Allez au contenu, Allez à la navigation

22 novembre 2001 : Budget 2002 - Services généraux du premier ministre ( rapport général - première lecture )

 

Retour Sommaire Suite

TROISIÈME PARTIE :

RÉFORMER LES FONDS SPÉCIAUX

Les fonds spéciaux, souvent appelés « fonds secrets », nourrissent mythes et fantasmes. Pourtant, ils ne représentent que 0,02 % du budget de l'Etat. Le décalage entre leur perception par l'opinion et leur importance réelle a parfois été critiqué. Ainsi, dans son Dictionnaire des idées reçues, Gustave Flaubert les définit, avec humour, de la manière suivante :

« FONDS SECRETS. - Sommes incalculables avec lesquelles les ministres achètent les consciences. - S'indigner contre ». 

Les fonds spéciaux sont pourtant indispensables à la sécurité intérieure et extérieure de l'Etat, et donc à la défense de la démocratie. Ainsi, que l'une des plus grandes affaires de corruption depuis l'établissement de la République, le scandale de Panama, découlait en partie de l'insuffisance des fonds secrets : le ministre des finances, Rouvier, avait en effet utilisé les subventions des financiers pour compléter des fonds spéciaux insuffisants, afin de défendre la République contre le péril boulangiste.

Il ne saurait donc être question de « supprimer les fonds spéciaux », comme on l'entend parfois. Cependant, une réforme semble nécessaire, afin de les rendre plus transparents.

I. LE RÉGIME JURIDIQUE DES FONDS SPÉCIAUX

A. UN RÉGIME JURIDIQUE DATANT DU DÉBUT DE LA IVÈME RÉPUBLIQUE

Le régime juridique des fonds spéciaux obéit à une pratique ancienne formalisée au début de la IVème République et qui n'a pas été modifiée depuis. Les textes applicables sont la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 portant ouvertures et annulations de crédits sur l'exercice 1946, et le décret n° 47-2234 du 19 novembre 1947.

1. Le cadre général : l'article 42 de la loi du 27 avril 1946

a) Un article autorisant l'existence de fonds spéciaux

Cet article limite l'ouverture des crédits de fonds spéciaux au seul budget du Premier ministre, ce dernier étant chargé de mettre à la disposition des ministres les dotations nécessaires au fonctionnement de leur département. Il rend les ministres responsables devant le Premier ministre de l'emploi des sommes mises à leur disposition, le chef du Gouvernement étant responsable devant l'Assemblée.

« Art.42. - Il ne peut être ouvert de crédits de fonds spéciaux qu'au budget de la présidence du Gouvernement. Le Président du Gouvernement est responsable devant l'Assemblée de l'emploi de ces fonds. Les ministres intéressés sont responsables devant le Président du Gouvernement des sommes mises par ce dernier à leur disposition.

Les crédits applicables aux dépenses imputées aux fonds spéciaux ne peuvent être ordonnancées à l'avance que pour une période de trois mois maximum. Des décrets pris en conseil des ministres dans le délai d'un mois procéderont au transfert à la présidence du Gouvernement des fonds spéciaux actuellement inscrits dans les différents budgets tant civils que militaires.

(...) »

b) Un article imposant des obligations de transparence, qui ne sont pas respectées

Il convient de souligner que cet article impose certaines obligations de transparence, qui ne sont pas respectées.

· Tout d'abord, son avant-dernier alinéa prévoit l'établissement, au départ des ministres intéressés, d'un décret de quitus mentionnant, pour chaque ministre attributaire, les sommes reçues, les sommes dépensées et le reliquat.

« La gestion des fonds spéciaux est sanctionnée au départ de chacun des ministres concernés, par un décret de quitus mentionnant explicitement :

1° Les provisions reçues ;

2° Les sommes dépensées au cours de la gestion ;

3° Les reliquats disponibles ».

(...) ».

En pratique, le Premier ministre « donne quitus » annuellement et à la fin de son mandat à ces personnes, et les pièces justificatives sont alors détruites.

Il semblerait que le formalisme soit limité au minimum, en vertu de la « tradition républicaine ». Selon la note récemment remise par M. François Logerot, premier président de la Cour des comptes, au Premier ministre7(*), « Aucune règle particulière n'est établie quant à la forme et au contenu de la comptabilité tenue par les personnes habilitées à disposer des fonds. (...) Aucun compte rendu n'est fourni au Premier ministre par les ministres attributaires de fond, et il ne leur en est d'ailleurs pas demandé ».

Surtout, « les décrets donnant quitus aux membres du Gouvernement (...) « au départ de chacun des ministres », (...) qui devaient mentionner explicitement les provisions reçues, les sommes dépensées et les reliquats disponibles, n'ont jamais été établis depuis l'origine ».

· Ensuite, les fonds secrets n'ont pas vocation à échapper à la règle de l'annualité, comme l'indique le dernier alinéa de l'article 42 de la loi du 27 avril 1946 :
« Dans les mêmes conditions, un décret de quitus sera établi chaque année au 31 décembre pour chacun des ministres attributaires ; les sommes non dépensées seront rétablies au budget de la présidence du Gouvernement aux fins d'annulation. Seront de même annulés les crédits demeurés sans emploi sur le chapitre des fonds spéciaux du même budget ».

Comme dans le cas de l'alinéa précédent, les décrets donnant quitus aux membres du Gouvernement n'ont, selon la note de M. Logerot, « jamais été établis depuis l'origine ». Selon M. Logerot, il y a « absence d'un reversement des reliquats aux produits divers du budget, d'un rétablissement des crédits de même montant et d'une annulation en fin d'année des crédits demeurés sans emploi, contrairement à ce que prévoyait la loi de 1946 ».

Cette situation « a pour conséquence que l'apparence d'un emploi intégral des dotations du chapitre 37-91, tel que le reflète la loi de règlement, ne correspond pas au taux réel d'utilisation des fonds spéciaux, qui peut être bien inférieur ».

M. Logerot observe également que cela permet « la constitution de reliquats cumulés en cours d'année, reportés à l'année suivante jusqu'à la fin du mandat ministériel et éventuellement conservés après cette échéance ».

En pratique, sur la période étudiée par M. Logerot (1991-2000), il n'y a eu que quelques annulations de crédits. Celles-ci ont été peu significatives, sauf en 1999 (- 0,7 million d'euros) et en 2000 (- 0,29 million d'euros,). En outre, elles ont été prononcées par le collectif de fin d'année, et non par la loi de règlement.

2. Le cas particulier des fonds relevant de la sécurité extérieure : le décret du 19 novembre 1947

Le décret du 19 novembre 1947 a instauré un dispositif particulier pour les fonds spéciaux relevant de la sécurité extérieure.

Il prévoit l'instauration d'une commission spéciale de vérification qui, présidée par un président de chambre à la Cour des comptes, vérifie l'utilisation des fonds, remet au Premier ministre un rapport sur les conditions d'emploi des crédits, et établit un procès-verbal permettant de constater que les dépenses sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal.

Retour Sommaire Suite