CHAPITRE IV
DISPOSITIONS PARTICULIÈRES D'APPLICATION
Article 13
(art. L. 2511-1-1, L. 2511-10-1 et L. 2511-25-1
du code
général des collectivités territoriales)
Application
à Paris, Marseille et Lyon
Cet
article tend à préciser quels articles du projet de loi
s'appliquent aux communes de Paris, Marseille et Lyon, ainsi qu'à leurs
arrondissements.
1. Le droit existant
a) Des collectivités à statut particulier où le droit
commun s'applique en principe aux communes...
Il résulte de la division de Paris, Marseille et Lyon en arrondissements
dotés de conseils élus
63(
*
)
que ces villes disposent d'un statut
particulier et forment une catégorie particulière de
collectivités territoriales, comme l'a mis en évidence le Conseil
constitutionnel dans sa décision du 28 décembre 1982.
L'article
L. 2511-1
du code général des
collectivités territoriales dispose que les communes de Paris, Marseille
et Lyon sont soumises aux règles applicables aux communes sous
réserve des dispositions du titre premier (« Paris,
Marseille et Lyon ») du Livre V (« dispositions
communes ») de la deuxième partie (« la
commune ») du code général des collectivités
territoriales et des autres dispositions législatives qui leur sont
propres.
b) ainsi qu'aux mairies d'arrondissement
L'article
L. 2511-10
dispose que, sous réserve des dispositions
de articles L. 2511-1 à L. 2511-45, les
règles relatives aux
délibérations et au fonctionnement
des conseils municipaux
ainsi que les règles qui s'imposent aux conseils municipaux dans
l'exercice de leurs compétences s'appliquent aux
conseils
d'arrondissement
pour l'exercice de leurs attributions définies au
chapitre premier (« dispositions communes ») du titre
premier du livre V de la deuxième partie du code général
des collectivités territoriales.
2. Le projet de loi initial
Comme le souligne l'exposé des motifs, l'extension des dispositions du
présent projet de loi à Paris, Marseille et Lyon doit distinguer
deux cas de figure :
- celui des trois
communes
proprement dites pour lesquelles la
clause de renvoi général de l'article L. 2511-1 joue de
plein droit, sans qu'il soit besoin de disposition expresse ;
- celui des
conseils d'arrondissement
pour lesquels il faut se
référer au cas par cas à leurs dispositions propres ainsi
qu'à leurs règles de renvoi particulières.
Seraient applicables à la fois aux communes et à leurs conseils
d'arrondissement les séances annuelles réservées à
l'opposition (article 8), les dispositions relatives au contenu des
procès verbaux des réunions du conseil (article 10), les
espaces réservés à l'opposition dans les bulletins
d'informations générales (article 11).
Ne seraient applicables qu'aux communes les missions d'information et
d'évaluation (voir
supra
, article 9).
Enfin, ne seraient applicables qu'aux conseils d'arrondissement les conseils de
quartier, les débats sur les quartiers (articles 1
er
à 4), et les adjoints de quartier. Selon l'étude d'impact, la
notion de quartier fait déjà partie du droit positif, la division
des arrondissements de Paris et Marseille en quartiers reposant sur les
décrets du 1
er
novembre 1859 et du
18 octobre 1946.
3. Le texte de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a regroupé dans le I les dispositions non
applicables aux communes de Paris, Marseille et Lyon (certaines étant
par ailleurs applicables aux conseils d'arrondissement). Dans le II, elle a
fait figurer l'application à ces trois villes des
missions
d'information et d'évaluation
et des
conseils de quartier
.
Dans le III, est prévue l'extension des
adjoints
de
quartier.
|
Dispositions applicables ni aux conseils municipaux de Paris, Marseille, Lyon, ni à leurs conseils d'arrondissement |
Dispositions applicables aux seuls conseils d'arrondissement |
Dispositions applicables à la fois aux conseils municipaux de Paris, Marseille et Lyon et à leurs conseils d'arrondissement |
Dispositions applicables aux seuls conseils municipaux de Paris, Marseille et Lyon |
|
annexes de la mairie (art 5) |
conseils de
quartier (art 1
er
, II), sauf périmètre :
fixé par le conseil municipal
|
Séance annuelle réservée (art. 8)
|
missions d'information et d'évaluation (art 9) |
A Paris,
Marseille et Lyon, le conseil municipal fixerait le périmètre des
quartiers, sur proposition des conseils d'arrondissement. Les conseils
d'arrondissement seraient tenus de créer pour chaque quartier un conseil
de quartier. Le maire de la commune serait entendu, à sa demande, par le
conseil de quartier. Dans les conseils d'arrondissement, les adjoints
chargés des quartiers pourraient représenter jusqu'à 10 %
de l'effectif légal du conseil d'arrondissement. L'adjoint de quartier
connaîtrait de toute question intéressant à titre principal
le quartier, veillerait à l'information des habitants et favoriserait
leur participation à la vie du quartier.
A l'initiative de MM. Caresche, Blisko, Cambadelis, Charzat, Le Guen,
Marcovitch et du groupe socialiste, l'Assemblée nationale a
précisé que
le seuil de 50.000 habitants prévu
à l'article premier
pour la création des conseils de
quartiers n'était
pas applicable
aux arrondissements de Paris,
Marseille et Lyon. Cet amendement, non examiné par la commission des
Lois, a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.
Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, les nouvelles dispositions
du projet de loi n'interdisent pas de maintenir ce qui existe, qu'il s'agisse
des comités de quartier mis en place en application de la loi de 1992,
ou d'institutions plus anciennes, aussi serait-il «
dommage
d'exclure Paris, Marseille et Lyon de ce dispositif
», car cela
« empêcherait qu'y soient créés des postes
d'adjoints spécialement chargés de suivre la vie des
quartiers
».
Quant au Gouvernement, «
il ne saurait envisager que l'on adopte
une loi sur la démocratie de proximité, établissant un
équilibre entre démocratie participative et démocratie
représentative, sans l'appliquer aux trois plus grandes villes de notre
pays. Le Gouvernement souhaite que la décision appartienne toujours au
conseil municipal. Cela signifie que, même si les quartiers devront
être rattachés aux conseils d'arrondissement, seul le conseil
municipal sera compétent pour définir le périmètre
des quartiers »
.
Cependant, «
tout ce qui a fait preuve de son efficacité et
de son enracinement dans le pays et
qui peut rentrer dans le cadre de la
nouvelle loi
pourra, bien évidemment, être compatible avec
celle-ci
64(
*
)
».
A l'initiative de MM. Daubresse, Blessig, Bur, Couanau, Coussain,
Delattre, Léonetti et Leroy, l'Assemblée nationale a
supprimé la mention selon laquelle les adjoints de quartier ne
s'occupent que des quartiers, à l'exclusion de toute autre charge. Cet
amendement, non examiné par la commission des Lois, a reçu l'avis
favorable du Gouvernement.
4. La position de votre commission des Lois : tenir compte des
pratiques locales
a) Séance annuelle réservée à l'opposition
Selon les éléments fournis à votre rapporteur :
A Marseille,
les élus de l'opposition peuvent intervenir à
leur demande et le décompte du temps de parole de chaque groupe
politique, qui n'est pas limité, est publié au
procès-verbal de la séance.
A Lyon
, en plus de la possibilité prévue par la
« loi PLM » pour le conseil d'arrondissement de saisir le
conseil municipal sur toute affaire intéressant l'arrondissement, le
règlement intérieur
permet à chaque arrondissement,
à raison d'un arrondissement par séance, de poser au maire de la
ville des questions sur toute affaire le concernant ; le nombre de
questions est limité à trois et les réponses sont
apportées en séance.
Il ne serait donc pas correct de laisser entendre que les conseillers de
l'opposition n'auraient pas la possibilité de s'exprimer toute
l'année. Plutôt que l'adoption d'une délibération
lors de cette séance annuelle réservée, devrait être
prévue la possibilité d'émettre des
voeux
.
b) Espaces réservés dans les bulletins
A Paris
, 17 des 20 arrondissements éditent un ou plusieurs
journaux d'information municipale. Sept laissent une place à
l'expression des élus de la minorité, selon des pratiques
variables : espace d'un tiers à deux tiers de page, tribune libre
(dans laquelle l'opposition ne souhaite pas forcément communiquer
à chaque numéro) ou insertion de la liste des permanences des
adjoints de l'opposition.
A Lyon,
n'existent pas encore à ce jour de journaux
d'arrondissement. Pour le journal de la ville, des espaces sont
réservés aux neuf mairies d'arrondissement, au libre usage des
maires, et l'opposition dispose d'un espace d'expression. Comme
M. Gérard Collomb, maire de Lyon, l'a exposé devant votre
commission, est actuellement menée une concertation afin de
prévoir des pages réservées aux débats entre les
présidents des groupes d'élus. Il ne s'agirait donc pas d'une
tribune libre, mais d'une rubrique animée par un journaliste, permettant
l'expression pluraliste sur un sujet donné.
A Marseille,
presque chaque mairie de secteur édite son
journal ; la périodicité moyenne est bimestrielle, le volume
d'impression d'une dizaine de pages ; deux mairies de secteur ont
créé leur site internet. Pour la ville de Marseille, une
publication bimestrielle d'une cinquantaine de pages est éditée.
« Marseille info » et le site internet de la ville
réservent des espaces à chaque mairie de secteur. Cependant, le
choix a été fait de
ne faire apparaître aucun texte
à visée politique
. Ainsi, tant au niveau des mairies de
secteur que de la mairie centrale, aucune page n'est réservée
à l'expression des élus de la minorité ou de la
majorité. L'information d'intérêt général a
été privilégiée.
c) Ne pas faire disparaître les CICA
L'article 16 de la « loi PML » du
31 décembre 1982, codifié à l'article
L. 2511-24 du code général des collectivités
territoriales, dispose déjà que les associations participent
à la vie municipale
65(
*
)
.
Dans chaque arrondissement doit être créé un
comité d'initiative et de consultation d'arrondissement
(CICA).
Le CICA réunit les représentants des associations locales ou
membres de fédérations ou confédérations nationales
qui en font la demande et qui exercent leur activité dans
l'arrondissement. Au cours
d'une séance par trimestre au moins
,
les représentants de ces associations participent, s'ils le sollicitent,
aux débats du conseil d'arrondissement, avec voix consultative. Ils y
exposent toute question intéressant leur domaine d'activité dans
l'arrondissement et peuvent faire toute proposition à cet égard.
Le conseil d'arrondissement en délibère en leur présence.
A cette fin, les associations doivent notifier, au préalable, au maire
d'arrondissement le ou les sujets sur lesquels elles souhaitent
débattre. Le calendrier des débats avec ces associations est
défini par le conseil d'arrondissement en liaison avec le comité
d'initiative et de consultation d'arrondissement. Le conseil d'arrondissement
met à la disposition du CICA toute information nécessaire
à la préparation de ces débats.
En pratique, à Lyon et à Marseille, les CICA fonctionnent bien.
d) S'agissant des conseils de quartier, la situation des trois grandes
villes doit être différenciée
A Paris
66(
*
)
,
une
cinquantaine de conseils de quartier ont été créés
à ce jour (trois dans le I
er
arrondissement, 3 dans le
IIème, 3 dans le IIIème, 4 dans le IVème, 5 dans le
IXème, 6 dans le Xème, 8 dans le XVIIème, 10 dans le
XIXème et 7 dans le XXème). Tous ont été
créés par délibération du conseil
d'arrondissement
, qui en a également défini le
périmètre.
Leurs
modalités de fonctionnement actuelles sont très
variées
. Beaucoup mêlent des membres élus, des
représentants des associations et des personnalités
qualifiées. Beaucoup désignent une partie de leurs membres par
tirage au sort
parmi les habitants volontaires, une autre partie pouvant
être nommée sur proposition du maire et une dernière parmi
les élus d'arrondissement. Dans d'autres conseils où le bureau
est issu de l'élection, le président est issu du collège
des habitants ; le maire peut inscrire à l'ordre du jour tout point
sur lequel il souhaite que le conseil de quartier soit informé ou donne
son avis ; la mairie d'arrondissement fournit
un soutien logistique
au fonctionnement du conseil de quartier. Certains conseils sont
présidés par un élu et en sont membres de droit l'ensemble
des élus de l'arrondissement. Dans deux arrondissements les conseils de
quartier peuvent soumettre des projets de délibération au conseil
d'arrondissement. Parfois les élus ne peuvent participer au vote.
A Marseille
, depuis 120 ans existent plus de
280
comités d'intérêt de quartier
(CIQ),
élus au suffrage universel, regroupés dans les seize
fédérations d'arrondissement et dans la
confédération générale des comités
d'intérêt de quartier. Ces comités sont la courroie de
transmission la plus reconnue entre la population et les pouvoirs publics
(mairie, conseil général et services de l'Etat), notamment pour
les questions de sécurité. Les CIQ déterminent
eux-mêmes leur périmètre. Marseille compte ainsi
111 quartiers, également appelés villages, pour
16 arrondissements. Les habitants élisent le bureau du CIQ, lequel
élit son président. Ces comités sont donc
caractérisés par leur
indépendance
vis-à-vis
du pouvoir politique.
L'application du projet de loi à Marseille
compromettrait l'existence de ces comités d'intérêt de
quartier
.
A Lyon
, existe une Union des
comités d'intérêts
locaux
(UCIL). Un seul conseil d'arrondissement à Lyon a mis en
place cinq conseils de quartier, ouverts à tout volontaire et
présidés par le maire d'arrondissement.
Votre commission des Lois estime que le projet de loi doit se contenter de
faciliter la création des conseils de quartier là où ils
n'existent pas, et non modifier ce qui existe en remettant en cause le
rôle historique et reconnu des comités ou conseils existants et
leur indépendance vis-à-vis de l'exécutif en place.
La création de conseils de quartier doit pouvoir s'apprécier par
rapport à la réalité de chaque arrondissement et ne pas
présenter un caractère systématique. L'innovation et la
créativité doivent être permises en matière de
relations entre la mairie et les habitants.
e) Conseillers d'arrondissement délégués
Votre commission des Lois vous propose d'étendre aux arrondissements de
Paris, Marseille et Lyon les dispositions de l'article 11 bis du
présent projet de loi, afin que les maires d'arrondissement aient la
possibilité de déléguer une partie de leurs fonctions aux
conseillers d'arrondissement non adjoints, dès lors que l'ensemble des
adjoints d'arrondissement auraient reçu délégation.
Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous soumet
un
amendement
de réécriture complète de
l'article 13, tenant compte de la suppression des articles 2, 3, 4, 5 et
9 ; supprimant l'extension à Paris, Lyon et Marseille de
créer des conseils de quartier ; et étendant les
dispositions relatives à la délégation de fonction.
Elle vous propose d'adopter l'article 13
ainsi modifié
.
Article 14
(art. L. 5211-1 du code général des
collectivités territoriales)
Application aux établissements
publics
de coopération
intercommunale
Cet
article tend à préciser quelles dispositions du présent
projet de loi sont applicables aux établissements publics de
coopération intercommunale.
1. Le droit existant : les dispositions applicables sans mention
expresse
L'article L. 5211-1 indique que les dispositions relatives au
fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de
l'organe délibérant des établissements publics de
coopération intercommunale en tant qu'elles ne sont pas contraires aux
dispositions spécifiques qui régissent ces établissements.
Ceux-ci sont soumis aux règles applicables aux communes de
3.500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de
3.500 habitants et plus, et soumis aux règles applicables aux
communes de moins de 3.500 habitants dans le cas contraire, s'agissant des
dispositions suivantes :
- établissement du règlement intérieur
67(
*
)
;
- convocation du conseil municipal
68(
*
)
;
- questions orales des conseillers municipaux
69(
*
)
;
- commissions chargées d'étudier les questions soumises au
conseil
70(
*
)
.
2. Le projet de loi initial
L'article 10 du présent projet de loi relatif au
contenu du
procès-verbal
de la réunion du conseil municipal serait
applicable dans les conditions prévues à
l'article L. 5211-1.
Le
prêt d'un local
71(
*
)
pour les conseillers de
l'opposition municipale, prévu à l'article L. 2121-27,
serait étendu aux établissements publics de coopération
intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus.
La
séance annuelle réservée
aux projets de
délibération de l'opposition (I de l'article 8 du
présent projet de loi) et la création
de missions
d'information et d'évaluation
(article 9) seraient applicables
aux établissements publics de coopération intercommunale
regroupant une population de 20.000 habitants et plus
.
3. Le texte de l'Assemblée nationale
A l'initiative de sa commission des Lois et avec un avis de
sagesse
du
Gouvernement, l'Assemblée nationale a procédé à la
réécriture complète de cet article.
Elle a rendu applicable aux établissements publics de coopération
intercommunale
l'espace réservé à l'opposition dans les
bulletins d'information générale
(article 11 du
présent projet de loi).
Toutefois, il est possible qu'une
confusion
ait été faite
entre les articles L. 2121-27 (prêt d'un local) et
L. 2121-27-1 proposé par l'article 11 du présent projet
de loi (espace réservé dans les bulletins d'informations
générales). Si tel était le cas, il faudrait comprendre
que le projet de loi initial proposait d'étendre aux
établissements publics de coopération intercommunale les
dispositions relatives à l'espace réservé, et que
l'Assemblée nationale, comme elle l'indique dans son rapport, a
proposé d'étendre aux EPCI les dispositions relatives au
prêt d'un local commun. Votre commission des Lois a pris le parti de
commenter strictement le texte qui lui était soumis.
L'Assemblée nationale a supprimé la distinction
opérée par le projet de loi initial entre les
établissements publics de coopération intercommunale comprenant
une commune de 3.500 habitants et plus et ceux regroupant une population
de plus de 20.000 habitants.
En conséquence, la séance annuelle réservée et la
mission d'information et d'évaluation s'appliqueraient aux
établissements publics de coopération intercommunale
comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus
(syndicats intercommunaux, syndicats mixtes fermés et
communautés de communes notamment).
Le ministre de l'intérieur a fait valoir que le choix du seuil de
20.000 habitants, tant pour les communes que pour les EPCI, était
justifié par le fait que, malgré le caractère novateur de
ces mesures,
une certaine progressivité
devait pouvoir
présider à leur mise en oeuvre, notamment au regard du
critère démographique. Une extension
ultérieure
aux
EPCI de petite taille a été jugée plus judicieuse, par
exemple après une première évaluation de la réforme
entreprise.
4. La position de votre commission des Lois
Votre commission des Lois conteste la notion de conseillers de l'opposition
s'agissant d'établissements publics de coopération
intercommunale. Elle vous propose donc de supprimer l'extension aux
établissements publics de coopération intercommunale comprenant
au moins une commune de 3.500 habitants et plus du bénéfice
du prêt d'un local pour ces conseillers.
Compte tenu de la suppression des articles 8, 9, 10 et 11 du présent
projet de loi, elle vous soumet
un amendement de suppression de
l'article 14
.
Article 14 bis (nouveau)
(art. L. 5212-7 du code général des
collectivités territoriales)
Composition du comité d'un
syndicat de communes
Cet
article tend à modifier les règles de désignation des
représentants des communes au sein d'un syndicat de communes.
1. Le droit existant
Dans le comité d'un syndicat de communes, chaque commune est
représentée par
deux délégués
titulaires
; des délégués suppléants
peuvent être appelés à siéger au comité avec
voix délibérative, en cas d'empêchement du ou des
délégués titulaires.
Le choix du conseil municipal peut porter sur tout citoyen réunissant
les conditions requises pour faire partie du conseil municipal. Les agents
employés par le syndicat de communes ne peuvent être
désignés par une commune membre pour la représenter au
sein de l'organe délibérant de ce syndicat
72(
*
)
.
Plusieurs jurisprudences récentes
73(
*
)
confirment que les règles de
désignation des délégués représentant les
communes et les établissements publics de coopération
intercommunale au comité syndical du syndicat mixte sont régies
par le troisième alinéa de l'article L. 5212-7. En
conséquence, les délégués d'un établissement
public de coopération intercommunale ne doivent pas
nécessairement être membres du conseil communautaire.
2. Le vote de l'Assemblée nationale
Sur proposition de M. Jacques Pélissard, avec l'avis favorable
de la commission des Lois et l'avis défavorable du Gouvernement,
l'Assemblée nationale a prévu la possibilité que des
établissements publics de coopération intercommunale membres du
syndicat de communes désignent leurs représentants à la
place des conseils municipaux intéressés.
L'auteur de l'amendement a fait valoir qu'il s'agissait d'harmoniser la
situation des communes qui ne sont pas membres d'un établissement public
de coopération intercommunale mais qui appartiennent à un
syndicat intercommunal spécialisé, par exemple en matière
de déchets et d'assainissement, avec celles qui en font partie.
3. La position de votre commission des Lois
La solution retenue par l'Assemblée nationale, en ouvrant la
possibilité à un établissement public de
coopération intercommunale de désigner dans les syndicats mixtes
des représentants qui ne soient pas des conseillers communautaires
permet de
ne pas surcharger les délégués communautaires
de mandats au sein de syndicats secondaires
auxquels adhère l'EPCI.
Toutefois, elle pose
un problème de principe
. En effet, la
commune, collectivité de plein exercice, ne peut plus intervenir dans
une compétence qu'elle a déléguée à un
établissement public de coopération intercommunale. Pour autant,
l'établissement public de coopération intercommunale, qui exerce
exclusivement la compétence, peut-il, à la place des communes
intéressées, désigner un citoyen qui ne soit pas un
élu local, marquant ainsi une régression par rapport au principe
posé par la loi du 12 juillet 1999, selon lequel les
délégués au sein de l'organe délibérant de
l'EPCI sont
désignés par les conseils municipaux des communes
intéressées, en principe parmi leurs membres
74(
*
)
?
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement de suppression
de
l'article 14 bis
.
Article 15
Entrée en vigueur des articles 1er, 6 et
8-III
Cet
article tend à différer l'entrée en vigueur de certaines
dispositions du projet de loi : périmètre des quartiers,
commission consultative des services publics locaux, séance annuelle
réservée à l'opposition régionale.
1. Le projet de loi initial
Le projet de loi prévoit que la délibération du conseil
municipal fixant le
périmètre des quartiers
doit
être prise dans les
six mois
à compter de la publication de
la loi relative à la démocratie de proximité (I).
Selon l'exposé des motifs, des dispositions transitoires
s'avèrent nécessaires afin de mettre en oeuvre dès la
publication de la loi, sans attendre le prochain renouvellement
général des conseils municipaux, les mesures relatives à
la délimitation des périmètres et à la
création consécutive des conseils de quartier dans les communes
de 20.000 habitants ou plus. Cette période serait mise à
profit pour la concertation avec la population et les associations locales.
L'article 6 relatif à la création des commissions
consultatives des services publics locaux entrera en vigueur six mois
après la publication de la loi (II).
2. Le vote de l'Assemblée nationale
A l'initiative de sa commission des Lois et avec un avis de
sagesse
du
Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté que le III de
l'article 8 prévoyait une séance annuelle
réservée à l'opposition régionale entrera en
vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils
régionaux, c'est à dire au moment de l'entrée en vigueur
des nouveaux modes de scrutin et de fonctionnement en 2004 (III). Le rapporteur
a souhaité tenir compte de l'existence de
«
majorités un peu fragiles
» dans certains
conseils régionaux, le nouveau mode de scrutin devant à l'avenir
garantir des majorités plus stables.
3. La position de votre commission des Lois
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
tendant à
laisser davantage de temps aux commissions consultatives des services publics
locaux pour se mettre en place (un an au lieu de six mois).
Par coordination avec la suppression de l'article 8 qu'elle vous a
proposée, elle vous soumet
un amendement
supprimant le III
du présent article.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15
ainsi
modifié
.