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Projet de loi de finances pour 2001 : Analyse synthétique des crédits et principales observations des rapporteurs spéciaux

 

2. Les comptes spéciaux du Trésor sont trop souvent une variable d'ajustement pour le budget de l'Etat

Les différentes catégories de comptes spéciaux du Trésor répondent, chacune, à des motivations propres. Mais un facteur commun les relie : la volonté d'identifier au sein du budget de l'Etat des interventions singulières et de les retracer dans des structures budgétaires clairement identifiables.

Votre rapporteur spécial ne partage pas l'hostilité ambiante à l'endroit des comptes spéciaux du Trésor et tient à le rappeler au moment où la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 est en cours de préparation.

Il s'interroge toutefois sur certaines pratiques. Il en va ainsi d'abord de certains choix consistant à retracer dans les comptes d'affectation spéciale des opérations qui pourraient trouver une meilleure place dans le budget général. Il lui faut également rappeler les arbitrages peu transparents auxquels donne lieu souvent la gestion des comptes spéciaux du Trésor.

a) Les comptes spéciaux du Trésor ne sont pas une exception au principe d'universalité budgétaire et, sous réserve d'aménagements, ne méritent pas de disparaître

Certains prétendent parfois que les comptes spéciaux du Trésor porteraient atteinte au principe d'universalité budgétaire. Il ne faut pas se ranger à cette analyse. Les comptes spéciaux du Trésor sont un élément du budget de l'Etat tout comme le sont le budget général, qui en est évidemment l'élément central, et les budgets annexes.

Votre rapporteur rappelle que la commission des finances du Sénat a constamment défendu ce point de vue. Il n'est que d'évoquer l'hostilité de la commission à la suppression du fonds national du livre, compte d'affectation spéciale clos par la loi de finances pour 2000. Elle s'était manifestée en raison de la débudgétisation des recettes fiscales affectées au Centre national du livre que la clôture du compte a, de fait, engendrée.

Ce n'est pas à dire que des aménagements ne devraient pas intervenir. Plusieurs d'entre eux peuvent être recommandés.

Il est, d'abord, indispensable que les opérations des comptes spéciaux du Trésor soient présentées en recettes et en dépenses dans leur totalité à la fois dans le " bleu " consacré aux comptes spéciaux du Trésor et dans l'article d'équilibre des lois de finances. Cela devrait conduire à supprimer la facilité résultant de l'existence de catégories de comptes spéciaux dotées de simples découverts (comptes de commerce, comptes et règlement avec les gouvernements étrangers, comptes d'opérations monétaires).

Une consolidation des transferts financiers entre budget général et comptes spéciaux du Trésor devrait ensuite être entreprise. Cette année, les modifications comptables résultant de la réorganisation du régime du financement des frais de gestion de la redevance, article 20 du projet de loi de finances, offrent un exemple de cumul d'écritures qui nuisent à l'exactitude des comptes publics.

La faculté ouverte au ministre des finances d'accroître les crédits des comptes d'affectation spéciale, par simple arrêté, doit être supprimée. Elle permet au ministre de l'économie et des finances d'inscrire des crédits en sus de ceux ouverts par le Parlement lorsqu'en cours d'exécution, des recettes supplémentaires sont constatées. Cette règle est doublement attentoire à l'autorité du Parlement. Elle contrevient d'abord au principe d'une autorisation préalable des crédits par le Parlement. Elle favorise ensuite des artifices de présentation puisque l'exactitude des évaluations initiales de recettes n'est plus une contrainte.