CHAPITRE III BIS
COMITÉS DE MASSIF
2002
sera l'année internationale des montagnes.
Le 5 février dernier, M. Lionel Jospin, Premier ministre,
déclarait devant le Conseil national de la montagne
58(
*
)
que celle-ci devrait
bénéficier de la nouvelle étape de la
décentralisation engagée par le Gouvernement.
Il s'engageait à « préparer un texte »
prévoyant la fusion des comités de massif Alpes du Nord et Alpes
du Sud, instituant une co-présidence des comités de massif par le
représentant de l'Etat et un élu régional et
renforçant le rôle de ces instances.
Il indiquait que, dès 2001, le Gouvernement examinerait, dans le premier
projet de loi consacré à la décentralisation, les
conditions dans lesquelles des structures solides -tels les
établissements publics de coopération- pourraient être
mises en oeuvre pour accompagner le développement solidaire des
régions et des départements.
Aucune initiative n'ayant été prise en ce sens, le
président de l'Association nationale des élus de montagne, M.
Jean-Louis Idiart, et plusieurs députés ont saisi l'occasion de
l'examen par le Parlement du projet de loi relatif à la
démocratie de proximité pour déposer et faire adopter,
à l'Assemblée nationale, des amendements insérant deux
articles additionnels relatifs aux comités de massif.
L'article 12
bis
prévoit la réunification du massif des
Alpes, actuellement divisé entre Alpes du Nord et Alpes du Sud, avec
pour conséquence la fusion des deux comités de massif actuels.
L'article 12
ter
tend à placer les comités de massif sous
la co-présidence du représentant de l'Etat dans la région,
coordinateur de massif, et d'un élu local.
On rappellera que l'article 25 du
projet de loi relatif à la
Corse
, adopté définitivement par l'Assemblée nationale
le 18 décembre 2001 tend, d'une part, à attribuer à
l'Assemblée de Corse compétence pour répartir les
crédits destinés à la politique de la montagne et
déterminer la composition et les règles de fonctionnement du
comité de massif de Corse et, d'autre part, à confier au
président du conseil exécutif de Corse la présidence de ce
comité.
Article 12 bis (nouveau)
(art. 5 de la loi n° 85-30 du 9 janvier
1985
relative au développement et à la protection de la
montagne)
Fusion des massifs Alpes du Nord et Alpes du
Sud
Cet
article tend à modifier l'article 5 de la loi n° 85-30 du 9
janvier 1985 relative au développement et à la protection de la
montagne, afin de regrouper en un seul massif, dénommé
« Alpes », les massifs Alpes du Nord et Alpes du Sud.
Il a été introduit par l'Assemblée nationale à
l'initiative de MM. Augustin Bonrepaux, Didier Migaud, Jean-Louis Idiart
et François Brottes -M. Michel Bouvard avait déposé
un amendement ayant un objet analogue- et avec l'accord du Gouvernement.
La commission des Lois de l'Assemblée avait donné un avis
défavorable à cet amendement mais, en séance publique, son
rapporteur M. Bernard Derosier s'y est déclaré favorable
à titre personnel.
1. Le droit en vigueur
Aux termes de l'article premier de la loi du 9 janvier 1985, la montagne
constitue
« une entité géographique,
économique et sociale dont le relief, le climat, le patrimoine naturel
et culturel nécessitent la définition et la mise en oeuvre d'une
politique spécifique de développement, d'aménagement et de
protection »,
impliquant une démarche originale
« d'auto-développement ».
Reconnue par la Nation, cette situation doit être prise en compte par
l'Etat, les établissements publics, les collectivités
territoriales et leurs groupements dans les actions qu'ils conduisent. Le
Gouvernement doit s'attacher à obtenir la même prise en compte par
l'Union européenne.
Le délimitation de zones de montagne et de massifs
La loi prévoit la délimitation de zones de montagne, dont elle
définit les caractéristiques
59(
*
)
et qui revêtent une grande
importance en matière d'urbanisme.
Ces zones de montagne forment, avec les zones qui leur sont
immédiatement contiguës, des
circonscriptions nouvelles :
les
massifs
. Leur liste figure à l'article 5 de la loi ;
il s'agit des Alpes du Nord, des Alpes du Sud, de la Corse, du Massif central,
du Massif jurassien, des Pyrénées et du Massif vosgien. La
délimitation de chaque massif est faite par décret
60(
*
)
. Dans les départements
d'outre-mer, il y a un massif par département. Il comprend exclusivement
les zones de montagne.
Ces nouvelles circonscriptions sont dotées d'institutions
spécifiques, le Conseil national de la montagne et les comités de
massif. Le rôle de ces derniers sera présenté à
l'article 12
ter
.
Les politiques spécifiques en faveur des massifs
Les massifs de montagne s'étendant sur plusieurs régions font
l'objet de politiques interrégionales. Ces politiques peuvent prendre la
forme d'un schéma interrégional d'aménagement et de
développement du massif élaboré et approuvé
conjointement par les conseils régionaux, qui doivent s'inscrire dans
les schémas de services collectifs prévus par la loi du 4
février 1995.
En 2000, l'Etat et les conseils régionaux ont signé cinq
conventions interrégionales de massif, concernant les Alpes, les
Pyrénées, les Vosges, le Jura et le Massif central, qui sont
intégrées dans les programmes interrégionaux pour la
période 2002-2006.
Ces conventions bénéficieront de crédits de l'Etat (Fonds
national pour l'aménagement du territoire et budgets
ministériels), 184 millions d'euros (1,204 milliard de francs)
étant consacrés au développement socio-économique
des massifs et 273 millions d'euros (1,789 milliard de francs) aux
infrastructures, de l'Union européenne (FEDER et FSE), pour un montant
d'environ 25 millions d'euros (164 millions de francs), et des
collectivités territoriales, pour un montant d'un milliard de francs
(152,5 millions d'euros).
Chaque préfet de région coordonnateur de massif assurera la
programmation de l'axe interrégional du document unique de programmation
(DOCUP).
2. La position de votre commission des Lois
Les Alpes constituent le seul massif géographique à être
divisé en deux entités incluses dans les territoires des
régions Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte-d'Azur. Cette
décision résultait du constat d'un décalage
économique entre Nord et Sud et de modes de développement
différenciés.
En réponse à votre rapporteur, il a été
indiqué qu'une telle séparation n'avait plus guère
aujourd'hui de fondement et privait les Alpes d'une réflexion commune
sur des axes fondamentaux de développement, qu'il s'agisse des nouvelles
technologies de l'information et de la communication, du pastoralisme, du
tourisme ou encore des questions relatives à la traversée alpine.
Il est vrai que les différences réelles entre les deux parties
des Alpes ne sont pas plus marquées que celles que l'on constate entre
la plaine de la Limagne et les montagnes sèches de Lozère, et
qu'il existe, au sein de chacun de ces deux massifs alpins, des
disparités fortes entre territoires.
Cette situation illustre une nouvelle fois les difficultés à
concilier, sans multiplier les niveaux d'administration, les exigences de
proximité et d'aménagement du territoire.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois
vous propose d'adopter l'article 12
bis
sans modification
.
Article 12 ter (nouveau)
(art. 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier
1985
relative au développement et à la protection de la
montagne)
Présidence des comités de
massif
Cet
article tend à modifier l'article 7 de la loi n° 85-30 du 9
janvier 1985 relative au développement et à la protection de la
montagne, afin de prévoir la co-présidence des comités de
massifs par le préfet coordonnateur de massif et par un élu local.
Il a été introduit par l'Assemblée nationale, contre
l'avis de sa commission des Lois mais avec l'accord du Gouvernement, à
l'initiative de MM. Augustin Bonrepaux, Didier Migaud, Jean-Louis Idiart
et François Brottes -M. Michel Bouvard avait déposé
un amendement ayant un objet analogue.
1. Le droit en vigueur
La composition des comités de massif
Institués dans chacun des massifs, ces
comités
comprennent, sous la
présidence du préfet de région
chargé de la coordination du massif
61(
*
)
, des représentants des
régions, des départements, des communes ou de leurs groupements,
des établissements publics consulaires, des parcs nationaux et
régionaux, des organisations socioprofessionnelles et des associations
concernées par le développement, l'aménagement et la
protection du massif. Cette composition a pour objet de regrouper tous les
acteurs du développement local et de les associer au travail de
concertation du comité.
Le nombre des participants varie selon les comités, en raison de la
différence de taille et de structure des massifs. La loi dispose que
chaque comité comprend une
majorité de représentants
des collectivités territoriales et de leurs groupements
.
Si elle laisse à un décret en Conseil d'Etat et au
règlement intérieur des comités le soin de définir
leurs modalités de fonctionnement, elle impose la mise en place d'une
commission spécialisée en matière d'unités
touristiques nouvelles, composée majoritairement d'élus locaux.
Depuis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire, chaque
comité de massif constitue une commission permanente, composée en
majorité d'élus locaux
62(
*
)
. Cependant, leur existence
résulte d'un décret en Conseil d'Etat et non de la loi.
Les commissions permanentes élisent en leur sein leur président.
Associées à la préparation de l'ordre du jour des
réunions des comités de massif, elles contribuent à la
préparation de leurs propositions, participent au suivi des programmes
européens de développement régional concernant les massifs
et assurent la synthèse des différents groupes de travail
constitués par les comités.
Le rôle des comités de massif
Les comités de massif jouent un
rôle exclusivement
consultatif
. Ils sont informés au moyen d'un rapport annuel,
établi par le préfet désigné pour assurer la
coordination dans le massif, des décisions d'attribution des
crédits inscrits dans la section locale à gestion
déconcentrée du Fonds national d'aménagement et de
développement du territoire et correspondant à des projets
situés en zone de montagne.
Ils sont également consultés sur l'élaboration des
prescriptions particulières de massif et sur les projets d'unités
touristiques nouvelles -les avis sont rendus par les commissions
spécialisées précitées.
Les comités peuvent proposer et sont saisis pour avis de tout projet de
modification de la délimitation des massifs. Ils sont informés
chaque année sur les programmes d'investissement de l'Etat, des
régions, des départements et des établissements publics
dans le massif, ainsi que sur les programmes de développement
économique, notamment sur les programmes de développement
agricole. Enfin, depuis les lois n° 95-115 du 4 février 1995
et n° 99-533 du 25 juin 1999, les comités de massif sont
consultés sur les schémas interrégionaux de massif.
2. La position de votre commission des Lois
Votre commission des Lois considère que les comités de massif
constituent des
lieux de concertation précieux
, car ce sont les
seules instances dans lesquelles les questions relatives à la montagne
sont abordées à titre principal.
Toutefois, et sans doute faute de moyens, ils n'ont jusqu'à
présent pu jouer qu'un
rôle modeste
. Circonscription
administrative de l'Etat, ils sont dépourvus de la personnalité
morale et ne disposent pas de services propres. Leur secrétariat est
généralement assuré par un fonctionnaire de la
délégation à l'aménagement du territoire.
S'il n'est certainement
pas souhaitable de créer un nouvel
échelon d'administration
, il convient toutefois de donner à
ces comités les moyens de jouer tout leur
rôle de
proposition
en faveur du développement des zones de montagne.
Confier la co-présidence des comités de massif à un
élu local devrait contribuer à leur donner un
nouvel
élan
. En effet, les préfets coordonnateurs de massif,
à la fois préfets de région et préfet de
département, accaparés par des tâches multiples, ne sont
sans doute pas en mesure de consacrer à ces instances toute l'attention
qu'elles méritent. Un élu local, élu de montagne, sera
sans doute plus intéressé à animer les travaux et à
susciter les débats et les réflexions au sein du comité
qu'il préside. En revanche, le rôle éminent de l'Etat dans
la politique d'aménagement des zones de montagne justifie, sinon en
Corse du moins sur le continent, que le préfet coordonnateur de massif
conserve la co-présidence des comités.
Tout en souscrivant à l'objectif recherché par le présent
article, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
tendant
à améliorer son dispositif, en
inscrivant dans la loi
l'existence de la commission permanente
des comités de
massifs
,
composée en majorité d'élus locaux,
et
en
prévoyant que le président de cette commission
sera
, avec le représentant de l'Etat,
le co-président du
comité de massif
.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12
ter
ainsi modifié
.