CHAPITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES
RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
(division et intitulé nouveaux)
A
l'initiative de sa commission des Lois, avec l'avis favorable du Gouvernement,
l'Assemblée nationale a ajouté cette division nouvelle.
Constatant que, dans ce chapitre,
les articles 15 bis à
15 septdecies concernent Paris, Marseille et Lyon
tandis que les
articles 15 octodecies à 15 septvicies concernent l'ensemble des
collectivités territoriales, votre commission vous soumet
un
amendement
modifiant l'intitulé de cette division, afin de la
consacrer uniquement aux modifications apportées à la loi portant
organisation de Paris, Marseille et Lyon. Elle vous proposera par la suite de
créer une division nouvelle pour les autres dispositions.
Article 15 bis (nouveau)
(art. L. 631-7 du code de la construction et
de l'habitation)
Consultation des maires d'arrondissement
sur les
changements de destination
d'immeubles
Cet
article tend à accroître la consultation des maires
d'arrondissement en matière immobilière à Paris, Marseille
et Lyon.
1. Le droit existant
A Paris, dans les communes situées dans un rayon de
50 kilomètres des anciennes fortifications de Paris et dans les
communes dont la population est égale ou supérieure à
10 000 habitants
75(
*
)
, les
changements de destination des locaux à usage d'habitation sont en
principe interdits ; les locaux à usage professionnel et
administratif ainsi que les meublés et hôtels ne peuvent, s'ils ne
conservent pas leur destination primitive, être affectés à
un usage autre que l'habitation
76(
*
)
.
Il ne peut être dérogé à ces interdictions que par
autorisation administrative préalable et motivée, après
avis du maire
. A Paris, Marseille et Lyon, l'avis est en
conséquence donné par le maire de la commune.
2. Le vote de l'Assemblée nationale
Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale
à l'initiative MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis,
Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, avec les
avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement. Les auteurs de
l'amendement ont fait valoir que, jusqu'à présent, les
transformations d'immeubles en bureaux ou en locaux d'habitation se faisaient
sans consultation, ni même nécessairement information, des maires
d'arrondissement. Ils ont donc prévu la
consultation obligatoire des
maires d'arrondissement sur les projets de transformation d'immeubles
en
bureaux ou en locaux d'habitation.
Le Gouvernement a observé que cet article s'inscrivait dans le
prolongement de l'article L. 302-1 du code de la construction et de
l'habitation, modifié par l'article 58 de la
loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative
à la solidarité et au renouvellement urbains, qui permet aux
maires d'arrondissement de participer à l'élaboration du
programme local de l'habitat.
3. La pratique
Selon les renseignements fournis à votre rapporteur,
à
Marseille
, la consultation des maires d'arrondissement sur les changements
de destination d'immeubles est déjà systématique.
Même s'il arrive que l'avis du maire de secteur ne soit pas suivi par le
maire de la commune, la consultation systématique fait en
elle-même l'objet d'un consensus.
A Lyon
, le droit existant n'a
posé aucun problème à ce jour, mais le présent
article correspond à une demande des maires d'arrondissement.
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
rédactionnel
et de codification : les pouvoirs des maires d'arrondissement figurent
dans le code général des collectivités territoriales et
non dans le code de la construction et de l'habitation.
Elle vous propose d'adopter l'article 15 bis
ainsi modifié.
Article 15 ter (nouveau)
(art. L. 2511-12 du code
général des collectivités territoriales)
Délai
de réponse aux questions
écrites
Cet
article tend à améliorer la procédure des questions
écrites adressées par les arrondissements à la commune.
1. Le droit existant
Le conseil d'arrondissement peut adresser des
questions écrites
au maire de la commune sur toute affaire intéressant l'arrondissement.
En l'absence de réponse écrite dans un délai de trois
mois, la question est inscrite de droit à l'ordre du jour de la
séance du conseil municipal qui suit l'expiration de ce délai. Le
conseil municipal fixe les conditions de publicité des questions et des
réponses.
Par ailleurs, à la demande du conseil d'arrondissement, le conseil
municipal débat de toute affaire intéressant l'arrondissement.
Les
questions soumises à débat
sont adressées au
maire de la commune huit jours au moins avant la séance du conseil
municipal.
Le temps consacré par le conseil municipal aux questions posées
par les conseils d'arrondissement (questions écrites et questions
soumises à débat) ne peut excéder deux heures par
séance.
La même procédure d'inscription d'office est prévue pour
les
questions orales
77(
*
)
.
2. Le texte de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale
a réduit de trois mois à 45
jours
le délai au bout duquel une question écrite sur une
affaire intéressant l'arrondissement, adressée par le conseil
d'arrondissement au maire de la commune, et restée sans réponse,
est de droit inscrite à l'ordre du jour du conseil municipal. Cette
disposition s'appliquera à Paris, Marseille et Lyon.
Cette disposition a été adoptée à l'initiative
MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus,
Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, avec les avis favorables de
la commission des Lois et du Gouvernement.
3. La pratique
A
Paris
, la procédure de questions écrites des conseils
d'arrondissement n'est que très peu utilisée, moins d'une dizaine
par an (une seule en 2001 à ce jour), contrairement aux questions orales.
A
Marseille
, si aucune demande tendant à la réduction du
délai de 90 jours n'a été formulée à ce
jour, l'hypothèse reste concevable que ce délai représente
un frein pour les conseils d'arrondissement qui peuvent hésiter à
utiliser cette procédure
78(
*
)
.
A
Lyon
, de 20 à 39 questions écrites ont été
posées chaque année depuis 1996. Aucune question n'a donné
lieu à une inscription d'office et le délai moyen de
réponse est d'un mois. La pratique est que la réponse soit
apportée en séance du conseil municipal. Le règlement
intérieur permet à chaque arrondissement, à raison d'un
arrondissement par séance, de poser au maire de la ville des questions
sur toute affaire intéressant l'arrondissement ; le nombre de
questions est limité à trois par séance.
4. La position de votre commission des Lois
Le délai laissé aux services pour étudier le dossier,
préparer les éléments de réponse, les transmettre
à la signature du maire de la commune puis les envoyer à la
mairie de secteur ne doit pas être trop court.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 ter
sans
modification
.
Article 15 quater (nouveau)
(art. L. 2511-15 et L. 2511-30
du
code général des collectivités
territoriales)
Consultation du conseil d'arrondissement sur le plan local
d'urbanisme
et information sur les déclarations d'intention
d'aliéner
Cet
article tend à renforcer les prérogatives des conseils
d'arrondissement en matière d'urbanisme à Paris, Marseille et
Lyon.
Il résulte d'une initiative MM. Caresche, Blisko, Bloche,
Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe
socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du
Gouvernement.
1. Modification du plan local d'urbanisme
a) Le droit existant
Actuellement, le conseil d'arrondissement est
consulté
par le
maire de la commune avant toute délibération du conseil municipal
portant sur l'établissement, la révision ou la modification du
plan d'occupation des sols lorsque le périmètre du projet de plan
d'occupation des sols ou le projet de modification ou de révision
concerne, en tout ou partie, le ressort territorial de
l'arrondissement
79(
*
)
.
b) Le texte de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a proposé de permettre au conseil
d'arrondissement de
proposer une modification de la partie du plan local
d'urbanisme (PLU)
de la commune concernant le ressort territorial de
l'arrondissement.
c) La pratique
Interrogées par votre rapporteur, les trois grandes villes font part de
pratiques déjà décentralisatrices. A
Paris
, les
conseils d'arrondissement sont consultés dans les conditions du droit en
vigueur, ce qui peut paraître insuffisant, dans la mesure où cette
consultation formalisée n'intervient qu'en «
bout de
course » ;
cependant, rien ne s'oppose à ce que les
conseils d'arrondissement soient en pratique associés plus en amont. A
Marseille
, les maires de secteur sont largement associées
à la procédure relative au plan d'occupation des sols et leur
avis est pris en compte le plus souvent. A
Lyon
, la communauté
urbaine gère le plan d'occupation des sols. La COURLY organise des
réunions de travail à l'occasion des modifications du POS,
auxquelles sont invités les maires d'arrondissement et leurs adjoints.
Ces réunions propres à chaque arrondissement permettent de
recenser et de prendre en compte les demandes des arrondissements.
2. Droit de préemption et déclaration d'intention
d'aliéner
a) Le droit en vigueur
Dans le droit en vigueur
80(
*
)
, le
maire d'arrondissement
émet un avis
:
- sur toute autorisation d'utilisation du sol dans l'arrondissement
délivrée par le maire de la commune et au nom de celle-ci en
application du code de l'urbanisme ;
- sur toute permission de voirie sur le domaine public dans
l'arrondissement délivrée par le maire de la commune en
application du code général des collectivités
territoriales ;
- sur toute acquisition ou aliénation d'immeubles ou de droits
immobiliers réalisées par la commune dans l'arrondissement ;
- ainsi que sur tout changement d'affectation d'un immeuble communal
situé dans l'arrondissement.
Ces deux dernières dispositions ne sont pas applicables en cas
d'exercice par la commune de son droit de préemption dans les cas
prévus au code de l'urbanisme. Toutefois, le maire de la commune
informe
, chaque mois, le maire d'arrondissement de la suite
réservée aux
déclarations d'intention
d'aliéner présentées en application de ces dispositions
pour des immeubles situés dans l'arrondissement.
b) Le vote de l'Assemblée nationale
Le paragraphe II a un double objet :
- supprimer la mention selon laquelle les dispositions sur la consultation
du maire d'arrondissement ne sont pas applicables lors de l'exercice par la
commune de son droit de préemption ;
- prévoir
l'information du maire d'arrondissement sur les
déclarations d'intention d'aliéner (
DIA) pour des immeubles
situés dans l'arrondissement.
c) La pratique
La ville de Paris
traite environ 20.000 déclarations
d'intention d'aliéner par an. A
Marseille,
on recense en moyenne
6.000 DIA par an sur le territoire communal. L'information mensuelle des
maires de secteur fonctionne bien. Toutefois, trois problèmes doivent
être soulignés : pour que la disposition proposée soit
applicable, il conviendrait d'une part de modifier le code de l'urbanisme et
non le seul code général des collectivités territoriales,
d'autre part d'allonger à trois mois le délai imparti à
l'administration. Enfin, le problème de l'information des maires de
secteur sur les DIA gérées par la communauté urbaine reste
entier.
A
Lyon
, il y a eu en moyenne 7800 DIA par an en 1999-2000. Le maire
d'arrondissement est informé sur toutes les DIA déposées
sur son arrondissement. Il est consulté sur les préemptions
uniquement au titre du logement social. Le projet de loi conforterait sur ce
point la pratique lyonnaise.
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
rédactionnel.
Elle vous propose d'adopter l'article 15 quater
ainsi
modifié
.
Article 15 quinquies (nouveau)
(art. L. 2511-16 du code
général des collectivités territoriales)
Equipements de
proximité relevant
de la compétence des conseils
d'arrondissement
Cet
article tend à redéfinir la liste des équipements de
proximité pour lesquels le conseil d'arrondissement est
compétent, à Paris, Marseille et Lyon.
L'initiative en revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche,
Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe
socialiste, la commission des Lois et le Gouvernement ayant donné un
avis favorable.
1. Le droit existant
81(
*
)
Il existe des équipements transférables de droit (L. 2511-16) et
des équipements ou services transférables à l'initiative
du conseil municipal (L. 2511-17).
Le conseil d'arrondissement délibère sur l'implantation et le
programme d'aménagement
des crèches, jardins d'enfants,
haltes garderies, maisons de jeunes, clubs de jeunes, maisons de quartier,
espaces verts dont la superficie est inférieure à un hectare,
bains-douches, gymnases, stades et terrains d'éducation physique et de
tout équipement équivalent ayant le même objet et le
même régime juridique, quelle qu'en soit la dénomination,
lorsque ces
équipements
sont
principalement destinés
aux habitants de l'arrondissement.
La réalisation de ces équipements est
subordonnée
à la décision du conseil municipal
, prise après
consultation d'une commission dénommée
« conférence de programmation des
équipements » composée du maire de la commune et des
maires d'arrondissement.
Le conseil d'arrondissement gère ces équipements
82(
*
)
, sous réserve des
compétences de la commission mixte paritaire (voir
article 15 octies du présent projet de loi). Des exceptions
sont toutefois prévues, notamment pour les équipements dont la
gestion avait été déléguée à des
tiers avant octobre 1982.
Le conseil d'arrondissement supporte les dépenses de fonctionnement,
à l'exclusion des dépenses de personnel et des frais financiers,
relatives à la gestion des équipements transférés.
Par ailleurs, l'article L. 2511-17 du code général des
collectivités territoriales permet au conseil municipal de
déléguer aux conseils d'arrondissement, avec l'accord de ceux-ci,
la gestion de tout équipement ou service de la commune.
2. La pratique
A
Paris
, on dénombre 1.005 équipements de
proximité dont 328 dans le domaine social, 223 pour la jeunesse et les
sports, 447 jardins et les espaces verts et 7 équipements
socio-éducatifs. Les arrondissements comptent de
12 équipements de proximité dans les I
er
ou
IIème à 106 ou dans le XIIIème, avec une moyenne de
cinquante par arrondissement.
A Marseille,
796 équipements de proximité se
répartissent comme suit : 321 équipements sportifs,
199 espaces verts, 126 équipements sociaux et
150 terrains de jeux de boules. Les mairies de secteur sont diversement
équipées : de 40 équipements de proximité
dans le premier secteur à 185 dans le septième, avec une moyenne
d'une centaine par secteur.
A
Lyon
, 282 équipements de proximité se
répartissent en 41 crèches, 63 équipements
sportifs, 4 lavoirs et bains douches, 107 jardins publics,
15 locaux administratifs et 51 locaux associatifs. Chaque
arrondissement gère entre 30 et 40 équipements. Un
arrêté préfectoral du 2 mars 1999 fixe la liste des
équipements non transférables sur le fondement de
l'article L. 2511-16. Il convient d'ajouter à cette liste les
équipements créés après 1999 et les
équipements culturels d'agglomération.
Interrogée par votre rapporteur, la
ville de Lyon fait savoir que la
liste actuelle des équipements transférés ou
transférable ne doit pas augmenter
. En effet, il faut tenir compte
de l'existence à Lyon de la communauté urbaine, qui assume de
nombreuses compétences autrefois exercées par la ville centre, et
qui a vocation à en assumer davantage du fait de l'application de la loi
du 12 juillet 1999. Dans ce contexte, «
tout nouveau
transfert de pouvoir vers les arrondissements aboutirait à transformer
la mairie centrale en coquille vide
». Aussi la ville de Lyon
préfère-t-elle le maintien du droit existant.
3.
Le texte de l'Assemblée nationale
Selon l'Assemblée nationale, «
le conseil d'arrondissement
délibère sur l'implantation et le programme d'aménagement
de tous les équipements de proximité à vocation
éducative, sociale, culturelle, sportive et d'information de la vie
locale
».
Sont exclus les «
équipements et espaces verts concernant
l'ensemble des habitants de la commune, de plusieurs arrondissements ou ayant
une vocation nationale
»
83(
*
)
.
Il s'agit d'une part d'élargir la liste, prévue par
l'article 10 de la « loi PML », des équipements
de proximité sur l'implantation et l'aménagement desquels le
conseil d'arrondissement délibère ; d'autre part, de mettre
fin aux difficultés d'interprétation de cet article, en
particulier la notion sujette à contentieux
d' «
équipements équivalents ayant le
même objet et le même régime juridique
».
4. Les solutions proposées par quatre propositions de loi
Votre rapporteur remarque que les quatre propositions de loi (communiste,
socialiste, démocratie libérale et celle de M. Sarre), dont
aucune n'a fait l'objet à ce jour d'un examen dans une des deux
chambres, proposent toutes une solution à la question de la gestion des
équipements de proximité.
La proposition de loi des députés socialistes
tend
à
l'inversion du système
de la « loi
PML ». La règle serait désormais que le conseil
d'arrondissement a vocation à assurer la gestion courante des
équipements de proximité, tandis que la gestion de ces
équipements par le conseil municipal, qui continuerait à en
assurer la construction et le gros entretien, constituerait
l'exception
84(
*
)
.
La proposition de loi des députés communistes
85(
*
)
tend à
éviter une
énumération
des équipements de proximité. Le
rôle des mairies d'arrondissement dans la création de ces
équipements serait renforcé.
La proposition de loi des sénateurs Jacques Dominati et Bernard
Plasait
86(
*
)
veut
transférer aux conseils d'arrondissement un pouvoir de décision
pour tous les équipements publics de proximité
énumérés dans la « loi PML », en y
ajoutant les écoles du premier degré et les bibliothèques.
La proposition de loi du député Georges Sarre
87(
*
)
tend à éliminer
toute possibilité de désaccord entre mairies centrale et
d'arrondissement sur les modalités de gestion des équipements et
services transférés. La liste des équipements
gérés par les mairies d'arrondissement ne serait plus
scindée entre des équipements obligatoirement dévolus et
d'autres dévolus avec l'accord de la mairie centrale.
La notion «
d'équipement équivalent ayant le
même objet et le même régime juridique
»,
jugée source de contentieux, est donc abrogée dans les quatre
propositions de loi précitées.
5. La position de la commission des Lois
Deux méthodes
ont été envisagées.
La première consiste à dresser une liste des équipements
dits de proximité. Cette méthode limite les contentieux possibles.
La seconde, qui est celle du présent article, consiste à adopter
une définition générale des équipements de
proximité. Elle court le risque de ne pas être suffisamment
précise pour éviter les conflits d'interprétation.
Votre commission des Lois estime qu'une ambiguïté demeure sur la
définition même de l'équipement de proximité :
s'agit-il d'un équipement principalement
destiné
aux
habitants de l'arrondissement ou d'un équipement principalement
fréquenté
par ceux-ci ?
A ce stade, elle vous propose un simple
amendement
de précision
à la rédaction de l'Assemblée nationale.
Elle vous proposera par ailleurs, à l'article 15 sexies, deux
innovations, notamment la fixation de la liste des équipements de
proximité par délibérations concordantes du conseil
municipal et du conseil d'arrondissement intéressé.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 quinquies
ainsi modifié
.
Article 15 sexies (nouveau)
(art. L. 2511-18 du code
général des collectivités territoriales)
Fixation de la
liste des équipements
qui ne sont pas des équipements de
proximité
Cet
article tend à inverser la logique actuelle, en prévoyant la
fixation par délibérations concordantes du conseil municipal et
du conseil d'arrondissement d'un inventaire des équipements qui ne
seraient pas des équipements de proximité.
Il a été adopté à l'initiative de
MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus,
Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, avec les avis favorables de
la commission des Lois et du Gouvernement.
1. Le droit existant
Actuellement, l'inventaire des équipements dont les conseils
d'arrondissement ont la charge est dressé pour chaque commune et, le cas
échéant, modifié, par
délibérations
concordantes
du conseil municipal et du conseil d'arrondissement
intéressé.
En cas de désaccord
entre le conseil municipal et le conseil
d'arrondissement sur l'inscription à l'inventaire d'un équipement
relevant de l'une des catégories mentionnées à l'article
L. 2511-16, il est statué par
arrêté du
représentant de l'Etat
dans le département, pris
après avis du président du tribunal administratif
.
2. Le texte de l'Assemblée nationale
A Paris, Marseille et Lyon, l'inventaire des équipements qui ne sont pas
des équipements de proximité sera établi et modifié
conjointement par le conseil d'arrondissement et le conseil municipal. En cas
de désaccord, le préfet statue dans un délai de trois mois
après avis du président du tribunal administratif.
La question du
règlement des litiges
est particulièrement
importante.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, plusieurs
députés ont regretté que la « loi
PML » accorde une place trop importante à la juridiction
administrative, par l'intervention du président du tribunal
administratif de Paris en cas de conflit entre le conseil de Paris et un
conseil d'arrondissement
88(
*
)
.
Certains ont proposé qu'en cas de contestation, il appartienne au
conseil de Paris, et à lui seul, d'établir quelle sera
l'affectation des équipements de proximité. D'autres ont
proposé que le conseil de Paris tranche à la majorité
qualifiée.
Le ministre de l'intérieur a choisi quant à lui de s'en tenir aux
termes de la
décision du Conseil constitutionnel
du
29 décembre 1982, qui valide l'intervention du préfet pour
trancher en cas de désaccord, après avis du président du
tribunal administratif.
3. La pratique
A Paris
, le préfet a tranché une fois un désaccord, en
octobre 1998. Les textes étant muets sur l'autorité
chargée de saisir le préfet, le maire de Paris, les maires
d'arrondissement ou le préfet lui-même peuvent être à
l'origine d'une telle saisine.
A Marseille
, en 1999, le préfet a été saisi par
deux maires de secteur pour le transfert de centres de loisir sans
hébergement qui étaient en gestion centrale. Toutefois, avant que
le tribunal administratif se prononce, le maire de la ville a
décidé le transfert de ces équipements au
bénéfice des huit mairies de secteur.
A Lyon
, le préfet n'a jamais été amené
à trancher un désaccord à ce jour. Toutefois, la ville de
Lyon suggère que, si un tel désaccord devait arriver, soit
instaurée une navette entre les deux conseils,
précédée de l'examen du dossier par une commission
paritaire. En dernier ressort seulement, le préfet pourrait trancher.
4. La position de votre commission des Lois
Votre commission vous soumet
deux amendements
tendant à :
a) Une définition positive des équipements de
proximité
S'il convient de définir en amont, dans la loi, ce qu'est un
équipement de proximité, en revanche le système actuel
consistant à dresser un inventaire
par délibérations
concordantes
de la mairie centrale et de la mairie d'arrondissement des
équipements de proximité semble le mieux adapté.
L'inconvénient de la rédaction de l'Assemblée nationale
réside dans son manque de précision. Or, comment dresser un
inventaire concordant des équipements qui ne sont pas de
proximité quand aucune définition de l'équipement de
proximité n'est apportée ? Cette question a des
répercussions non négligeables, notamment sur le calcul du
montant de la dotation globale des mairies d'arrondissement, qui repose pour
l'essentiel sur la connaissance des équipements de proximité.
b) Confier le règlement des désaccords au conseil municipal
Il est regrettable que le présent projet de loi multiplie les occasions
de conflit entre la commune et les arrondissements, confortant le rôle
direct conféré au préfet et au tribunal administratif,
dans l'organisation communale au détriment des élus du peuple
souverain.
L'idée de demander au conseil municipal, assemblée élue
où toutes les mairies d'arrondissement sont représentées,
de se prononcer en cas de désaccord paraît plus respectueuse de la
libre administration des collectivités locales que l'intervention
actuelle du préfet, d'autant plus que le contrôle de
légalité ne disparaîtrait pas pour autant, puisque la
délibération correspondante du conseil municipal y serait
obligatoirement assujettie.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 sexies
ainsi modifié.
Article 15 septies (nouveau)
(art. L. 2511-19 du code
général des collectivités
territoriales)
Désignation par le conseil d'arrondissement
des
représentants de la commune dans les conseils
d'école
Cet
article tend à modifier la désignation des représentants
de la commune dans les conseils des écoles à Paris, Marseille et
Lyon.
1. Le droit existant
Actuellement, la loi « PML » dispose que le conseil
d'arrondissement procède, en son sein, à la désignation
des représentants de la commune dans les organismes dont le champ
d'action est limité à l'arrondissement et dans lesquels la
commune doit être représentée en vertu des dispositions
applicables à ces organismes
89(
*
)
.
2. Le texte de l'Assemblée nationale
A l'initiative MM. Goasguen, Lellouche, Gantier et Dominati, malgré
l'avis défavorable de la commission des Lois et l'avis de sagesse du
Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu ce dispositif afin
que le conseil d'arrondissement procède, en son sein, à la
désignation des représentants de la commune dans les
«
conseils des écoles
». Les auteurs de
l'amendement ont fait valoir qu'il s'adaptait essentiellement à Lyon et
à Marseille, où le système des caisses des écoles
par arrondissement n'était pas généralisé.
Le président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale a
remarqué que les
caisses des écoles
, non obligatoires,
étaient implantées dans un quart des communes françaises.
Ces caisses sont des établissements publics au sein desquels des
élus sont désignés pour représenter la commune. Il
a émis une préférence pour «
la
création à Paris, Marseille et Lyon d'un établissement
public
municipal
qui serait
compétent pour l'ensemble des
arrondissements
et dont les fonctions permettraient d'articuler la
présence des élus et celle des personnalités
extérieures
».
3. La position de votre commission des Lois
Deux objets distincts semblent avoir été mêlés en un
même article : d'une part, la représentation des élus
d'arrondissement dans les conseils d'école, d'autre part, la
décentralisation éventuelle de la caisse des écoles.
a) Les conseils d'école
L'article L. 421-2 du code de l'éducation prévoit que
le conseil d'administration des établissements publics locaux
d'enseignement comprend, pour un tiers, des représentants des
collectivités territoriales, de l'administration de
l'établissement et une ou plusieurs personnalités
qualifiées. L'équivalent de ces conseils d'administration dans
les écoles primaires, qui n'ont pas la personnalité morale, est
le « conseil d'école » (voir l'article L. 111-4
du code d el'éducation).
A Paris, les maires d'arrondissement d'opposition ont la possibilité de
désigner eux-mêmes leurs représentants mais ceux-ci n'ont
pas voix délibérative. Il s'agit d'une procédure interne
à la ville de Paris. A Marseille, compte tenu du nombre
élevé d'établissements (plus de 270), les
représentants de la commune dans les conseils d'école sont
désignés par les conseils d'arrondissement. A Lyon, les
représentants de la commune sont déjà
désignés par le maire de la commune et par les maires
d'arrondissement.
Afin de conforter la désignation d'élus d'arrondissement, votre
commission des Lois vous soumet un simple
amendement
rédactionnel.
b) Les caisses des écoles
90(
*
)
Si à Lyon et Marseille l'unité de gestion de la caisse des
écoles a été maintenue, il ne semble pas que la
décentralisation existant à Paris (une caisse des écoles
par arrondissement) doive constituer un modèle unique pour les trois
grandes villes.
Dans ce cadre, il peut paraître utile d'assurer la représentation
des arrondissements au sein du conseil d'administration de la caisse des
écoles, éventuellement à parité avec le nombre de
représentants de la commune choisis parmi les conseillers
municipaux
91(
*
)
.
Toutefois, votre commission des Lois estime que cette disposition doit relever
des statuts du conseil d'administration de la caisse des écoles, ce qui
permettrait de retenir pour chaque ville le système le plus
adapté à sa réalité locale.
Elle vous propose d'adopter l'article 15 septies
ainsi
modifié
.
Article 15 octies (nouveau)
(art. L. 2511-21 du code général
des collectivités territoriales)
Commission mixte
paritaire
Cet
article tend à élargir les prérogatives de la commission
mixte paritaire.
Il résulte de l'initiative de MM. Caresche, Blisko, Bloche,
Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe
socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du
Gouvernement.
1. Le droit existant
Actuellement, le conseil d'arrondissement est consulté sur les
conditions générales d'admission dans les crèches, les
écoles maternelles, les résidences pour personnes
âgées et foyer-logements relevant de la commune, confiés
par celle-ci à un tiers ou gérés par un
établissement public dépendant de la commune.
Une
commission mixte paritaire
, composée d'un nombre égal
de représentants du maire d'arrondissement et du maire de la commune,
désignés parmi les conseillers élus, définit les
conditions générales d'admission et d'utilisation des
équipements sportifs
principalement destinés aux habitants de
l'arrondissement.
Elle est, en outre,
consultée
par le conseil d'arrondissement sur
les conditions générales d'admission aux équipements
mentionnées aux articles L. 2511-16 et L. 2511-17
(équipements de proximité et équipements
transférables), ainsi que sur les conditions générales
d'utilisation de ces équipements.
2. Le texte de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale propose que la commission mixte paritaire ne soit
plus seulement consultée mais définisse elle-même
les conditions générales d'admission et d'utilisation des
équipements de proximité (définis à
l'article 15 quinquies du présent projet de loi) et des
équipements dont la gestion est déléguée au conseil
d'arrondissement par le conseil municipal
92(
*
)
.
Il s'agit de renforcer les mécanismes de concertation entre la commune
et les mairies d'arrondissement sur tous les choix qui touchent les
arrondissements.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 octies
sans modification
.
Article 15 nonies (nouveau)
(art. L. 2511-22 du code
général des collectivités
territoriales)
Délégation aux conseils d'arrondissement
en
matière d'achat public
Cet
article tend à accroître les pouvoirs des conseils
d'arrondissements en matière d'achat public à Paris, Marseille et
Lyon.
1. Le droit existant
Pour l'exercice des compétences du conseil d'arrondissement, le conseil
municipal peut, dans les cas et conditions qu'il détermine, donner
délégation au conseil d'arrondissement pour traiter sur
mémoires ou sur factures, dans la limite de la réglementation
applicable, et pour passer des contrats, à l'exception des
marchés. Lorsque cette délégation est accordée
à un arrondissement, elle est donnée, de ce fait, à
l'ensemble des arrondissements
93(
*
)
.
Ces actes sont soumis aux mêmes règles que les actes de même
nature décidés par le conseil municipal. Ils sont passés
par le maire d'arrondissement. Le montant des prestations s'apprécie
dans le cadre de chaque arrondissement ou groupe d'arrondissements.
Pour mémoire, rappelons que l'article 9 de la loi
n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes
de réformes à caractère économique et financier
(MURCEF) permet la délégation du conseil municipal au maire pour
les marchés sans formalités préalables.
2. La pratique
A Paris
, une délibération du conseil de Paris des 23 et
24 avril 2001 prévoit la délégation pour traiter sur
mémoires ou sur factures ; environ 20 millions de francs sont
en jeu.
A
Marseille
, les masses financières concernées sont
importantes, puisque la dotation globale des arrondissements pour 2002
dépasse 10 millions d'euros. Une délibération du
conseil municipal dispose que les conseils d'arrondissement sont
autorisés, à hauteur de 300.000 francs hors taxe, à
passer des contrats dans de nombreux domaines (notamment l'entretien des
équipements transférés, exclusivement destinés
à assurer les compétences qui leur sont dévolues par la
loi.
A Lyon
, à l'occasion de chaque nouvelle mandature, le conseil
municipal donne délégation aux neufs conseils d'arrondissement.
La quasi totalité des crédits des arrondissements est
concernée soit plus de 23 millions de francs pour 2001. Cette
délégation est encadrée par une délibération
du conseil municipal de Lyon.
3. Le texte de l'Assemblée nationale
Sur proposition de M. Sarre, avec l'avis défavorable de la commission
des Lois et l'avis favorable du Gouvernement, cet article, adopté
à l'unanimité, vise à transformer en
obligation
la
faculté actuelle pour le conseil municipal
de donner
délégation aux conseils d'arrondissement
pour traiter sur
mémoire ou sur factures et pour passer des contrats, à
l'exclusion des marchés publics.
L'auteur de l'amendement a fait valoir que le conseil municipal conserverait le
pouvoir de déterminer les conditions dans lesquelles le conseil
d'arrondissement exercerait ce nouveau droit. Il a jugé
nécessaire d'accompagner la déconcentration de moyens financiers
correspondant aux nouveaux pouvoirs.
4. La position de votre commission des Lois
La rédaction de cet article n'est pas conforme au nouveau code des
marchés publics, issu du décret n° 2001-210 du
7 mars 2001, qui généralise le terme de
« marché public »
94(
*
)
.
Le 23 octobre 2001, notre collègue M. Robert Bret, lors
d'une question orale sans débat, avait attiré l'attention du
Gouvernement sur ce point. Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au
budget, avait noté que le nouveau code des marchés publics
relevait à
90.000 euros
hors taxes le seuil en
deçà duquel il est possible de recourir à des
achats
sur factures
, et que ceux-ci étaient désormais
qualifiés de «
marchés publics sans
formalités préalables
»
95(
*
)
. Elle avait admis que le fait que
l'article L. 2511-22 du code général des
collectivités territoriales soit rédigé par
référence à la terminologie de l'ancien code des
marchés publics posait «
évidemment des
problèmes d'interprétation
», et
qu' «
un toilettage des textes [s'imposait] pour
sécuriser les prérogatives des conseils
d'arrondissement
»
96(
*
)
Votre commission des Lois vous soumet donc
un amendement
tendant
à harmoniser la rédaction du présent article avec celle du
nouveau code des marchés publics. Ce faisant, elle souligne à
nouveau son désaccord de fond avec la méthode utilisée par
le Gouvernement, tendant à faire passer la réforme de la commande
publique entièrement par la voie réglementaire
97(
*
)
.
Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 15 nonies
ainsi modifié
.
Article 15 decies (nouveau)
(art. L. 2511-24-1 nouveau du code
général des collectivités territoriales)
Consultation
des électeurs de
l'arrondissement
(« référendums
d'arrondissement »)
Cet
article tend à autoriser la consultation des électeurs à
l'échelle des arrondissements à Paris, Marseille et Lyon.
Il résulte d'une initiative de MM. Goasguen, Lellouche, Gantier et
Dominati, adoptée malgré les avis défavorables de la
commission des Lois et du Gouvernement.
1. Actuellement, seules les communes et les établissements
publics de coopération intercommunale peuvent consulter leurs
électeurs.
Les électeurs de la commune peuvent être
consultés sur
les décisions
que les autorités municipales sont
appelées à prendre
pour régler les affaires de la
compétence de la commune
.
La consultation peut ne concerner que
les électeurs d'une partie du
territoire
de la commune pour des
affaires intéressant
spécialement cette partie de la commune
98(
*
)
. Selon le Gouvernement,
interrogé par votre rapporteur, cette disposition pourrait
s'appliquer à un arrondissement
. Bien entendu, l'initiative
resterait entre les mains de la mairie centrale.
Les modalités des consultations municipales et communautaires
(L. 5211-49) sont strictement encadrées
99(
*
)
.
En pratique, les villes de Paris, Marseille
100(
*
)
et Lyon n'ont pas organisé de
consultation des électeurs dans le cadre de
l'article L. 2142-1 du code général des
collectivités territoriales.
2. Le vote de l'Assemblée nationale : permettre les
consultations à l'échelle des arrondissements
Il s'agit de permettre à un cinquième des électeurs de
l'arrondissement de saisir le conseil d'arrondissement en vue de l'organisation
d'une consultation sur toute question intéressant l'arrondissement.
Il ne pourrait pas y avoir de consultation dans la dernière année
du mandat électoral. Le conseil d'arrondissement
délibèrerait sur le principe et les modalités de la
consultation. La consultation ne serait qu'une simple demande d'avis.
Les auteurs de l'amendement ont fait valoir que la démocratie directe,
existant dans toutes les communes de France, n'était pas acceptée
dans les arrondissements, alors même que certains arrondissements ont une
taille supérieure à des villes classées parmi les dix
premières de France : à titre d'exemple, le XVème
arrondissement de Paris, fort de ses 225.000 habitants, a une population
comparable à celle de Bordeaux (215.000 habitants)
101(
*
)
. Ils ont souhaité pouvoir
organiser des consultations en matière d'
urbanisme
et
d'
environnement
.
Le Gouvernement a mis en avant la nécessité de garantir
l'entité communale, principe de base du statut de 1982. Il n'a
jugé ni souhaitable ni utile d'ouvrir une possibilité de
consultation référendaire sur demande des
électeurs
102(
*
)
, cette
possibilité devant demeurer au seul niveau communal.
3. La position de la commission des Lois
Votre commission des Lois ne souhaite remettre en cause ni le principe de
l'unité communale, ni le principe majoritaire qui fonde actuellement
notre démocratie.
Votre commission des Lois vous propose
un amendement de suppression
de l'article 15 decies
.
Article 15 undecies (nouveau)
(art. L. 2511-36-1 nouveau du code
général des collectivités territoriales)
Section
d'investissement dans les états spéciaux
d'arrondissement
Cet
article tend à modifier le régime actuel des dotations aux
arrondissements à Paris, Marseille et Lyon, afin de prévoir une
section d'investissement.
Cette initiative revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche,
Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe
socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du
Gouvernement.
1. La loi ne prévoit qu'une dotation de fonctionnement...
Actuellement, le montant total des dépenses et des recettes de
fonctionnement de chaque conseil d'arrondissement est inscrit dans le budget de
la commune. Les dépenses et les recettes de fonctionnement de chaque
conseil d'arrondissement sont détaillées dans un document
dénommé « état spécial
d'arrondissement ». Les états spéciaux d'arrondissement
sont annexés au budget de la commune
103(
*
)
.
2. ...mais la pratique prévoit des dotations d'investissement
La ville de
Marseille
alloue 4 millions de francs annuels aux
arrondissements pour leurs équipements ; les maires de secteur font
valoir leurs priorités lors de la conférence de programmation.
La ville de
Lyon
a elle aussi créé une enveloppe de
crédits de paiement sur la section d'investissement du budget municipal
pour chacun des neuf arrondissements (5,4 millions de francs), dont
l'usage est assez libre d'emploi pour les arrondissements. Les petits travaux,
localisés par arrondissement, donnent lieu à une pratique
consensuelle, la mairie centrale suivant les propositions des maires
d'arrondissement. De façon générale, toute la
programmation des investissements (1,5 milliard de francs) donne lieu
à une concertation avec les mairies d'arrondissement.
3. Le vote de l'Assemblée nationale : introduire une
section d'investissement
Il s'agit de créer une section d'investissement, composée
uniquement de crédits de paiement, au sein des états
spéciaux d'arrondissement, afin de
donner un fondement légal
à la pratique existante
.
La création d'une ligne d'investissement au budget primitif pour chaque
arrondissement permettrait d'abonder celle-ci à l'occasion du vote des
décisions modificatives et de l'affinement des projets de
réalisation des investissements.
Votre commission des Lois vous propose à ce stade d'adopter l'article
15 undecies
sans modification
.
Article 15 duodecies (nouveau)
(art. L. 2511-38, L. 2511-38-1
nouveau et L. 2511-39
du code général des
collectivités territoriales)
Dotation d'action
locale
Cet
article tend à créer une nouvelle recette de fonctionnement pour
les arrondissements, sous forme d'une dotation globale dite
«
d'action locale
».
L'initiative en revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche,
Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe
socialiste. Cet amendement qui n'a pas été examiné par la
commission des Lois a reçu l'avis favorable du Gouvernement.
1. Le droit existant
Les recettes de fonctionnement dont dispose le conseil d'arrondissement sont
constituées, à titre exclusif, d'une dotation globale,
attribuée pour l'exercice de leurs attributions
104(
*
)
. Elle constitue une
dépense
obligatoire
pour la commune.
L'article L. 2511-39 prévoit qu'à
défaut d'accord
amiable
entre le conseil municipal et l'ensemble des conseils
d'arrondissement sur les modalités de calcul des dotations des
arrondissements, la répartition des sommes concernées est
fixée par la loi. La dotation des arrondissements comprend
deux
parts
, la première, à hauteur de 80 % du montant total au
moins, étant fonction des équipements gérés par le
conseil d'administration, et la seconde «
tenant compte des
caractéristiques propres des arrondissements et notamment de la
composition socio-professionnelle de leur population
».
L'article R. 2511-22 précise les critères de
composition démographique et de richesse fiscale
105(
*
)
.
2. La pratique
Actuellement, la dotation globale d'arrondissement est environ de
69 francs par habitant à Paris, de 82 francs par habitant à
Marseille et de 55 francs à Lyon.
A Paris
, quinze arrondissements sont d'accord avec la répartition
et cinq sont en désaccord. En conséquence,
l'article L. 2511-39 s'applique à l'ensemble des
arrondissements. Toutefois, il se révèle trop rigoureux et
inadapté aux exigences locales, puisqu'en 2001 son application au pied
de la lettre aurait conduit à diminuer la dotation de quatorze
arrondissements sur vingt.
A Marseille
, pour les huit mairies de secteur, le calcul de la dotation
globale d'arrondissements est effectué en application de
l'article L. 2511-39.
Devant votre commission des Lois, M. Gérard Collomb, maire de
Lyon
, a souligné que la fixation de la dotation globale de
fonctionnement des arrondissements reposait sur des règles
établies à l'unanimité, une part fixe de 75 % sur la
base de frais réels de fonctionnement étant modulée par
une fraction variable selon la richesse relative de l'arrondissement
concerné, de sa population, des critères sociaux (nombre de
personnes au chômage, de personnes âgées, etc.)
3. Le texte de l'Assemblée nationale
a) La création d'une dotation d'action locale, dépense
obligatoire pour la commune (I et II)
Il s'agit de prévoir que les recettes de fonctionnement dont dispose le
conseil d'arrondissement, outre la dotation globale, sont constituées
d'une dotation d'action locale.
Les auteurs de l'amendement ont jugé nécessaire de doter les
arrondissements de moyens de fonctionnement leur permettant
«
d'animer la vie locale grâce aux manifestations de
quartier, d'informer les habitants des modalités de fonctionnement des
équipements relevant de la compétence des conseils
d'arrondissement
», dont le projet de loi va accroître le
nombre, et «
d'intervenir pour résoudre, au moins
transitoirement, les problèmes de sécurité liés
à la gestion de ces équipements
».
b) Objet de cette dotation (III)
La dotation d'action locale finance notamment les dépenses liées
à l'information des habitants de l'arrondissement, à la vie
locale, et en particulier aux activités culturelles, et aux
interventions motivées par des travaux d'urgence liés à la
gestion des équipements visés aux articles L. 2511-16 et
L. 2511-17.
Par ailleurs, des crédits spécifiques peuvent être
attribués aux conseils d'arrondissement pour permettre
l'étude
de leurs propres projets
.
d) Définition des montants par le conseil municipal (IV et V)
Le montant des sommes destinées aux dotations globales et d'action
locale des arrondissements est fixé par le conseil municipal (IV).
Le montant de la dotation d'action locale destinée aux dépenses
liées à l'information des habitants de l'arrondissement, à
la vie locale, et en particulier aux activités culturelles, est
calculé et révisé par le conseil municipal lors de
l'examen du budget primitif, en tenant compte des caractéristiques
propres des arrondissements, notamment de la composition socioprofessionnelle
de leur population (V).
M. Claude Goasguen a souhaité que soit bien distingués deux types
d'action locale : d'une part, l'information des habitants de
l'arrondissement sur la vie locale et culturelle, d'autre part, les travaux
d'urgence liés à la gestion des équipements. S'agissant
des travaux d'urgence, il a établi qu'il ne serait pas justifié
qu'eux aussi soient commandés par la composition socioprofessionnelle de
la population. L'amendement a donc été rectifié en ce sens.
4. La position de votre commission des Lois
Trois questions différentes sont posées dans cet article :
la dotation de fonctionnement, les activités d'information, les travaux
d'urgence.
Comme le souligne la ville de Lyon, les dépenses liées à
l'information des habitants de l'arrondissement doivent continuer à
être supportées par le budget général et
l'information locale se concevoir dans le cadre de l'information municipale
générale, au risque de porter atteinte à l'unité de
l'action municipale.
Quant aux crédits spécifiques pour l'étude des projets des
arrondissements, ils ne semblent pas résulter d'une demande forte des
trois villes intéressées.
Tout en restant ouverte à une amélioration ultérieure au
cours de la navette, votre commission des Lois vous propose à ce stade
un amendement de suppression de l'article 15 duodecies
.
Article 15 terdecies (nouveau)
(art. L. 2512-10 du code
général des collectivités territoriales)
Nomination des
directeurs de sections
du centre d'action sociale de
Paris
Cet
article tend à préciser les modalités de nomination du
directeur de section du centre d'action sociale. Il ne s'applique qu'à
la ville de Paris.
Il résulte d'un amendement de MM. Caresche, Blisko, Bloche,
Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe
socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du
Gouvernement.
Actuellement, la loi dispose qu'il est institué dans chaque
arrondissement de Paris une commission d'admission à l'action sociale au
sein de laquelle le conseil d'arrondissement est représenté. Le
comité de gestion de chaque section d'arrondissement du centre d'action
sociale est présidé par le maire d'arrondissement. Celui-ci
notifie aux intéressés les décisions prises en
matière d'admission à l'aide sociale légale
106(
*
)
.
L'Assemblée nationale a prévu que le directeur de la section du
centre d'action sociale soit nommé par le maire de la commune sur
proposition du maire d'arrondissement
. Il s'agirait d'aligner les
conditions de nomination du directeur du centre d'action sociale sur celles
prévues par le projet de loi pour le secrétaire
général de la mairie d'arrondissement (voir
infra
,
article 15 septdecies).
Votre commission des Lois ne critique pas cette mesure sur le fond mais elle
note qu'elle relève du domaine réglementaire
107(
*
)
.
Elle vous soumet donc
un amendement de suppression
de
l'article 15 terdecies.
Article 15 quaterdecies (nouveau)
(art. L. 2512-13 du code
général des collectivités territoriales)
Pouvoir de
police du maire de Paris :
salubrité, nuisances sonores, police
des foires et marchés
Cet
article tend à redéfinir la répartition des
compétences en matière de police à Paris.
Cette initiative revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche,
Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe
socialiste. L'amendement n'a pas été examiné par la
commission des Lois mais a reçu l'avis favorable du Gouvernement.
1. Le droit existant
Dans la commune de Paris, le préfet de police exerce les pouvoirs et
attributions qui lui sont conférés par l'arrêté des
consuls du 12 messidor an VIII
qui détermine les
fonctions du préfet de police à Paris, par les textes qui l'ont
modifié
108(
*
)
ainsi que
par les articles L. 2512-7, L. 2512-14 et L. 2512-17 du code
général des collectivités territoriales.
Il convient de souligner que les dispositions de l'arrêté du
12 messidor an VIII ont été explicitement
confirmées par la loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant
réorganisation de la région parisienne, la loi
n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du
régime administratif de la ville de Paris et par la loi
n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des
communes, des départements et des régions.
Les articles 16 et 112 de la
loi du
28 pluviôse an
VIII
(17 février 1800) concernant la division du territoire
français et l'administration institue le
préfet de
police : «
A Paris
, dans chacun des
arrondissements municipaux, un maire et deux adjoints seront chargés de
la partie administrative et des fonctions relatives à l'état
civil.
Un préfet de police sera chargé de ce qui concerne la
police,
et aura sous ses ordres des commissaires distribués dans les
douze municipalités
. »
L'arrêté du 12 messidor an VIII
(1
er
juillet 1800) détermine de manière très
détaillée les fonctions du préfet de police de
Paris
109(
*
)
; le Conseil
d'Etat a jugé que les matières dans lesquelles le préfet
de police est compétent doivent être interprétées
comme étant
non limitatives
110(
*
)
. C'est pourquoi
la
compétence du préfet de police doit être
considérée comme une compétence de droit commun.
Toutefois, dans les conditions définies par le code
général des collectivités territoriales et le code de la
santé publique,
le maire de Paris est chargé de la police
municipale en matière de salubrité sur la voie publique ainsi que
du maintien du bon ordre dans les foires et marchés
et, sous
réserve de l'avis du préfet de police, de tout permis de
stationnement accordé aux petits marchands, de toute permission et
concession d'emplacement sur la voie publique.
En outre, le maire est chargé de la police de la conservation dans les
dépendances domaniales incorporées au domaine public de la
commune de Paris
111(
*
)
. Pour
l'application de ces dispositions, le
pouvoir de substitution
conféré au représentant de l'Etat dans le
département est exercé, à Paris, par le préfet de
police.
Le préfet de police est chargé, dans le domaine de sa
compétence, de l'exécution des délibérations du
conseil de Paris et, le cas échéant, des conseils
d'arrondissement. Le préfet de police, ou son représentant, a
entrée au conseil de Paris et aux conseils d'arrondissement. Il est
entendu quand il le demande et assiste aux délibérations
relatives aux affaires relevant de sa compétence, excepté
lorsqu'il s'agit de l'apurement de ses comptes
112(
*
)
.
Sous réserve des dispositions du code de procédure pénale
relatives à l'exercice de la mission de police judiciaire, le
préfet de police associe le maire à la définition du
programme de prévention de la délinquance et de
l'insécurité
113(
*
)
.
2. Le vote de l'Assemblée nationale
Cet article réaffirme que le maire de Paris est chargé de la
police municipale en matière de salubrité sur la voie publique,
de bruits de voisinage ainsi que du maintien du bon ordre dans les foires et
marchés.
Il ajoute que les services correspondants sont mis à disposition de la
mairie de Paris par l'Etat.
Il supprime l'avis du préfet de police sur les permis de stationnement
accordés aux petits marchands, les permissions et concessions
d'emplacement sur la voie publique.
Par un amendement concurrent, non retenu par l'Assemblée nationale,
M. Claude Goasguen proposait une réforme globale du système
de sécurité à Paris, tendant à l'instauration du
droit commun, c'est-à-dire l'abrogation de l'arrêté des
consuls du 12 messidor an VIII. Il a en effet estimé que le
présent article, en prévoyant des transferts de
compétences en matière de stationnement et de circulation,
n'impliquerait aucune modification quant à la position de la
préfecture de police dans la hiérarchie des normes et des
contrôles.
Il a proposé que le maire de Paris dispose de compétences de
plein droit en matière de police, étant entendu que des
dispositions particulières d'ordre public demeurent justifiées
par le rôle de la capitale. Une police municipale serait
créée, réservant à la police nationale et à
la préfecture de police leur véritable rôle : assurer
l'ordre public et répondre aux atteintes contre la justice.
M. Christophe Caresche a estimé que la proposition de
M. Goasguen revenait à «
supprimer purement et
simplement la préfecture de police
». Il a fait valoir
que, dans la pratique, le préfet de police tenait compte des
propositions du maire de Paris pour les problèmes de circulation et de
stationnement quand ils ne touchaient pas à l'ordre public et à
la sécurité.
Il a souhaité inscrire cette pratique dans la loi, afin que le maire de
Paris soit désormais totalement associé non seulement à la
politique de stationnement et de circulation, mais également aux
problèmes de bruits de voisinage, de salubrité sur la voie
publique et de maintien du bon ordre sur les foires et marchés. Il a
ajouté que le préfet de police conserverait les
compétences en matière de sécurité des personnes et
des biens et de protection du siège des institutions de la
République et des institutions diplomatiques. Toutefois, il a
indiqué qu'en matière de circulation et de stationnement, la
police nationale continuerait à assurer l'application des
arrêtés du maire. Il s'est enfin déclaré hostile
à la création d'une police municipale à Paris.
Le Gouvernement a approuvé, en se déclarant hostile à
«
toute initiative visant à démembrer la
préfecture de police et la police nationale ou à porter atteinte
à leurs fonctions
» et jugeant «
dangereux de
vouloir supprimer l'arrêté de messidor sans reconstruire un
système prenant en compte ces préoccupations
».
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 quaterdecies
sans modification
.
Article 15 quindecies (nouveau)
(art. L. 2512-14 du code
général des collectivités
territoriales)
Compétence de principe du maire de Paris en
matière de police
et liste des attributions du préfet de
police
Cet
article tend à poser la compétence de principe du maire de Paris
en matière de police et à dresser une liste des attributions du
préfet de police. Il ne s'applique qu'à la seule ville de Paris.
Il s'agit d'une initiative de MM. Caresche, Blisko, Bloche,
Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe
socialiste, adoptée avec les avis favorables de la commission des Lois
et du Gouvernement.
1. Le droit existant
114(
*
)
Les pouvoirs conférés au maire par le premier alinéa de
l'article L. 2213-1 et par les articles L. 2213-2 et L. 2213-3 sont
exercés à Paris par le préfet de police. Il s'agit :
- de la police de la circulation sur les routes nationales, les routes
départementales et les voies de communication à
l'intérieur des agglomérations ;
- des pouvoirs, exercés au regard des nécessités de
la circulation et de la protection de l'environnement, d'interdire à
certaines voies de l'agglomération, de réserver cet accès
à diverses catégories d'usagers ou de véhicules, de
réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules ;
- et de l'institution de stationnements réservés sur les
voies publiques de l'agglomération (au bénéfice des
véhicules de certains services publics, des transports de fonds et de
valeurs...), ainsi que de voies réservées pour les
véhicules de transport publics de voyageurs ou de transport de fonds et
de valeurs, ainsi que les taxis.
Le préfet de police exerce les pouvoirs dévolus par l'article
L. 2213-1 au représentant de l'Etat dans le département sur
les routes à grande circulation.
2. Le texte de l'Assemblée nationale
Il s'agit tout d'abord de
poser la compétence de principe du maire de
Paris en matière de police, la compétence du préfet de
police devenant une compétence d'attribution.
La liste des compétences du préfet de police serait la
suivante :
- il réglemente la circulation et le stationnement :
- lorsqu'existent des motifs d'ordre public ou liés à la
sécurité des personnes et des biens ou pour assurer la protection
des institutions et ambassades ;
- à titre temporaire en cas de manifestation ;
- il fixe, après avis du maire de Paris, les règles de
circulation et de stationnement sur certains axes, fixés par
décret ;
- il exerce le contrôle administratif et le pouvoir de substitution
au nom de l'Etat ;
- il exerce les pouvoirs conférés au préfet par le code de
la route.
Ces missions seraient assurées par les fonctionnaires de la police
nationale ou, en matière de circulation et de stationnement, par des
agents de la Ville de Paris placés sous l'autorité du
préfet de police.
Il convient de rappeler à cet égard que la loi
n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la
sécurité quotidienne a reconnu aux ASP de nouveaux pouvoirs.
En séance publique, M. Philippe Seguin a estimé que le
présent article vidait de sa substance
l'article 15 quaterdecies, en multipliant les restrictions et les
garde-fous. En particulier, il a jugé que rien ne justifiait que le
préfet de police continue de fixer les règles de la circulation
et du stationnement sur certains axes dont la spécificité ne
serait définie que de manière extrêmement vague et dont
l'énumération serait renvoyée à un décret en
Conseil d'Etat, qui serait préparé par le ministre de
l'intérieur sur les conseils du préfet de police.
Il a ajouté que le présent article avait pour conséquence
de fermer la porte à la perspective de création d'une police
municipale à Paris. Puis, il a estimé que le maire de Paris
devrait se contenter d'un pouvoir réglementaire résiduel, dont il
ne maîtriserait même pas l'application, qui serait confiée
à des fonctionnaires de la police nationale ou à des agents de la
ville, payés par la ville et placés sous l'autorité du
préfet de police. En conclusion, il a craint que,
«
là où il aurait fallu identifier les
responsabilités et clarifier les rôles, on organise, sous couvert
d'un partage inégal, la dilution et la confusion des compétences,
qui annoncent une multiplication des conflits
».
M. Laurent Dominati a souligné l'importance de mettre un certain
nombre de personnels de la préfecture de police à la disposition
du maire de Paris.
S'agissant de la compétence du préfet de police pour fixer des
règles de circulation pour les grands axes de Paris, M. Christophe
Caresche a répondu qu'elle était justifiée par le fait que
le plan de déplacements urbains avait une aire régionale, et
qu'il n'existait pas actuellement à Paris de structure intercommunale
apte à harmoniser ces règles de circulation.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 quindecies
sans modification
.
Article 15 sexdecies (nouveau)
(art. L. 2512-20 et L. 2512-5
du code général des collectivités
territoriales)
Suppression de la questure de la ville de
Paris
Cet
article tend à supprimer la questure de la Ville de Paris à
compter du 31 décembre 2001.
Il résulte de l'initiative de M. Derosier, rapporteur, et de
M. Caresche, adoptée avec les avis favorables de la commission des
Lois et du Gouvernement.
1. Le droit existant : un système dérogatoire
La loi du 10 août 1922 et le décret-loi du 21 avril
1939
115(
*
)
portant
réforme du régime administratif de la ville de Paris dotent
celle-ci d'un régime particulier en ce qui concerne le contrôle et
l'exécution de son budget. Une
questure
a donc été
mise en place, sur le modèle des assemblées parlementaires.
La loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975
avait
pour objectif d'aligner Paris sur le droit commun, lorsque les
spécificités parisiennes ne justifiaient plus un traitement
différencié, ou lorsque le retour au droit commun aurait
marqué une régression par rapport à la situation
existante ; elle a donc maintenu la spécificité de la
présentation et du financement du
budget d'investissement
(«
Il est institué pour les budgets d'investissement un
contrôle financier répondant aux prescriptions de la loi du 10
août 1922 modifiée
»). Cependant, en abrogeant le
décret-loi du 21 avril 1939, elle a supprimé ce qui servait de
fondement légal à la gestion particulière
des
crédits affectés au fonctionnement des assemblées
parisiennes. En pratique, le régime spécifique de gestion des
crédits afférents aux frais de représentation, de mission
et de réception des élus de Paris a été maintenu.
La loi n°82-213 du 2 mars 1982
relative aux droits et
libertés des communes, des départements et des régions, a
procédé aux abrogations permettant d'aligner la ville de Paris
sur le droit commun, sans que l'application à la présentation du
budget parisien ait fait l'objet d'un débat au Parlement.
La loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986
portant
adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris a
donc rétabli ces dispositions spéciales, afin de leur redonner un
fondement légal, en les complétant par un dispositif de
contrôle
complet. Ces dispositions sont celles en vigueur
aujourd'hui.
Les crédits mis à la disposition du conseil de Paris pour son
fonctionnement font l'objet de
propositions préparées par le
questeur et arrêtées par une commission présidée par
un président de chambre à la Cour des comptes
,
désigné par le premier président de cette juridiction, et
composée, outre le questeur, de membres désignés par le
conseil en son sein de manière que chacun des groupes politiques soit
représenté. Les propositions ainsi arrêtées sont
inscrites dans le projet de budget soumis au conseil de Paris. Le
règlement intérieur
du conseil de Paris définit les
conditions dans lesquelles sont gérés ces
crédits
116(
*
)
.
Par dérogation à l'article L. 211-1 du code des juridictions
financières,
l'apurement et le contrôle des comptes sont
assurés par une commission de vérification
désignée par le conseil en son sein de manière que
chacun des groupes politiques soit représenté
. Le questeur
ne peut faire partie de cette commission. Le pouvoir de la commission s'exerce
sous le contrôle de la Cour des comptes et sous réserve des
droits d'évocation et de réformation
117(
*
)
.
2. Le texte de l'Assemblée nationale : l'application du
droit commun
118(
*
)
M. Christophe Caresche a estimé que la questure de Paris pouvait
apparaître comme «
une particularité, voire un
privilège
», et qu'il n'était pas sain de maintenir
dans une collectivité une disposition qui n'existe pas ailleurs. De
plus, il a regretté que ce mode de fonctionnement soit
«
empreint d'une certaine opacité, dans la mesure où
il revient à confier à une partie de l'assemblée
municipale, pour ne pas dire à quelques élus, le rôle
d'établir le budget et de présider au fonctionnement de la
ville
». Il a jugé «
plutôt
formel
» le contrôle exercé par le
représentant de la Cour des comptes présidant la commission
d'élaboration du budget.
M. Philippe Seguin a alors remarqué que la questure avait fait
l'objet d'un strict contrôle sous la responsabilité de la Cour des
comptes et que l'ensemble des groupes politiques du conseil de Paris lui
avaient donné quitus de sa gestion.
Il a ajouté que la loi du 29 décembre 1986 portant
adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris
avait été appréciée par le Conseil constitutionnel
comme soumettant la capitale à
un système aussi contraignant
que celui en vigueur pour les autres collectivités locales.
Puis, il est convenu que la suppression de la questure visait à
«
adapter la gestion de Paris aux impératifs d'aujourd'hui,
à mettre un terme à des exceptions qui avaient hier leur logique
mais qui ne sont plus justifiées désormais. Ni les visites de
chefs d'Etat, ni l'existence de groupes politiques constitués au sein du
conseil ne sont des raisons suffisantes à l'heure actuelle pour
maintenir une organisation particulière
».
M. Goasguen a tenu à souligner les ironies de l'histoire, la
questure étant issue d'une situation où Paris était
gérée par le préfet et où elle représentait
en réalité l'endroit où les conseillers de Paris
disposaient d'une certaine marge de manoeuvre dans un système
complètement préfectoral. Il a rappelé qu'elle avait
«
permis à l'opposition du conseil de Paris d'obtenir un
statut et des moyens pour jouer dignement son rôle, moyens très
supérieurs à ceux qu'accordait la loi en d'autres
circonstances
».
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 sexdecies
sans modification
.
Article 15 septdecies (nouveau)
(art. 36 de la loi n° 82-1169 du
31 décembre 1982)
Collaborateurs de cabinet des maires
d'arrondissement
Cet
article tend à modifier certaines dispositions concernant les
collaborateurs, fonctionnaires ou membres du cabinet du maire, dans les mairies
d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon.
Cette initiative revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche,
Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe
socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du
Gouvernement.
1. Secrétaire général de la mairie d'arrondissement
a) Le droit existant
L'exécution des attributions du conseil d'arrondissement est
effectuée par des agents de la commune affectés par le maire de
la commune auprès du maire d'arrondissement après avis des
commissions paritaires communales ou des commissions paritaires
compétentes et du maire d'arrondissement. En cas de désaccord
entre le maire de la commune et le maire d'arrondissement sur le nombre
d'agents affectés auprès de ce dernier ou leur répartition
par catégorie, ce nombre ou cette répartition est fixé par
délibération du conseil municipal.
Toutefois,
le secrétaire général de la mairie
d'arrondissement est nommé par le maire de la commune sur proposition du
maire d'arrondissement
, parmi les personnels communaux. A défaut
d'accord entre le maire de la commune et le maire d'arrondissement, le
secrétaire général de la mairie d'arrondissement peut
être choisi parmi l'ensemble des agents relevant du statut du personnel
communal.
b) Le texte de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale propose de permettre le recrutement du
secrétaire général de la mairie d'arrondissement
parmi
l'ensemble des agents relevant du statut de la fonction publique
territoriale
, et non parmi les seuls personnels communaux
119(
*
)
. Ainsi, le recours à un
fonctionnaire territorial peut avoir lieu dans tous les cas et non plus
seulement en cas de désaccord entre le maire de la commune et celui de
l'arrondissement.
Remarquant que le secrétaire général de la mairie
d'arrondissement avait une double qualité : agent du maire de la
commune (notamment en tant qu'agent de l'Etat, en matière
d'élections) et placé sous la responsabilité du maire
d'arrondissement, M. Philippe Seguin a évoqué
l'idée d'une nomination commune
du secrétaire
général par les maires de la commune et de l'arrondissement. Il a
en effet craint les risques de politisation de ces agents.
Le ministre a établi par ailleurs que l'amendement étendant le
recrutement à tous les agents de la fonction publique territoriale avait
pour conséquence d'
inclure, par détachement, les
fonctionnaires de l'Etat
. Il a précisé en outre que le maire
de la commune n'était pas tenu de suivre la proposition du maire
d'arrondissement.
c) La position de votre commission des Lois
Votre commission des Lois vous propose d'adopter cette mesure sous
réserve d'
un amendement
rédactionnel. Elle note que le
secrétaire général est à la fois l'interlocuteur
privilégié des élus des arrondissements et
l'autorité administrative supérieure de la mairie centrale, ce
qui justifierait de renforcer l'attractivité de cette fonction.
2. Collaborateurs de cabinet du maire d'arrondissement
Le droit en vigueur prévoit que, lorsque la population de
l'arrondissement est comprise entre 45.000 et 100.000 habitants, le maire nomme
auprès du maire d'arrondissement, sur proposition de celui-ci, un
collaborateur
choisi parmi les personnels communaux
. Le nombre de
collaborateurs est porté à deux dans les arrondissements dont la
population est comprise entre 100.001 et 150.000 habitants et à trois
lorsqu'elle est au moins égale à 150.001 habitants
120(
*
)
.
L'Assemblée nationale veut renvoyer au droit commun (article 110 de la
loi du 26 janvier 1984) le régime applicable aux collaborateurs de
cabinet du maire d'arrondissement :
libre recrutement
, absence de
droit à titularisation, modalités de rémunération
encadrées par décret en Conseil d'Etat, autorité
hiérarchique exclusive sous réserve des contrôles
juridictionnels. Le conseil municipal fixerait le nombre et la
rémunération des personnels concernés. Ce faisant,
elle
supprime tous les seuils existants
.
Votre commission des Lois approuve le principal intérêt de cet
article, qui est d'étendre le « vivier » de
recrutement des collaborateurs, qui pourront ne pas être des
fonctionnaires.
Toutefois, elle souligne le bien fondé des inquiétudes de la
ville de Lyon, qui souhaite le maintien des seuils, à un niveau plus
bas, afin de garantir au minimum la création d'un poste de collaborateur
de cabinet dans chaque arrondissement.
De plus, elle estime que la rédaction de droit commun ne correspond pas
aux spécificités de Paris, Marseille et Lyon. Dans l'affirmation
de principe selon laquelle «
l'autorité
territoriale
peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou
plusieurs collaborateurs
» et dans l'avant-dernier alinéa
selon lequel «
ces collaborateurs ne rendent compte qu'à
l'autorité territoriale auprès de laquelle ils sont
placés et qui décide des conditions et des modalités
d'exécution du service qu'ils accomplissent auprès
d'elle
»,
est-ce bien du maire d'arrondissement dont
il s'agit ?
Votre commission des Lois
interrogera le Gouvernement en séance
publique
sur cette disposition.
3. Mise à disposition des agents de la commune en tant que de
besoin
Actuellement, la loi « PML » du 31 décembre 1982
prévoit que le maire d'arrondissement dispose, en tant que de besoin,
des services de la commune dans les conditions fixées par décret
en conseil d'Etat. En cas de désaccord entre le maire de la commune et
le maire d'arrondissement sur l'importance des services mis à
disposition de ce dernier ou sur les modalités de la mise à
disposition, la liste des services ou les modalités de la mise à
disposition sont fixées par délibération du conseil
municipal
121(
*
)
.
L'Assemblée nationale propose de simplifier la procédure de mise
à disposition du maire d'arrondissement, en tant que de besoin, des
personnels de la commune, pour l'exécution des attributions
mentionnées aux articles L. 2511-12 à
L. 2511-32
122(
*
)
. Elle
supprime la mention selon laquelle, en cas de désaccord entre le maire
de la commune et le maire d'arrondissement sur l'importance des services mis
à disposition ou sur les modalités de la mise à
disposition, une délibération du conseil municipal tranche.
Votre commission des Lois estime qu'il n'est pas opportun de remettre en cause
le pouvoir de décision du conseil municipal, alors qu'il est
compétent pour voter le budget et créer les emplois. Elle vous
soumet un
amendement
tendant à rétablir la mention
supprimée par l'Assemblée nationale.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 septdecies
ainsi modifié
.