois précédents.