B. LA MISE EN oeUVRE DE L'APA : UNE BOÎTE NOIRE
1. L'incertitude relative au nombre de personnes en GIR 4
L'APA est présentée comme une mesure phare par le Gouvernement en ce qu'elle est destinée aux 800.000 personnes estimées être dans des situations de perte d'autonomie évaluée par les niveaux 1 à 4 de la grille AGGIR.
Ces chiffres relèvent des évaluations que le Gouvernement a réalisées par le biais de ses services, notamment la DREES et l'INSEE.
Lors de la mise en oeuvre de la loi PSD, il avait été observé que la référence à la grille AGGIR posait des problèmes de délimitations. Ainsi, des personnes à la frontière des GIR 3 et GIR 4 avaient droit ou non à la prestation selon qu'ils appartenaient à tel ou tel groupe.
Les estimations sur lesquelles le Gouvernement a évalué le nombre de GIR 4 sont sujettes à caution. Ainsi que l'admet le Gouvernement, ces chiffres sont le fruit d'évaluations, et d'une enquête auprès des personnes âgées.
Une étude de la DREES 19 ( * ) de décembre 2000, confirmant une enquête Handicaps-Incapacité-Dépendance (HID) réalisée par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), chiffre le nombre de personnes en GIR 4 à environ 260.000 personnes. Les chiffres présentés par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité s'appuient sur ces précisions.
Or la même enquête constate que « une forte sensibilité des évaluations pouvant inclure jusqu'à 160.000 personnes de plus en GIR 4 (...) soit deux tiers de plus que dans l'estimation initiale » 20 ( * ) .
Il est donc incertain de prétendre connaître le véritable impact de la réforme proposée..
2. Une place centrale laissée au pouvoir réglementaire
a) L'omniprésence de la voie réglementaire
La ministre de l'Emploi et de la Solidarité s'est engagée, lors de son audition par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale à communiquer les projets de décret.
Cet engagement qui, à ce jour, n'a pas été tenu, conduit le Parlement à se prononcer sur un dispositif dont l'essentiel des dispositions est renvoyé à des décrets d'application.
C'est le cas de l'ensemble des mesures nouvelles de l'APA par rapport à la PSD, rendant véritablement illisible le texte proposé par le Gouvernement.
Sont ainsi renvoyés à un décret les éléments suivants :
- la fixation des tarifs nationaux de référence ;
- la grille de référence pour l'évaluation de l'autonomie ;
- le barème des ressources déterminant le montant de la participation ;
- la nature des établissements de petite taille dont les pensionnaires ressortent de l'APA à domicile ;
- les cas de perte d'autonomie les plus importants entraînant de préférence l'intervention d'un service d'aide à domicile agréé ;
- le niveau de la modulation de l'aide selon le degré de qualification et d'expérience du personnel ;
- le montant de « l'argent de poche » laissé au résident en établissement ;
- le montant du « reste à vivre » du conjoint demeuré à domicile ;
- les modalités de fonctionnement et de composition de la commission de recours gracieux ;
- le montant de l'allocation forfaitaire ;
- les modalités de versement de l'allocation.
Le projet de loi par ailleurs n'a pas retenu un nombre important de garanties que posait la loi du 24 janvier 1997 et qui seraient renvoyées aux décrets d'application et notamment au décret « général » prévu par l'article 17.
* 19 Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, Etudes et Résultats, n° 94, décembre 2000.
* 20 M. Pascal Terrasse, rapport n° 2971, p. 22.