ARTICLE 18
Les
procédures de fonds de concours et de rétablissement de
crédit
Commentaire : le présent article tend à définir les procédures particulières permettant de déroger, au sein du budget général, au principe de non-affectation des recettes.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Deux procédures particulières d'affectation sont prévues par le présent article : la procédure des fonds de concours ; celle du rétablissement des crédits.
Avant d'en présenter l'économie, il convient de souligner qu'elles sont présentées comme dérogeant au principe de non-affectation des recettes, précision sans doute salutaire compte tenu de certaines incertitudes doctrinales sur ce sujet entretenues par plusieurs affirmations tendant à oublier qu'avant d'être un crédit, les fonds de concours notamment sont une recette de l'Etat.
L'on peut également d'ores et déjà remarquer que l'Assemblée nationale a entendu réserver l'application de ces dispositions au budget général, en excluant ainsi les comptes annexes et les budgets annexes, solution qui paraît discutable.
A. LA PROCÉDURE DES FONDS DE CONCOURS
Le texte adopté par l'Assemblée nationale définit deux catégories de fonds de concours.
La première, les fonds de concours par nature, correspond à la définition actuelle de l'ordonnance organique à ceci près qu'il est très heureusement précisé que nul versement d'origine fiscale ne saurait être considéré comme un fonds de concours, solution d'ailleurs consacrée par le Conseil Constitutionnel à l'occasion de son examen des « faux fonds de concours » du ministère de l'économie et des finances dans sa décision sur la loi de finances pour 1999.
La seconde est constituée par les fonds de concours par assimilation, catégorie prévue, elle aussi, par l'ordonnance organique. Mais, par rapport à l'indétermination du texte de l'ordonnance, la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale a pris l'utile précaution de préciser le champ de cette catégorie. Elle a restreint la faculté d'assimilation aux seules recettes tirées de la rémunération de prestations fournies par l'Etat.
B. LA PROCÉDURE DU RÉTABLISSEMENT DE CRÉDITS
En ce qui concerne la procédure de rétablissement de crédits, l'Assemblée nationale a, là également, fait oeuvre utile.
Cette procédure, qui consiste à neutraliser l'impact de certaines dépenses sur les crédits, en rétablissant à leur niveau antérieur les dotations ainsi consommées est mieux définie qu'auparavant.
II. OBSERVATIONS
Votre rapporteur approuve les intentions poursuivies par l'Assemblée nationale. Cependant, il propose trois modifications, deux mineures, l'autre plus substantielle et consistant à assurer l'exhaustivité du budget présenté dans les lois de finances initiales.
A. DEUX MODIFICATIONS MINEURES
La prise en compte des comptes spéciaux et des budgets annexes paraît recommandable compte tenu de l'application, au sein de ces entités budgétaires, de la règle de non-affectation des recettes.
En outre, plutôt que de perpétuer la catégorie des fonds de concours par assimilation, il semble plus clair à votre rapporteur d'instaurer une nouvelle procédure particulière d'affectation répondant au même objet, celle des attributions de produits.
B. MIEUX GARANTIR L'EXHAUSTIVITÉ BUDGÉTAIRE
Dans le texte initial de sa proposition, le rapporteur de la proposition de loi à l'Assemblée nationale avait souhaité que les fonds de concours soient prévus et autorisés par la loi de finances de l'année. Les informations recueillies au cours de ses travaux l'ont convaincu que cette voie était, en pratique, difficilement envisageable, les recettes rattachées par voie de fonds de concours présentant, à ses yeux, davantage que les recettes fiscales ou non fiscales évaluées dans les lois de finances, un caractère aléatoire peu compatible avec leur prise en compte au titre de l'équilibre budgétaire de l'année concernée. Il a donc choisi de proposer de conserver l'actuelle procédure de rattachement des fonds de concours par nature prévue par l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, tout en prévoyant que leur montant soit estimé -mais non prévu- pour l'année en cours et l'année considérée par les annexes explicatives au projet de loi de finances de l'année considérée prévues au d du 5° de l'article 38 de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale.
En l'état de sa réflexion, votre rapporteur ne partage pas cette conviction. Aussi souhaite-t-il que les fonds de concours soient évalués, en recettes et en crédits, dès le projet de loi de finances de l'année.
Toutefois, afin de tenir compte du caractère aléatoire de ces recettes, caractère présenté à tort comme de plus de conséquences que les aléas entourant les autres recettes de l'Etat 64 ( * ) , votre rapporteur vous propose de conditionner la consommation des crédits ainsi ouverts au rattachement effectif de la recette correspondante en exécution.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.
* 64 Compte tenu des masses en jeu, une erreur sur les autres recettes de l'Etat équivaut à une erreur sur les fonds de concours proportionnellement beaucoup plus considérable.