Projet de loi relatif à la démocratie de proximité

CHAPITRE ADDITIONNEL
APRÈS L'ARTICLE 15 SEPTEDECIES
DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Votre commission vous soumet à nouveau un amendement tendant à scinder en deux le chapitre portant dispositions diverses relatives aux collectivités territoriales, le premier consacré à Paris, Marseille et Lyon, le second à ces dispositions diverses.

Article additionnel avant l'article 15 octodecies (nouveau)
(art L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales
et L. 414-23 du code des communes)
Gardes champêtres intercommunaux

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de transférer à une place plus appropriée les dispositions de l'article 46 quinquies du présent projet de loi, relatif au recrutement de gardes champêtres intercommunaux.

1. Le droit existant

Il convient de rappeler en préalable que la police des campagnes est spécialement placée sous la surveillance des gardes champêtres et de la gendarmerie nationale. Toute commune peut avoir un ou plusieurs gardes champêtres. Plusieurs communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres en commun.

L'article 37 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement tendait à ouvrir aux groupements de communes, aux régions, aux départements et aux établissements publics chargés de la gestion d'un parc naturel régional le droit de recruter des gardes champêtres ; il a été codifié à l'article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales.

En Alsace-Moselle, un groupement de collectivités peut avoir en commun un ou plusieurs gardes champêtres compétents sur l'ensemble du territoire des communes instituant ce groupement (L. 2542-9).

Enfin, l'article L. 414-23 du code des communes prévoit que les gardes champêtres peuvent être suspendus et révoqués par le maire, la suspension ne pouvant durer plus d'un mois.

2. Le vote de l'Assemblée nationale

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Pierre Baeumler, cet article tend à permettre à un établissement public de coopération intercommunale de recruter un ou plusieurs gardes champêtres afin de les mettre à disposition de l'ensemble des communes qui en font la demande.

La commission des Lois en avait demandé le retrait pour des raisons de rédaction et le Gouvernement a émis un avis favorable sous réserve d'exclure la création d'un établissement public de coopération intercommunale pour ce seul objet.

3. La position de votre commission des Lois

Des amendements ont été adoptés sur cette question par le Sénat lors des travaux préparatoires de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales et de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne ^{123( * )} .

Votre commission des Lois vous propose de reprendre la rédaction déjà adoptée par le Sénat, qui ne prévoyait ni mise à disposition ni décret en Conseil d'Etat, susceptibles de priver de tout effet la mesure.

Tel est le sens de l'article additionnel que votre commission des Lois vous propose d'adopter .

Article additionnel avant l'article 15 octodecies (nouveau)
Transfert des directions départementales de l'équipement

Cet article tend à opérer le transfert des directions départementales de l'équipement (DDE) dans les départements ayant mis en oeuvre la partition des services.

Il a été proposé à l'Assemblée nationale par le rapporteur mais déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution.

1. Une exception au droit commun des transferts de services

Les lois de décentralisation ont posé le principe d'un transfert aux collectivités territoriales des services déconcentrés de l'État nécessaires à l'exercice de leurs nouvelles compétences.

Ce transfert consistait en un partage fonctionnel des services et un partage financier assorti de garanties : la transparence de l'évaluation des charges (commission consultative sur l'évaluation des charges) et la compensation financière intégrale et concomitante des charges transférées.

Le rapport d'information ^{124( * )} de la mission commune du Sénat chargée de dresser un bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, présidée par M. Jean-Paul Delevoye et dont le rapporteur était M. Michel Mercier, dresse un tableau des inégalités dans les transferts de services après les grandes lois de décentralisation :

Le « partage impossible »
des services techniques déconcentrés de l'équipement

Une première disposition (décret du 31 juillet 1985), restée lettre morte, prévoyait à la fois une partition des services ou parties de services en fonction de la répartition des compétences, et la création d'une conférence du parc des ponts et chaussées coprésidée par le préfet et le président du conseil général.

Puis a été reconnue en 1987 une solution qui sauvegarde beaucoup plus les intérêts de l'État que ceux du département (décret n° 87-160 du 13 février 1987). Il s'agissait du transfert des parties de services qui intéressent le département (transports scolaires, services gérant les ports, voirie départementale, contrôle des subventions départementales), sans que les subdivisions territoriales ne soient transférées aux conseils généraux, en vertu du principe retenu par le législateur selon lequel ne devaient pas être transférées aux département ou à la région les parties de services dont les communes auraient besoin pour assurer correctement leurs compétences. Ainsi, les divisions territoriales restaient simplement mises à disposition du conseil général en tant que de besoin. Pour la gestion du parc des ponts et chaussées, deux organismes ont été créés (le comité financier de gestion présidé par le président du conseil général, et le comité des collectivités utilisatrices présidé par le préfet), seul celui présidé par le préfet ayant une importance significative.

La mise en oeuvre de ce dispositif réglementaire n'a pas été homogène sur l'ensemble du territoire. La non-partition de la direction départementale de l'équipement concentre tous les défauts du dispositif : le principe de la loi du 7 janvier 1983, selon lequel la mise à disposition des services de l'Etat au profit des collectivités locales ne devait être que temporaire, n'a pas été respecté ; le décret de 1987 ne fait pas référence au droit d'option des agents, pourtant défini par le législateur, compromettant ainsi la réalisation ultérieure de tout partage de services.

Après que les lois de finances pour 1990 et 1991 eurent fixé les modalités de recours des départements aux activités industrielles et commerciales des DDE, le dispositif, expérimenté dans onze départements, a été généralisé par la loi du 2 décembre 1992.

Comme le souligne le « rapport Delevoye-Mercier » : « Compromis entre des positions initiales opposées, cette loi (du 2 décembre 1992) a permis de maintenir l'unité du parc de l'équipement (...) et à l'Etat de rester activement présent sur l'ensemble du territoire national. Cependant, elle est incontestablement en contradiction avec l'esprit et la lettre de la loi du 7 janvier 1983 ».

2. Le droit existant : le conseil général peut disposer de parties de services

La loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services avait un double objectif : organiser la mise à disposition des départements du parc et des subdivisions territoriales sous forme conventionnelle ; clarifier les relations financières entre l'Etat et les départements en matière d'équipement et de fonctionnement.

Elle proposait principalement deux formules de conventionnement de l'activité départementale des DDE :

- soit les moyens humains et matériels consacrés aux compétences départementales restent communs avec ceux affectés aux missions de l'Etat et des communes, sous l'autorité du directeur départemental de l'équipement (application de l'article 6 de la loi du 2 décembre 1992) ;

- soit ces moyens sont individualisés dans des services qui se consacrent aux activités départementales, sous l'autorité du président du conseil général (application des articles 6 et 7 de la loi). Sont directement identifiables au sein des DDE les services ou parties de services travaillant exclusivement pour le département et placés sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général . C'est la « partition des services » (ou « réorganisation-partage »).

Dans les deux cas, le personnel conserve son statut antérieur, reste payé par l'Etat et placé sous l'autorité hiérarchique du directeur départemental de l'équipement.

Au 31 mai 2000, 21 départements avaient choisi d'appliquer totalement l'article 7, 14 départements appliquaient partiellement l'article 7, 8 départements envisageaient d'appliquer l'article 7, tandis que 55 départements appliquaient le seul article 6. Aujourd'hui, 38 départements ont opéré la partition, dont 24 pour la totalité de l'activité de la DDE .

3. Certains fonctionnaires d'Etat placés sous l'autorité du président du conseil général veulent rejoindre la fonction publique territoriale

Les départements ayant opté pour l'article 7 rencontrent certaines difficultés, liées au fait que les services sont demeurés des services de l'Etat .

En conséquence, les départements ne peuvent faire librement évoluer les missions de ces services, ni procéder en leur sein à des recrutements complémentaires. La complexité de la double gestion hiérarchique (statutaire et fonctionnelle) rend difficile les questions de nomination, de promotion et de formation des personnels. Ces difficultés sont aggravées par la perspective de l'aménagement et de la réduction du temps de travail dans ces services, qui nécessitent des modifications substantielles dans l'organisation des services ^{125( * )} .

C'est pourquoi se manifeste une demande croissante des personnels des services rattachés de pouvoir opter pour la fonction publique territoriale.

4. Le refus du ministère de l'Equipement

A plusieurs reprises depuis trois ans, l'Assemblée des Départements de France a rencontré les représentants du ministère de l'Equipement, afin de réaffirmer son souhait de voir rouvrir le droit d'option pour les personnels des DDE travaillant dans les services placés sous l'autorité fonctionnelle des présidents de conseils généraux, dans les départements ayant opté pour l'article 7 de la loi du 2 décembre 1992. Le ministère aurait indiqué qu'il n'avait pas l'intention de prendre de disposition particulière, mais qu'il était conscient des imperfections de la loi du 2 décembre 1992.

5. Les propositions envisageables

Trois solutions alternatives peuvent être émises :

- la solution minimale consisterait dans l'ouverture sans délai du droit d'option et la possibilité de services « mixtes » composés de fonctionnaires de l'Etat et du département placés sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général ;

- la solution intermédiaire consisterait à permettre au conseil général de décider le transfert au département des parties de services de la DDE placés sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général ; cette solution est conforme au droit commun de la décentralisation ; elle a pour conséquence d'ouvrir le droit d'option pour les personnels concernés ;

- la solution radicale consisterait à ouvrir le droit d'option dans un délai donné et à considérer que l'ouverture de ce droit entraîne immédiatement le transfert des parties de services de la DDE placées sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général ; l'automaticité du transfert éviterait au conseil général une décision explicite.

6. La « Commission Mauroy » s'est prononcée en faveur du droit d'option

La commission pour l'avenir de la décentralisation, qui a remis son rapport au Premier ministre le 17 octobre 2000, constate qu'un transfert de services a été opéré au profit des départements qui le souhaitaient. Elle estime qu'il faut permettre aux agents de l'Etat affectés dans les services départementaux d'opter pour la fonction publique territoriale, afin que la clarification intervenue en matière de structure administrative s'accompagne d'une clarification en matière de gestion du personnel.

Ainsi, la proposition n° 53 du rapport « Refonder l'action publique locale » dispose : « les agents de l'équipement placés sous l'autorité du président du conseil général doivent pouvoir opter pour la fonction publique territoriale ».

7. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois vous propose à ce stade de reprendre la proposition du rapporteur de l'Assemblée nationale, tendant à ouvrir le droit d'option aux personnels des DDE dans les départements ayant opéré la partition des services, puis à transférer ces services au département . La convention qui sera conclue à ce titre devra comporter au minimum les mêmes garanties que celles offertes par les conventions existantes : il s'agit de tenir compte des situations dans lesquelles l'Etat s'est engagé à maintenir un certain nombre de postes ; la nouvelle convention ne doit pas être l'occasion pour l'Etat de réduire son engagement.

Elle n'ignore pas que cette solution peut paraître radicale. Elle souligne toutefois que cet amendement s'inscrit pleinement dans la logique de la décentralisation : aux compétences transférées doivent correspondre le transfert des moyens humains et financiers correspondants (articles L. 1321-1 et suivants du code général des collectivités territoriales).

Il s'agit d'un amendement d'appel, permettant :

- d'une part de soumettre au débat parlementaire cette question qui préoccupe depuis dix ans les conseils généraux,

- d'autre part de connaître la position du Gouvernement sur cette question , puisque l'irrecevabilité financière de l'amendement, opposée à l'Assemblée nationale, ne l'a pas permis, et que le ministère de l'Equipement oppose depuis des années un fin de non-recevoir aux demandes en ce sens des élus locaux.

Tel est le sens de l'article additionnel que votre commission des Lois soumet à votre appréciation.

Article 15 octodecies (nouveau)
(art. L. 2122-22, L. 3211-2, L. 4221-5
du code général des collectivités territoriales)
Renforcement des attributions des chefs d'exécutifs
locaux en matière d'emprunt

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, tend à modifier les articles L. 2122-22, L. 3211-2, L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales, afin de renforcer les attributions des maires, des présidents de conseil général et des présidents de conseil régional en matière d'emprunt.

1. Le droit en vigueur

Le code général des collectivités territoriales reconnaît aux maires, présidents de conseil général et présidents de conseil régional des attributions qu'ils exercent en propre. De surcroît, les conseils municipaux peuvent déléguer un certain nombre de leurs compétences aux maires.

Les attributions des chefs d'exécutifs locaux

Les maires exercent une double fonction d'agent de l'Etat et de chef de l'administration communale . En tant qu'agents de l'Etat, ils sont chargés de la publication et de l'exécution des lois et règlements et ont la qualité d'officiers de police judiciaire et d'officiers d'état civil.

En tant que chefs de l'administration communale, ils sont tout d'abord chargés de l'exécution des décisions des conseils municipaux mais disposent également d'un certain nombre d'attributions propres ^{126( * )} . Seuls représentants de la commune, ils sont chargés de la représenter en justice. Enfin, ils exercent, sous le contrôle du préfet, les pouvoirs de police administrative.

L'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales offre aux conseils municipaux la possibilité de déléguer aux maires, pour la durée de leur mandat, un certain nombre de compétences limitativement énumérées ^{127( * )} , parmi lesquelles figure la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget.

L'acte de délégation doit définir les limites de la délégation avec une précision suffisante, le conseil municipal devant notamment préciser la rubrique déléguée et non déléguer une partie de ses attributions ^{128( * )} . Le maire ne peut sub-déléguer à ses adjoints.

Il s'agit d'une délégation de pouvoir et non une simple délégation de signature. Le maire est dès lors seul compétent, pendant toute la durée de son mandat, pour statuer sur les matières qui font l'objet de la délégation, le conseil municipal étant dessaisi de sa compétence par l'effet de la délégation -il lui est interdit de n'accorder une délégation que pour une opération déterminée.

Aux termes de l'article L. 2122-23, le maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal et ce dernier peut toujours mettre fin à la délégation.

Les présidents de conseil général et de conseil régional préparent et exécutent les délibérations des conseils généraux et régionaux, ils sont les ordonnateurs des dépenses de leurs collectivités et prescrivent l'exécution des recettes. Seuls chargé de l'administration, ils gèrent le domaine de leur collectivité territoriale et, à ce titre, exercent les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en matière de circulation ; ils désignent des membres des assemblées délibérantes pour siéger dans des organismes extérieurs et nomment des gardes champêtres. Ils représentent leur collectivité en justice Enfin, le président du conseil général exerce un certain nombre de compétences en matière d'action sociale.

En application des articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales, le conseil général et le conseil régional peuvent déléguer à la commission permanente une partie de leurs attributions, à l'exception de celles relatives au vote du budget et à l'approbation du compte administratif. La durée de la délégation n'étant pas indiquée, le juge administratif a simplement précisé qu'elle ne pouvait dépasser la date à laquelle il est procédé au renouvellement de la commission permanente ^{129( * )} .

Contrairement aux maires, les présidents de conseil général ou régional ne peuvent recevoir de délégation ^{130( * )} ni bénéficier d'une sub-délégation de la commission permanente ^{131( * )} .

La situation des départements et des régions s'écarte donc de celle des communes à un double titre : dans le cas des départements et des régions le bénéficiaire de la délégation ne peut pas être le chef de l'exécutif mais seulement la commission permanente, organe collégial, tandis que la délégation de compétence peut être plus large qu'en matière communale, puisque seules sont exclues les compétences proprement budgétaires.

Les emprunts des collectivités territoriales

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 a supprimé tout régime d'approbation préalable et tout contrôle a priori sur les emprunts des collectivités territoriales, comme sur leurs autres actes. Ainsi, les délibérations des communes sont exécutoires de plein droit dès leur publication et leur transmission au représentant de l'Etat.

La décision d'emprunter, qui relève par principe d'une délibération de l'assemblée élue de la collectivité territoriale, précise également l'affectation et les conditions de réalisation de l'emprunt. Comme on l'a vu, par délégation du conseil municipal, le maire peut être chargé, pour la durée de son mandat, de la réalisation de l'emprunt.

Le budget de la collectivité territoriale doit être voté en équilibre réel, aussi bien en section d'investissement qu'en section de fonctionnement. Le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, doit fournir des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice ^{132( * )} . Cette règle suivant laquelle le remboursement du capital des emprunts doit être couvert par des ressources propres de la section d'investissement a pour effet d' interdire le remboursement des emprunts par de nouveaux emprunts .

Enfin, le règlement des annuités dues constitue une dépense obligatoire de la collectivité territoriale.

Comme l'indique le rapport de notre collègue Joël Bourdin, au nom de l'Observatoire des finances locales ^{133( * )} , depuis maintenant plusieurs années, les collectivités locales s'efforcent d'augmenter leur épargne afin d'autofinancer le plus possible leurs dépenses d'investissement. Cet objectif, déjà réalisé sur l'épargne de gestion, qui mesure l'excédent des recettes de fonctionnement sur les dépenses de gestion, est en plus favorisé par une baisse très nette des volumes d'intérêts de la dette jusqu'en 2000 mais qui pourrait se tasser en 2001.

Les frais financiers ont poursuivi en 2000 leur mouvement à la baisse pour les collectivités locales (-7,6%). Depuis 1994, le volume des intérêts de la dette a régulièrement et fortement diminué pour atteindre en 2000 son niveau de 1985 en francs courants, soit 25,4 milliards de francs (3,87 Md€).

Cette diminution importante des frais payés par les collectivités locales résulte, dans un premier temps, d'une gestion active de la dette . En s'appuyant sur la baisse des taux d'intérêt enregistrée jusqu'en 1999, les collectivités renégocient leurs anciens emprunts, parfois en allongeant la durée d'amortissement. Ces pratiques s'accompagnent par ailleurs de la baisse mécanique des frais financiers assis sur les emprunts à taux variable.

La deuxième raison qui explique la baisse des intérêts de la dette est plus récente ; elle est directement liée à la baisse du stock de dette à long et moyen terme enregistrée depuis 1997 au sein des collectivités territoriales (le désendettement dépasse 40 milliards de francs en quatre ans).

La baisse des intérêts de la dette en 2000 ne s'applique pas aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dont le développement engendre une hausse de près de 25 % de ce poste. Cette progression ne modifie cependant pas la tendance générale et on peut estimer à -4,8 % le repli des frais financiers sur l'ensemble des collectivités locales.

En 2001, les régions et départements sont moins optimistes et affichent un recul moindre des intérêts de la dette, peut-être même une stagnation pour les départements. Aussi, et en raison de la prévision d'une poursuite du désendettement, le « taux d'intérêt moyen » qui rapporte le montant des intérêts de la dette au stock en début d'exercice devrait interrompre sa baisse entamée depuis près de 10 ans.

En terme de frais financiers, une attention toute particulière devra être portée sur l'évolution des frais liés à l'utilisation de nouveaux produits, tels que le crédit à long terme renouvelable, qui se sont multipliés sur le marché bancaire. Les collectivités utilisent des produits de plus en plus complexes comme outils de gestion sans qu'il soit possible d'en mesurer l'ensemble des conséquences à moyen terme.

2. Le texte soumis au Sénat

Le 1° de cet article tend à modifier l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux maires de bénéficier d'une délégation du conseil municipal pour réaliser, non seulement des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, ce que le droit en vigueur autorise déjà, mais également des opérations financières utiles à la gestion de ces emprunts , en particulier les opérations de couverture des risques de taux et de change, et de passer à cet effet les actes nécessaires.

Le 2°  et le 3° tendent à compléter les articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales, afin d' étendre cette faculté aux présidents de conseil général ou régional .

Dans la mesure où le code général des collectivités territoriales n'ouvre actuellement aucune possibilité de délégation aux chefs des exécutifs départementaux et régionaux, il est prévu que le conseil général et le conseil régional auront à fixer les limites de la délégation et qu'ils devront être informés des actes pris dans ce cadre.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois approuve cette disposition qui donnera davantage de souplesse à la gestion des collectivités locales, dans un domaine, la gestion de la dette, extrêmement technique et qui exige une certaine réactivité.

Elle observe cependant que le dispositif proposé pour les présidents des conseils généraux et régionaux s'écarte quelque peu du régime des délégations du conseil municipal. Ainsi, la durée de la délégation aux présidents de conseil général ou régional n'est pas précisée, alors que le code général des collectivités territoriales prévoit que la délégation au maire vaudra pour la durée de son mandat. D'autre part, il n'est pas indiqué, même si cela va sans doute de soi, que les conseils généraux et régionaux pourront toujours mettre fin à la délégation.

Dans la mesure où ces dispositions introduisent davantage de souplesse, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 octodecies sans modification .

Article 15 novodecies (nouveau)
(art. L. 3122-4 du code général des collectivités territoriales)
Composition de la commission permanente
des conseils généraux

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois après un avis de sagesse du Gouvernement, tend à réécrire l'article L. 3122-4 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux conseils généraux de désigner, à l'instar des conseils régionaux, de quatre à quinze vice-présidents, contre dix actuellement, dans la limite de 30 % des effectifs du conseil général.

1. Le droit en vigueur

En l'état actuel du droit, la commission permanente des conseils généraux est composée du président du conseil général, de quatre à dix vice-présidents et, éventuellement, d'un ou plusieurs autres membres.

Aussitôt après l'élection du président, et sous sa présidence, le conseil général fixe le nombre des vice-présidents et des autres membres de la commission permanente. Si une seule candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir, les nominations prennent effet immédiatement. Dans le cas contraire, les membres de la commission permanente autres que le président sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne sans panachage ni vote préférentiel. Après la répartition des sièges, le conseil général procède à l'affectation des élus à chacun des postes de la commission permanente au scrutin uninominal dans les mêmes conditions que pour l'élection du président et détermine l'ordre de leur nomination. Le président et les autres membres de la commission permanente sont nommés pour la même durée, c'est-à-dire trois ans ^{134( * )} .

La commission permanente n'a pas de compétences propres, en dehors de la possibilité de demander la réunion du conseil général ^{135( * )} . En revanche, comme on l'a vu, l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales dispose que le conseil général peut lui déléguer une partie de ses attributions.

Le juge administratif est appelé à contrôler le respect des limites des délégations consenties à la commission. C'est ainsi qu'il a été jugé que le Bureau était sorti de sa compétence en décidant de pourvoir par le recrutement d'agents contractuels trois emplois permanents dont le conseil général, en consentant la délégation, avait entendu qu'ils fussent pourvus par des agents titulaires ^{136( * )} . En revanche, le conseil général, compétent pour approuver les marchés, peut déléguer cette compétence à la commission permanente et autoriser le président à les signer ^{137( * )} .

On notera, enfin, que les membres de la commission permanente peuvent bénéficier d'une délégation de pouvoir ^{138( * )} du président du conseil général. Eux seuls forment, avec le président, le Bureau.

L'article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales dispose quant à lui que la commission permanente des conseils régionaux est composée du président du conseil régional, de quatre à quinze vice-présidents , sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l'effectif du conseil, et éventuellement d'un ou plusieurs autres membres.

Les modalités d'élection et les attributions de la commission permanente comme celles de ses membres sont comparables à celles en vigueur pour les conseils généraux.

Enfin, comme votre rapporteur l'a indiqué en examinant l'article 4 du présent projet de loi, les conseils municipaux déterminent le nombre des adjoints au maire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif légal du conseil municipal ^{139( * )} . Le maire et les adjoints sont élus au scrutin secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours, à la majorité relative au troisième.

Les adjoints ne sont investis d'aucune charge municipale propre du seul fait de leur désignation comme adjoint. Ils ont seulement, en raison de cette qualité, une priorité par rapport aux simples conseillers municipaux pour l'attribution des délégations éventuellement décidées par le maire et pour exercer la suppléance du maire. Hors des cas de délégation et de suppléance, les adjoints ne peuvent donc exercer aucune des compétences ou attributions municipales ^{140( * )} . Ils ont en outre la qualité d'officiers de police judiciaire et d'officiers d'état civil.

2. La position de votre commission des Lois

Votre rapporteur rappelle qu'en application de l'article L. 191 du code électoral, chaque canton du département élit un membre du conseil général.

Aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général et sous le contrôle du juge administratif ^{141( * )} .

Lors des élections sénatoriales du 23 septembre 2001, les effectifs des conseils généraux allaient de 25, dans la Lozère, à 79 dans le Nord. A titre de comparaison, les effectifs des conseils régionaux, fixés au tableau 7 annexé au code électoral, vont de 43 dans le Limousin et la Franche-Comté (31 en Guyane, 41 en Guadeloupe) à 209 en Ile-de-France (113 dans le Nord-Pas-de-Calais).

Dès lors, aucune objection, autre que financière, ne semble s'opposer à une harmonisation des règles de composition des commissions permanentes des conseils généraux et des conseils régionaux.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 novodecies sans modification .

Article 15 vicies (nouveau)
(art. L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales)
Rattachement aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération d'OPAC et d'OPHLM

Cet article tend à modifier les articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir le rattachement automatique aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération des offices publics d'aménagement et de construction et des offices publics d'habitations à loyers modérés dépendant de leurs communes membres.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement, sur un amendement de M. Patrick Rimbert repris en séance par M. Bernard Roman, président de la commission des Lois.

1. Le droit en vigueur

Il y a un an à peine, l'article 64 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains créait un article L. 2254-1, et modifiait les articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir une intervention plus forte des communes et des établissements publics de coopération intercommunale en matière de réalisation de logements sociaux.

L'obligation de réaliser des logements locatifs sociaux

L'article L. 2254-1 impose aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale la réalisation de logements locatifs sociaux pour parvenir à la mixité sociale des villes et des quartiers. Alors que la loi d'orientation pour la ville n'avait envisagé que les acquisitions foncières, cet article mentionne trois catégories d'outils pour atteindre cet objectif : l'intervention foncière directe ; les actions ou opérations d'aménagement conduites ou autorisées, par exemple la constitution d'une zone d'aménagement concerté ; les subventions foncières, par exemple l'octroi de subventions aux organismes d'habitations à loyers modérés confrontés à un prix du foncier très élevé ou la cession d'un terrain à un prix inférieur à sa valeur vénale.

Votre rapporteur rappelle qu'en introduisant une obligation d'intervention en faveur de la construction locative sociale à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, cet article tendait à donner une base au dispositif de pénalisation prévu à l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, contesté par le Sénat et censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 ^{142( * )} .

A la suite de cette décision, le Gouvernement a choisi d'introduire un dispositif remanié de sanctions dans le projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier qui, après avoir été adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 23 novembre 2001, a cette fois été jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2001-452 DC du 6 décembre 2001 ^{143( * )} .

Les compétences des établissements publics de coopération intercommunale en matière d'équilibre social de l'habitat

Les modifications de l'article L. 5216-5 apportées par la loi du 13 décembre 2000 ont précisé les compétences exercées de plein droit par les communautés d'agglomération en matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire. Elles indiquaient que :

- la communauté d'agglomération verse des aides financières pour le logement social d'intérêt communautaire et constitue des réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ^{144( * )} ;

- pour la mise en oeuvre de cette politique, la communauté d'agglomération est titulaire du droit de préemption urbain dans les périmètres fixés par le conseil de la communauté. La mise en oeuvre de cette prérogative requerra l'accord de la ou des communes concernées sur le choix des périmètres dans lesquels elle pourra s'exercer.

En première lecture, l'Assemblée nationale n'avait pas souhaité que la communauté d'agglomération fût automatiquement désignée pour être l'autorité de rattachement ^{145( * )} des organismes publics d'HLM et des offices publics d'aménagement et de construction présents sur son périmètre . Elle avait préféré que cette décision de rattachement fût prise sur demande concordante des organismes d'HLM ou des OPAC et des collectivités locales concernées , comme le prévoyait l'article 146 de la loi ^{146( * )} . La position du Gouvernement en la matière fut pour le moins confuse car, après avoir prévu cette disposition dans le projet de loi initial, ce fut lui qui, par l'intermédiaire du ministre délégué à la ville, demanda et obtint sa suppression.

Sur le rapport pour avis de notre collègue Pierre Jarlier au nom de votre commission des Lois, le Sénat avait proposé de préciser expressément que l'exercice du droit de préemption par la communauté d'agglomération pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat, n'interdirait pas à une commune de mettre en oeuvre ce même droit pour des affaires relevant de sa compétence. Cette disposition avait été supprimée par l'Assemblée nationale et ne figure pas dans la loi.

De même, les modifications de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences exercées de plein droit par les communautés urbaines ont précisé que la communauté urbaine verse des aides financières pour le logement social d'intérêt communautaire et qu'elle mène des actions en faveur du logement social d'intérêt communautaire. A la demande du Gouvernement et avec l'avis favorable de votre commission des Affaires économiques, le Sénat avait supprimé, par coordination, la disposition selon laquelle la communauté urbaine est l'autorité de rattachement d'offices publics d'aménagement et de construction et d'offices publics d'HLM .

Enfin, sur proposition de votre commission des Lois, le Sénat avait proposé de reconnaître aux communautés de communes qui exercent des compétences en matière d'équilibre social de l'habitat la faculté d'exercer le droit de préemption pour la mise en oeuvre de la politique communautaire dans ce domaine, réserve étant faite de l'exercice du même droit par les communes au titre de leurs propres compétences. Cette disposition a été acceptée par l'Assemblée nationale et figure actuellement à l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, toutefois sans la réserve souhaitée par le Sénat.

2. Le texte soumis au Sénat

Sur la proposition de M. Patrick Rimbert, qui était rapporteur de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, l'Assemblée nationale propose finalement de modifier à nouveau les articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir le rattachement automatique d'offices publics d'aménagement et de constructions et d'offices publics d'habitations à loyers modérés aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération.

En donnant un avis défavorable à cet amendement, le Gouvernement est resté cohérent avec la position qu'il avait finalement adoptée lors de l'examen de la loi du 13 décembre 2000. Le ministre de l'intérieur, M. Daniel Vaillant, a indiqué qu'à l'époque le Gouvernement estimait préférable de laisser aux collectivités territoriales et à leurs groupements le soin de décider dans ce domaine. Il a également souligné que les décrets d'application de la loi étaient sur le point d'être adoptés.

MM. Gilles Carrez et Patrick Ollier se sont également opposés à cet amendement, jugeant préférable de laisser aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération le soin de décider en fonction des situations locales.

En première lecture du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains à l'Assemblée nationale, M. Henri Chabert avait indiqué que les offices d'HLM avaient des statuts divers, certains d'entre eux étant des offices municipaux. Il avait souhaité que certains organismes puissent continuer à relever de la compétence communale et que les communes puissent, par le biais de leurs SEM de logements ou de leurs offices, continuer à conduire leur propre politique en matière de logement social sans que celle-ci soit « noyée » dans le cadre de la politique d'agglomération.

Il avait également fait remarquer que les offices départementaux intervenaient au-delà du périmètre des communautés d'agglomération, parfois même au-delà du cadre strict des limites du département. Tout en approuvant que les différents règlements fussent établis à l'échelle de l'agglomération et de la communauté d'agglomération, il n'avait pas jugé utile de lier nécessairement les outils qui s'y rattachent aux établissements publics de coopération intercommunale. Il avait ainsi manifesté sa préférence pour une certaine souplesse dans la gestion des offices.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois juge singulier, en l'espèce, que l'Assemblée nationale ait proposé de modifier une loi six mois à peine après l'avoir adoptée et avant même la parution de ses décrets d'application.

Elle rappelle que les articles L. 421-2 et L. 421-4 du code de la construction, modifiés par la loi du 13 décembre 2000, visent à apporter une solution au problème du changement de collectivité territoriale - ou d'établissement public de coopération intercommunale - de rattachement de ces offices, ainsi qu'à ceux résultant de leur changement d'appellation ou de la fusion de plusieurs établissements publics d'habitations à loyer modéré. Symétriquement aux règles nouvelles adoptées pour la création des offices, de telles opérations sont effectuées sur demande concordante des organes délibérants des collectivités territoriales et groupements concernés, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Considérant qu'il convient de conserver de la souplesse au dispositif de rattachement des OPAC et des OPHLM aux collectivités territoriales et à leur groupements, et de se donner le temps d'évaluer l'application des dispositions introduites par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 15 vicies .

Article 15 unvicies (nouveau)
(art. L. 5215-26 du code général des collectivités territoriales)
Attribution par une communauté urbaine de fonds de concours
à une commune membre pour la réalisation d'équipements

Cet article tend à modifier l'article L. 5215-26 du code général des collectivités territoriales, afin d'autoriser une communauté urbaine à attribuer des fonds de concours à une commune membre afin de contribuer à la réalisation d'équipements dont l'utilité dépasse manifestement l'intérêt communal.

La décision serait prise à la demande de la commune en fonction de critères fixés par délibération concordante de la communauté urbaine et de celle-ci.

Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Marc Ayrault, dont l'amendement a été repris en séance publique par M. Bernard Roman, président de la commission des Lois.

Le Gouvernement, par la voix du ministre des relations avec le Parlement, M. Jean-Jacques Queyranne, s'y est déclaré favorable et s'est engagé à proposer au Sénat l'extension de ses dispositions aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération.

1. Le principe : l'interdiction des financements croisés

En application du principe de spécialité, le budget d'un établissement public de coopération intercommunale ne peut comporter d'autres dépenses ou recettes que celles qui se rapportent à l'exercice de ses compétences. L'établissement ne peut donc intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ des compétences que les communes ont conservées.

Parallèlement, le budget des communes membres ne peut plus comporter de dépenses ou de recettes relatives à l'exercice des compétences qui ont été transférées, puisque le transfert emporte dessaisissement immédiat et total des communes.

Ainsi, en vertu des principes de spécialité et d'exclusivité , qui sont de jurisprudence constante, un établissement public de coopération intercommunale ne peut attribuer de subvention à ses communes membres :

- ni dans le champ de ses propres compétences, puisque les communes sont dessaisies et qu'elles ne peuvent plus intervenir ;

- ni dans le champ des compétences communales, puisque l'établissement public de coopération intercommunale n'est pas compétent. Il ne peut donc inscrire de dépenses à ce titre à son budget.

2. La dérogation au principe : le versement de fonds de concours d'intérêt commun

A l'initiative du Sénat, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 a modifié les articles L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, afin d'introduire une dérogation à ce principe.

Ces articles permettent respectivement aux communautés de communes, aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération d'attribuer à leurs communes membres des fonds de concours, afin de contribuer à la réalisation ou au fonctionnement d'équipements d'intérêt commun.

Ces textes constituent une dérogation d'interprétation stricte. Ils ne permettent pas aux établissements publics de coopération intercommunale de donner un mandat ou un financement à leurs communes membres pour des compétences que celles-ci leur auraient transférées ou qu'elles auraient au contraire conservées.

Les conditions nécessaires au versement

L'attribution d'un fonds de concours est subordonnée à la notion d'intérêt commun . Chaque compétence devant relever, soit des communes, soit de l'établissement public de coopération intercommunale, la notion d'intérêt commun est par conséquent assez difficile à cerner et ne peut être déterminée a priori.

Selon les ministères de l'intérieur et des finances ^{147( * )} , pour être « d'intérêt commun » un équipement devrait, en raison du principe d'exclusivité :

- ne pas présenter un intérêt communal, puisqu'il relèverait alors de la compétence de la commune ;

- ne pas présenter un intérêt communautaire, puisqu'il relèverait alors de la compétence de l'établissement public de coopération intercommunale ;

- présenter toutefois un intérêt qui serait commun à la commune et à l'E.P.C.I..

Seul un examen particulier pourrait permettre d'apprécier si un projet répond à l'ensemble de ces caractéristiques. En tout état de cause, le fait qu'un équipement présente un intérêt pour plusieurs communes ne pourrait justifier l'intervention d'un établissement public de coopération intercommunale, y compris par subvention, si la compétence correspondante ne lui a pas été transférée.

Dans l'hypothèse où l'intérêt commun pourrait être établi, les articles L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5 valent habilitation statutaire. Il n'existe pas de montant, ni de durée maximum pour le versement de fonds de concours, à l'exclusion des règles de compétences précitées.

L'équipement d'intérêt commun, justifiant le versement du fonds de concours, devra être mentionné dans la délibération autorisant ce versement, de même que la commune bénéficiaire du fonds de concours et le montant versé.

Le traitement budgétaire et comptable

Le terme de fonds de concours employé dans les articles L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5 ne correspond pas à la notion de fonds de concours définie dans l'instruction budgétaire et comptable M. 14 (participation versée à un organisme public assurant la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'équipement sous réserve que cette participation conditionne la réalisation même de cette opération).

Selon le ministère de l'Intérieur, les versements prévus aux articles précités, lorsqu'ils sont possibles, doivent être comptabilisés en M. 14 de la manière suivante :

- lorsqu'ils contribuent à la réalisation d'un équipement d'intérêt commun, ils sont imputés sur le compte 6575 « Fonds de concours aux organismes publics » dans la comptabilité de l'établissement public de coopération intercommunale. Cette charge peut être amortie sur une durée maximale de quinze ans. Lorsque le fonds de concours a été financé par emprunt, la charge est étalée sur une durée égale à celle de l'amortissement de l'emprunt, sans toutefois pouvoir excéder quinze ans. Pour la commune bénéficiaire, la recette budgétaire est imputée aux comptes 1315 « Subventions d'équipement transférables » ou 1325 « Subventions d'équipement non transférables » ;

- lorsqu'ils contribuent au fonctionnement d'un équipement d'intérêt commun, ils sont imputés sur le compte 6573 « Subventions de fonctionnement aux organismes publics » dans la comptabilité de l'E.P.C.I.. Cette charge ne peut être étalée. En effet, l'instruction budgétaire et comptable M. 14 n'autorise pas l'étalement des subventions de fonctionnement. Pour la commune bénéficiaire, la recette budgétaire est imputée au compte 7475 « Participations ».

En outre, les fonds de concours, qu'ils soient affectés au fonctionnement ou à l'investissement, sont traités comme des transferts lors du calcul du coefficient d'intégration fiscale.

S'agissant du bénéficiaire, les fonds de concours sont affectés à la réalisation ou au fonctionnement d'un équipement particulier et ne sont pas libres d'emploi. Si l'équipement en cause est individualisé au sein d'un budget annexe, le fonds de concours sera comptabilisé directement au sein de ce budget annexe.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois approuve le remplacement de la notion « d'équipement d'intérêt commun » par celui « d'équipement dont l'utilité dépasse manifestement l'intérêt communal ». Cette précision est utile car elle permet d'assouplir les conditions d'octroi de fonds de concours : ainsi, un établissement public de coopération intercommunale pourra financer la réalisation d'une piscine n'intéressant que certaines de ses communes membres.

Cependant, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale ne concerne que les communautés urbaines et leur interdit de participer au fonctionnement de l'équipement concerné.

Enfin, elle introduit des précisions inutiles, comme l'obligation pour la communauté urbaine d'intervenir dans le cadre de ses compétences ou l'exigence de délibérations concordantes du groupement et de la commune membre.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement de réécriture de l'article 15 unvicies , afin de remplacer la notion d'intérêt commun par celle, moins restrictive, d'utilité dépassant manifestement l'intérêt communal, et de conserver, pour le reste, les dispositions issues de la loi du 12 juillet 1999, en particulier la possibilité de verser des fonds de concours pour le fonctionnement d'équipements.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 unvicies ainsi modifié .

Article 15 duovicies (nouveau)
(art. L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales)
Composition du comité syndical d'un syndicat mixte
chargé de la gestion d'un parc naturel régional

Cet article tend à compléter l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux syndicats mixtes chargés de la gestion d'un parc naturel régional de déroger à la règle suivant laquelle le nombre de sièges détenus au comité syndical par chaque collectivité territoriale ou établissement public membre est proportionnel à sa contribution financière.

Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois et de MM. Jean-Paul Chanteguet et Yves Dauge, après un avis de sagesse du Gouvernement, il prévoit également que les présidents de ces syndicats seront élus par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le Bureau élu par celui-ci.

1. La répartition des sièges au sein des syndicats mixtes « ouverts »

Le code général des collectivités territoriales distingue les syndicats mixtes « fermés » ^{148( * )} , c'est-à-dire composés uniquement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes « ouverts » ^{149( * )} , c'est-à-dire formés de collectivités territoriales, de groupements de collectivités territoriales, d'établissements consulaires, ou d'autres établissements publics. Ce ne sont pas des établissements publics de coopération intercommunale mais les règles juridiques qui leur sont applicables s'inspirent de celles des EPCI.

L'article 28 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a complété l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, afin de préciser les règles de répartition des sièges au sein du comité syndical entre les membres d'un syndicat mixte ouvert.

En première lecture de ce texte, l'Assemblée nationale avait souhaité interdire qu'une collectivité territoriale ou un établissement public membre du syndicat puisse disposer d'un nombre de sièges lui donnant la majorité absolue au sein du comité syndical, cette disposition prenant effet à compter du renouvellement des conseils municipaux suivant la publication de la loi.

Votre commission des Lois avait quant à elle observé qu'une grande liberté était laissée aux membres du syndicat pour préciser dans les statuts le mode d'organisation de l'organe délibérant, lequel n'était d'ailleurs pas même dénommé par la loi. Dans la pratique cependant, ces statuts adoptaient l'organisation des syndicats de communes et dénommaient leur organe délibérant « comité syndical », dénomination retenue dans le projet de loi.

Concernant la composition de l'organe délibérant, le code général des collectivités territoriales était tout aussi muet : la liberté prévalait. Les délégués étaient généralement élus, et souvent leur nombre et le nombre de leurs voix variaient selon la nature de la collectivité représentée et la part qu'elle prenait au financement du syndicat.

Sur les 697 syndicats mixtes « ouverts » existants, 335, soit près de la moitié, avaient une représentation inégalitaire de leurs membres au sein de l'organe délibérant. Pour 273 d'entre eux, pour lesquels la direction générale des collectivités locales disposait d'une information précise sur la composition de l'organe délibérant, 73 avaient un membre adhérent bénéficiant d'une représentation majoritaire : dans 44 cas sur ces 73, il s'agissait d'une représentation majoritaire du département.

Ces éléments statistiques révélaient une grande variété de situations, la souplesse concernant les modalités de représentation au sein du syndicat mixte ouvert fondant le succès de cette formule de regroupement.

Aussi votre commission des Lois avait-elle jugé inopportun de rigidifier le régime juridique applicable à ces syndicats. Sur sa proposition, le Sénat avait supprimé cette disposition en première lecture.

Un accord fut trouvé en commission mixte paritaire sur une nouvelle rédaction, suivant laquelle :

- pour les syndicats mixtes créés à compter du renouvellement général des conseils municipaux de 2001, le nombre de sièges détenus au sein du comité syndical par chaque collectivité territoriale ou établissement public membre est proportionnel à sa contribution au budget du syndicat ;

- aucune collectivité ni aucun établissement ne peut détenir la majorité absolue au sein du comité syndical, cette disposition ne prenant effet qu'à compter du 1 ^er janvier 2002 pour les syndicats mixtes existants.

Ainsi, les syndicats mixtes créés avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2001 sont dispensés de l'obligation d'une répartition des sièges proportionnelle à la contribution financière des membres. En revanche, ils devront, avant le 1 ^er janvier 2002, se mettre en conformité avec la règle suivant laquelle aucun membre du syndicat mixte ouvert ne peut détenir la majorité absolue des sièges au sein du comité syndical.

Les syndicats mixtes actuels devront donc mettre en conformité leurs statuts avec la loi avant la fin de l'année 2001. Or cette obligation suscite de réelles difficultés.

2. Le texte soumis au Sénat

La répartition des sièges au sein du comité syndical d'un syndicat mixte chargé de la gestion d'un parc naturel régional

Le présent article prévoit d'instituer, au profit des seuls syndicats mixtes chargés de la gestion d'un parc naturel, une dérogation à la règle suivant laquelle le nombre de sièges détenus au sein du comité syndical par chaque collectivité territoriale ou établissement public membre du syndicat mixte est proportionnel à la contribution de cette collectivité ou de cet établissement au budget du syndicat.

Il ne prévoit aucune disposition de substitution pour déterminer les règles de répartition des sièges. En revanche, la règle suivant laquelle aucune collectivité ni aucun établissement ne peut détenir la majorité absolue au sein du comité syndical resterait applicable.

En séance publique, M. Bernard Roman, président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a invoqué, sans la présenter, la spécificité du financement des parcs naturels régionaux.

En réponse à une question de votre rapporteur, le Gouvernement a indiqué que « les deux alinéas, ajoutés par la loi « Chevènement » à l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, remettent totalement en question la philosophie des parcs naturels régionaux qui, depuis leur origine, considèrent qu'une place prépondérante doit être accordée aux communes (malgré la faiblesse de leur participation financière au fonctionnement du syndicat mixte : environ 10% du budget) dans la définition des actions qui doivent être menées sur leur territoire.

« L'usage veut que chaque commune ait une voix (il y a entre 50 et 150 communes par parc). Les régions, qui ont l'initiative de la création des parcs, contribuent à hauteur d'une moyenne de 50 % au budget de fonctionnement de la structure, mais sont faiblement représentées au comité syndical. L'Etat instruit la procédure et classe le territoire par décret, conférant ainsi à la charte une opposabilité en matière d'urbanisme.

« Ce savant équilibre entre tous les partenaires a su être préservé jusqu'à ce jour. Il est bien certain qu'imposer un nombre de sièges proportionnel à la contribution financière de chaque membre, conduit à donner l'essentiel du pouvoir aux régions et risque, à terme, de créer une forme de tutelle de la région vis à vis des communes. »

Votre rapporteur précise que, depuis la loi « Barnier » du 2 février 1995, obligation est faite aux parcs naturels régionaux, créés à compter de cette date, d'être gérés par des syndicats mixtes. Sur les 40 parcs existants à ce jour, 38 sont des syndicats mixtes, la Camargue vient de passer d'une fondation à un groupement d'intérêt public et la Lorraine est en cours de changement d'une association loi 1901 à un syndicat mixte.

Pour les deux tiers d'entre eux, ce sont des syndicats mixtes composés exclusivement de collectivités territoriales : région, départements et communes ayant approuvé la charte. Pour le tiers restant, ce sont des syndicats mixtes comprenant outre les régions, départements et communes ayant approuvé la charte, divers établissements publics comme par exemple les chambres consulaires ou l'Office national des forêts.

La présidence du comité syndical d'un syndicat mixte chargé de la gestion d'un parc naturel régional

En l'absence de règles imposées par les textes, ce sont les statuts de chaque syndicat qui déterminent les règles de composition du comité syndical. L'usage veut que chaque collectivité locale soit directement représentée.

Le présent article prévoit donc que les présidents des syndicats mixtes chargés de la gestion d'un parc naturel régional sont élus par le comité syndical ou, si le statut le prévoit, par le Bureau élu par celui-ci.

Il a été indiqué à votre rapporteur qu'en l'absence de règles imposées par les textes, certains statuts prévoyaient une présidence de droit, sans avoir recours à une élection et que cette situation pouvait conduire à une situation de blocage. L'élection obligatoire du président lui donnerait une légitimité et permettrait d'éviter les crises d'ordre politique que certains parcs rencontrent.

3. La position de votre commission des Lois

Votre rapporteur rappelle qu'à l'initiative de nos collègues du groupe socialiste, le Sénat puis l'Assemblée nationale avaient adopté un amendement ayant un objet analogue dans la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains . M. Louis Besson, alors secrétaire d'Etat au logement, avait demandé le retrait de cet amendement, au nom du Gouvernement, en faisant valoir que cette disposition ouvrirait la voie à de nouvelles dérogations et mettrait en cause l'objectif de rationalisation poursuivi par la loi du 12 juillet 1999.

Dans une décision n° 2000-436 du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a censuré cet article au motif qu'il s'agissait d'un « cavalier », dépourvu de tout lien avec les objets de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Il ne s'était pas prononcé sur le grief d'atteinte au principe d'égalité invoqué par les députés auteurs de la saisine.

Votre rapporteur souligne que les règles fixant le mode de représentation des membres de syndicats mixtes ouverts issues de l'article 28 de la loi du 12 juillet 1999 semblent susciter des difficultés d'application pour la plupart des syndicats et pas seulement ceux chargés de la gestion d'un parc naturel régional.

En réponse à une question écrite de notre collègue Gérard Braun, le ministre de l'intérieur suggérait, au mois de mars 2001, « sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux administratifs, de déroger à la règle en prévoyant, par exemple, que plusieurs communes -dont la contribution au budget du syndicat mixte est minime- soient représentées par un délégué ^{150( * )} . »

Il s'agit donc de concilier des impératifs parfois contradictoires : permettre la participation de l'ensemble des membres, en particulier des communes, aux décisions du syndicat mixte ; veiller au bon fonctionnement des établissements lorsque leurs membres sont très nombreux ; assurer une représentation significative des collectivités qui apportent les contributions financières les plus importantes.

Votre commission des Lois ne juge pas opportun de prévoir des dispositions spécifiques en faveur des syndicats chargés de la gestion d'un parc naturel régional, qui pourraient s'avérer contraires au principe d'égalité, alors que les difficultés d'application de la loi du 12 juillet 1999 semblent générales.

Dans la logique des travaux du Sénat en première lecture de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, elle vous soumet un amendement prévoyant, pour l'ensemble des syndicats mixtes ouverts :

- d'une part, que la répartition des sièges au sein du comité syndical entre les membres du syndicat est fixée par les statuts ;

- d'autre part, que le président du syndicat est élu par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le Bureau qu'il a constitué.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 duovicies ainsi modifié .

Article 15 tervicies (nouveau)
(art. 1609 nonies C du code général des impôts)
Modalités de calcul de l'attribution de compensation versée
en cas de création d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois, avec l'accord du Gouvernement, tend à compléter le cinquième paragraphe (V) de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, afin de diminuer l'attribution de compensation versée aux communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique du montant des reversements conventionnels de la taxe professionnelle effectués, dans le cadre de l'article 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980, au profit de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il était à fiscalité additionnelle.

En effet, l'attribution de compensation, qui a pour objectif de neutraliser budgétairement le passage à la taxe professionnelle unique, est calculée en fonction, notamment, du produit de la taxe professionnelle perçu par la commune l'année précédant l'application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

Toutefois, les reversements de produits de la taxe professionnelle effectués dans le cadre de l'article 11 de la loi du 10 janvier 1980 précitée correspondent à des transferts de fiscalité. Les communes renoncent ainsi à une partie de leurs recettes de taxe professionnelle au profit de l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres.

Il semble donc opportun de minorer le montant de l'attribution de compensation de ces reversements.

En séance publique, le ministre des relations avec le Parlement, M. Jean-Jacques Queyranne, a indiqué que ces dispositions s'appliqueraient également aux établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique issus de syndicats ayant bénéficié, l'année précédant la création de ces établissements publics, d'une convention de reversement des recettes de taxe professionnelle de la part de leurs communes membres.

Le dispositif ne devrait avoir aucune conséquence financière pour les communes car elles avaient déjà renoncé à une partie de leur produit de taxe professionnelle. L'établissement public de coopération intercommunale verra ses dépenses obligatoires diminuer et pourra investir davantage pour assurer le développement des zones d'activité économique.

Seuls les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle qui ont créé ou géré une zone d'activité économique et signé avec leurs communes membres une convention de partage de fiscalité pourront bénéficier de cet article lors du passage à la taxe professionnelle unique.

Selon les renseignements fournis à votre rapporteur, le nombre des groupements et communes concernés ne serait pas connu avec précision. 75 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre additionnelle, ou à fiscalité additionnelle et taxe professionnelle de zone, bénéficieraient de reversements de produit de taxe professionnelle.

Sous réserve des propositions que pourra faire votre commission des Finances, votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 15 quatervicies (nouveau)
(art. L. 1614-3-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Consultation de la commission consultative d'évaluation des transferts de charges sur les dépenses résultant de transferts de compétences entre les régimes de sécurité sociale et les collectivités territoriales

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Finances contre l'avis du Gouvernement, tend à créer un article L. 1614-3-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin d'étendre la compétence de la commission consultative d'évaluation des transferts de charges aux dépenses résultant de transferts de compétences entre les régimes de sécurité sociale et les collectivités territoriales.

Il prévoit qu'elle sera consultée pour constater le montant, pour chaque collectivité, des dépenses résultant des transferts de compétences effectués entre les régimes obligatoires de sécurité sociale et les collectivités territoriales. Le bilan réalisé par la commission devra retracer le coût de ces compétences.

Dans l'esprit des auteurs de l'amendement, il s'agissait de permettre à la commission d'évaluer les transferts de charges résultant de la création de l'allocation personnalisée d'autonomie par la loi du 20 juillet 2001. Or, il semblerait que la rédaction retenue ne permette pas d'atteindre cet objectif.

1. Les règles prévues par les lois de décentralisation pour le financement des compétences transférées aux collectivités locales

L'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat (...) des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences (...) Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées », à la date du transfert du moins.

L'article L. 1614-4 du même code prévoit que la compensation prend la forme de transferts d'impôts, d'attributions du fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, d'attributions de la dotation générale de décentralisation.

L'article L. 1614-2 prévoit que le montant de la compensation est revu en cas de « charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées » . En cas de modification législative, rien n'est prévu.

Rien n'est prévu non plus en matière de compensation de charges supportées par les collectivités locales du fait de l'Etat dans les domaines de compétences autres que ceux visés par les lois de décentralisation du 7 janvier et du 22 juillet 1983, si ce n'est une évaluation dans le rapport annuel de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC).

L'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que « le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis d'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes et comprenant des représentants de chaque catégorie de collectivités concernées » .

Cette commission a vu le jour sous le nom de « commission consultative sur l'évaluation des charges ». Outre le magistrat de la Cour qui la préside, elle est composée de huit représentants des communes, quatre représentants des conseils généraux et quatre représentants des conseils régionaux. Son secrétariat est assuré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur.

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a souhaité pallier le manque de concertation dans l'élaboration des décision ayant des conséquences financières sur les collectivités territoriales par une amélioration de l'information disponible.

A cette fin, elle a modifié l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que la commission consultative sur l'évaluation des charges réalise chaque année un bilan du coût réel des compétences transférées et des transferts de charges non prévus par les lois de décentralisation, qui comprend en annexe un « état de la participation des collectivités locales à des opérations relevant de la compétence de l'Etat et des concours de l'Etat à des programmes intéressant les collectivités locales ».

2. L'exclusion de l'allocation personnalisée d'autonomie du champ du code général des collectivités territoriales

Comme la prestation spécifique dépendance, la gestion de l'allocation personnalisée d'autonomie se rattache à l'exercice, par les départements, de leur compétence légale en matière d'aide sociale. Le remplacement de la prestation spécifique de dépendance par l'allocation personnalisée d'autonomie s'apparente donc à une modification législative des conditions d'exercice d'une compétence départementale. Dans ce cas, le code général des collectivités territoriales ne prévoit pas la compensation des éventuelles charges nouvelles qui peuvent en résulter.

Cependant, la création de l'APA modifie certains principes fondamentaux en matière d'aide sociale Il s'agit en effet d'une prestation ouverte à tous et servie en fonction d'un barème national, selon une logique « universaliste » proche de celle de la sécurité sociale. Il ne s'agit donc plus d'une compétence départementale comme les autres. Le Gouvernement a considéré qu'il n'entrerait pas dans les compétences de la commission consultative sur l'évaluation des charges de réaliser un suivi spécifique de l'évolution du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les départements.

Ce caractère hybride a justifié non pas le versement d'une compensation, au sens de la dotation générale de décentralisation, aux départements, mais la mise en place d'une participation financière de ce que le Gouvernement a appelé « la solidarité nationale ». Elle transitera par un établissement public administratif dont les ressources proviendront, pour l'essentiel, d'une « imposition de toute nature », la contribution sociale généralisée.

Les incertitudes sur la situation de l'allocation personnalisée -compétence départementale ou « cinquième risque » en matière de sécurité sociale- ont donc des implications sur la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales et sur le mode de financement des compétences transférées.

Les inquiétudes suscitées par la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie, qui devrait se traduire, en coût net, par une augmentation des dépenses des départements de l'ordre de 1,7 milliard d'euros en régime de croisière, expliquent ainsi l'objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

3. Un article qui semble manquer ses objectifs

Toutefois, la notion de régime de sécurité sociale ne semble pas pertinente pour atteindre l'objectif du présent article car aucun transfert n'est intervenu entre les collectivités territoriales et les régimes de sécurité sociale pour la création de l'allocation personnalisée d'autonomie.

S'agissant de la couverture maladie universelle, il a été indiqué à votre rapporteur que la commission consultative sur l'évaluation des charges serait conduite à constater uniquement le montant du prélèvement opéré sur les départements en contrepartie de la suppression de l'aide médicale, établi sur la base des dépenses inscrites dans les comptes administratifs de 1997. Puisque cette compétence relève de l'assurance maladie, il n'y aurait aucune possibilité de constater à l'avenir le montant des « dépenses » effectuées par les collectivités.

On peut également s'interroger, à l'aune du principe de libre administration des collectivités locales, sur la vocation de la commission consultative à se prononcer sur le montant des dépenses qu'elles réalisent dans le domaine des compétences transférées.

En réponse à votre rapporteur, il a été indiqué que l'article 13 de la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie prévoyait que le conseil d'administration du Fonds de financement de cette allocation adresserait au Gouvernement un bilan financier de l'APA et que l'article 34 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle prévoyait lui aussi un rapport du Gouvernement au Parlement tous les deux ans.

Sur ce point, votre commission des Lois rappelle, comme l'avait déjà dénoncé la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation, que « l'absence de vision d'ensemble de l'évolution des charges des collectivités locales, notamment au regard de l'évolution de leurs ressources, contribue à dégrader la qualité du dialogue entre les collectivités et l'Etat (...) et à encourager une pratique contraire à l'esprit de la décentralisation, celle des concours spécifiques (...) ; elle permet à l'Etat de présenter les problèmes un par un, conduisant ainsi les collectivités à fragmenter leurs revendications. L'Etat peut alors consentir à octroyer un concours spécifique pour résoudre un problème donné, comme il l'a par exemple fait en créant une sous-dotation au sein de la dotation globale d'équipement des départements destinées au financement des services départementaux d'incendie et de secours ^{151( * )} . »

Votre commission regrette également que les dispositions de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales n'ait reçu qu'une application partielle : le premier rapport de la CCEC n'est paru qu'en 1997 ; il n'a reçu de suite qu'en 1999, et aucun de ces deux rapports ne comportait d'annexe relative à la participation des collectivités locales à des opérations relevant de la compétence de l'Etat.

Si le dispositif proposé doit certainement être amélioré, votre commission des Lois a décidé de s'en remettre à l'avis de la commission des Finances sur l'article 15 quatervicies .

Article 15 quinvicies (nouveau)
Remplacement des conseils généraux
par les conseils départementaux

Cet article, qui ne figurait pas dans le projet de loi initial, est issu d'un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, sur lequel le Gouvernement a émis un avis favorable.

Il tend à un changement de dénomination du conseil général, dont l'appellation serait désormais remplacée par celle de conseil départemental.

En conséquence, dans toutes les dispositions législatives en vigueur :

- les mots « conseil général » et « conseils généraux » seraient respectivement remplacés par les mots « conseil départemental » et « conseils départementaux » ;

- les mots « conseiller général » et « conseillers généraux » seraient respectivement remplacés par les mots « conseiller départemental » et « conseillers départementaux ».

Votre commission des Lois n'a pas estimé nécessaire d'apporter une telle modification, les termes de « conseil général » étant bien compris de nos concitoyens et ce changement ne pouvant avoir pour effet que d'aggraver les coûts de fonctionnement.

Elle vous propose en conséquence un amendement pour supprimer l'article 15 quinvicies .

Article 15 sexvicies (nouveau)
(art. L. 270, L. 272-6 et L. 360 du code électoral)
Incompatibilité entre mandats électoraux survenant
du fait de l'acquisition d'un mandat par un suivant de liste

Cet article est issu d'un amendement de M. Marc-Philippe Daubresse, adopté par l'Assemblée nationale avec l'approbation de la commission des Lois et malgré l'avis défavorable du Gouvernement.

Il reprend mot pour mot les dispositions d'une proposition de loi adoptée par le Sénat au cours de sa séance mensuelle réservée du 17 mai 2001, tendant à actualiser plusieurs dispositions du code électoral ^{152( * )} , issue d'une initiative de nos collègues MM. Alain Dufaut et Patrice Gélard ^{153( * )} . Ce texte est en instance à l'Assemblée nationale, faute d'avoir été inscrit à son ordre du jour.

Il s'agit, sans ouvrir à nouveau le débat auquel a donné lieu l'examen des lois organique et ordinaire du 5 avril 2000 sur les incompatibilités entre mandats électoraux, de procéder à un ajustement de la loi ordinaire, pour tenir compte de certaines difficultés survenues dans son application.

Selon l'article 34 de la loi ordinaire n° 2000-295 du 5 avril 2000, les élus (locaux et parlementaires européens) se trouvant, à la date de sa publication, dans l'un des cas d'incompatibilité institués par la nouvelle loi pouvaient continuer d'exercer les mandats et fonctions qu'ils détenaient jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque cause que ce soit, prenait fin le premier.

De ce fait, un grand nombre d'élus ont été conduit, après les élections locales de mars dernier, à renoncer à l'un de leurs mandats.

Lorsque le mandat auquel renonce l'élu a été acquis au scrutin de liste (mandat municipal, régional ou européen), le candidat venant sur la liste sur laquelle figurait cet élu, immédiatement après le dernier élu de la liste, acquiert automatiquement ce mandat ^{154( * )} .

Par effet de cascade, l'option faite par un élu de renoncer à un mandat acquis au scrutin de liste peut donc avoir pour conséquence de placer, le cas échéant indépendamment de sa volonté, le « suivant de liste » en situation d'incompatibilité.

Or, la loi du 5 avril 2000 a privé l'élu local en situation d'incompatibilité entre mandats électoraux de la liberté de choix entre ses mandats dont il disposait précédemment ^{155( * )} .

L'obligation faite à l'élu en situation d'incompatibilité de renoncer à un mandat acquis antérieurement (sans pouvoir à cet effet renoncer au dernier mandat acquis en l'occurrence par effet de cascade involontaire), a conduit récemment, par exemple, des « suivants de liste » devenus conseiller régional en conséquence du choix effectué par un ou plusieurs conseillers, à devoir renoncer soit au mandat municipal, soit au mandat de conseiller général acquis par élection en mars dernier .

En d'autres termes, une disposition destinée en principe à privilégier le ou les derniers mandats acquis a, en définitive, contraint de nombreux élus à renoncer à un mandat auquel ils ont été élus un mois plus tôt, au bénéfice d'un autre mandat, certes acquis quelques jours plus tard, mais automatiquement en tant que suivant de liste, en conséquence d'un scrutin intervenu trois années auparavant (en 1998) .

Cet effet est contraire à la volonté du législateur ordinaire souhaitant que l'élu conserve le dernier mandat acquis par un scrutin.

Votre rapporteur en veut pour preuve que la loi du 5 avril 2000 précitée a prévu, mais pour les parlementaires européens seulement, que si le suivant de liste appelé à remplacer un élu se trouve de ce fait en situation d'incompatibilité, il peut, dans un délai de trente jours, démissionner du mandat de son choix ^{156( * )} .

Le texte prévoit aussi que, à défaut d'option du suivant de liste dans le délai imparti, le remplacement du parlementaire européen est assuré par le candidat suivant dans l'ordre de la liste.

Cette disposition de la loi du 5 avril 2000 permet donc au suivant de liste d'un parlementaire européen de ne pas être contraint à renoncer à un mandat local qu'il vient d'acquérir par élection, au bénéfice d'un mandat européen acquis automatiquement quelques jours plus tard comme suivant de liste, mais en conséquence d'un scrutin remontant à plusieurs années.

Le présent article a donc pour objet d'étendre aux suivants de liste devenant conseiller municipal, conseiller de Paris, conseiller régional ou conseiller à l'Assemblée de Corse la solution déjà retenue pour le suivant de liste devenant parlementaire européen.

L'élu se trouvant en situation d'incompatibilité du fait de l'acquisition automatique d'un mandat comme suivant de liste pourrait donc choisir librement le mandat auquel il renoncerait afin de se mettre en conformité avec la législation sur le cumul des mandats.

Il disposerait pour ce faire d'un délai de 30 jours à l'issue duquel, s'il n'avait pas effectué de choix, le remplacement serait assuré par le candidat suivant dans l'ordre de la liste ^{157( * )} .

Votre commission des Lois vous propose, en adoptant cet article sans modification, de confirmer le vote du Sénat du 17 mai 2001.

Article 15 septvicies (nouveau)
(art. L. 438 du code électoral)
Mode de scrutin municipal en Polynésie française

Cet article additionnel, issu d'un amendement de MM. Jean-Yves Caullet et Emile Vernaudon approuvé par le Gouvernement et par M. Bernard Derosier, rapporteur, étendrait en Polynésie française le régime électoral municipal de droit commun et modifierait à cet effet l'article L. 438 du code électoral.

Actuellement, le mode de scrutin normalement applicable dans les communes de moins de 3.500 habitants est en vigueur dans toutes les communes de Polynésie française, quelle que soit leur population.

Les conseillers municipaux sont donc, dans toutes les communes de Polynésie française, élus au scrutin majoritaire à deux tours et les électeurs disposent du droit de panachage.

Ce mode de scrutin ne serait maintenu, aux termes du présent article, que dans les communes de Polynésie française peuplées de moins de 3.500 habitants et dans les communes comportant des communes associées, afin d'éviter la coexistence au sein d'une même commune de deux modes de scrutin distincts en raison de la différence de population entre les communes associées.

En revanche, les communes de Polynésie française peuplées d'au moins 3.500 habitants seraient, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soumises au même mode de scrutin que les autres villes également peuplées. Les conseillers municipaux seraient donc élus au scrutin de liste proportionnel avec attribution d'une prime majoritaire de 50 % des sièges à celle arrivée en tête au tour décisif.

Sous réserve de ces dispositions particulières sur les communes associées, le régime électoral municipal de droit commun deviendrait applicable en Polynésie française .

Ces nouvelles dispositions entreraient en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux, en 2007.

Il s'agirait de permettre la représentation des minorités au sein des conseils municipaux, sans pour autant remettre en cause l'existence d'une majorité stable, grâce à la prime majoritaire, comme dans les autres villes de France.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du secrétariat d'État à l'outre-mer, huit communes seraient concernées par ce nouveau régime électoral, toutes situées dans l'île de Tahiti, dont la population se situe entre 7.934 et 25.595 habitants (dernier recensement de 1996). Elles représentent au total 122.975 habitants, soit 56,44 % de la population du territoire.

Votre commission des Lois, favorable à l'extension du régime électoral municipal de droit commun en Polynésie française, a cependant estimé que le régime applicable en métropole au cas des communes associées devait aussi être étendu en Polynésie française.

Selon l'article L. 261 du code électoral, dans les communes associées comptant moins de 2.000 habitants, l'élection des conseillers municipaux se déroule selon le mode de scrutin applicable dans les communes de moins de 3.500 habitants . Tel est la règle qui devrait s'appliquer en Polynésie française.

En outre, l'application intégrale du droit commun en Polynésie française conduirait à adapter en conséquence la rédaction de l'article L. 438 du code électoral

En conséquence, votre commission des Lois vous propose par amendement d'inclure les communes associées de Polynésie française dans le régime municipal de droit commun et d'adopter l'article 15 septvicies ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 15 septvicies (nouveau)
(art. 11 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977
relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion)
Publication de sondages d'opinion de caractère électoral
pendant la semaine précédant un scrutin

Votre commission des Lois vous propose par amendement d'insérer un article additionnel pour reprendre les dispositions d'une proposition de loi de MM. Patrice Gélard, Charles Jolibois et votre rapporteur (n° 57 ; 2000-2001), dans sa rédaction adoptée par le Sénat au cours de sa séance mensuelle réservée du 17 mai 2001, qui demeure en instance à l'Assemblée nationale, faute d'avoir été inscrite à son ordre du jour.

Ce texte tend à supprimer l'interdiction de publier, de diffuser et de commenter les sondages d'opinion de caractère électoral pendant la semaine qui précède un scrutin, pour ne la maintenir que la veille du scrutin et pendant le déroulement de celui-ci . Il prévoit aussi des garanties supplémentaires applicables aux sondages publiés dans les deux semaines qui précèdent un tour de scrutin , la proposition de loi précitée ayant été complétée en ce sens par le Sénat.

Notre collègue M. Patrice Gélard a longuement exposé, dans son rapport sur cette proposition de loi ^{158( * )} , le régime juridique des sondages de caractère électoral ^{159( * )} et les difficultés auxquelles se heurte, depuis plusieurs années, l'application du texte, notamment en raison de la publication de sondages par Internet depuis des lieux situés en dehors du territoire national.

Ce rapport exposait aussi les évolutions de la jurisprudence , tant administrative que judiciaire, concernant la question de la conformité de la législation française sur les sondages de caractère électoral, singulièrement de l'interdiction de leur publication dans la semaine qui précède un scrutin, au regard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales .

Le Conseil d'État , saisi de deux recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel et d'une décision de la Commission des sondages, enjoignant aux organes de presse de se conformer à l'interdiction légale de publier des sondages dans la semaine précédant des élections, a, dans un arrêt du 2 juin 1999, considéré cette disposition législative compatible avec la Convention européenne , estimant que le législateur avait pu apporter une restriction à la liberté d'expression dans un objectif de « protection des droits d'autrui » (éviter que le choix des citoyens ne soit influencé dans les derniers jours avant un scrutin par une appréciation qui peut être erronée sans qu'aucune rectification ne puisse utilement intervenir).

La Cour de cassation avait, dans un premier temps et dans un arrêt de sa chambre criminelle du 14 mai 1996, également estimé que la liberté d'expression protégée par la Convention européenne pouvait être soumise à des restrictions nécessaires à la protection des droits d'autrui et donc que la législation en cause n'était pas contraire à la Convention européenne.

Malgré cette jurisprudence, le Tribunal de grande instance de Paris, saisi de poursuites pour publication dans la presse de sondages électoraux pendant la semaine entre les deux tours des élections législatives de 1997, a, dans cinq jugements du 15 décembre 1998, déclaré l'interdiction de publier des sondages incompatibles avec la Convention européenne. Ces jugements ont ensuite été annulés par la Cour d'appel de Paris le 29 juin 2000, qui a donc considéré le délai d'une semaine durant laquelle les sondages électoraux sont interdits comme « un délai raisonnable qui permet de concilier (...) la liberté d'expression et les droits d'autrui ».

Telle était la jurisprudence en la matière, lorsque le Sénat s'est prononcé sur la législation relative aux sondages, le 17 mai 2001.

Dans un arrêt du 4 septembre 2001, la Cour de cassation a annulé l'arrêt précité de la Cour d'appel de Paris du 29 juin 2000 considérant « que les faits poursuivis ne (pouvaient) faire l'objet d'aucune incrimination ».

La Cour de cassation a estimé que l'exercice du droit à la liberté d'expression « qui comprend, notamment, la liberté de recevoir ou de communiquer des informations, ne peut comporter de conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi que lorsque celles-ci constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, notamment à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire . »

Elle a jugé que les textes fondant la poursuite « (instauraient) une restriction à la liberté de recevoir et de communiquer des informations qui (n'était) pas nécessaire à la protection des intérêts légitimes énumérés par l'article 10.2 » de la Convention européenne.

La Cour de cassation a donc, contrairement au Conseil d'État, considéré en définitive que cette législation sur les sondages d'opinion était contraire à la Convention européenne.

Le conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a tiré les conséquences de cette jurisprudence dans sa recommandation n° 2001-4 du 23 octobre 2001 à l'ensemble des services de télévision et de radio en vue de l'élection présidentielle ^{160( * )} .

Se référant à l'arrêt du 4 septembre 2001 précité, le CSA relève que les condamnations pénales qui seraient prononcées en application de la législation en cause (75.000 euros) encourraient l'annulation par la Cour de cassation et sembleraient donc dépourvues de portée. Le CSA ajoute cependant qu' « une telle diffusion pourrait toutefois être considérée par le Conseil constitutionnel comme de nature à altérer la sincérité du scrutin, avec les conséquences électorales que cela pourrait comporter ».

Le Conseil constitutionnel , saisi d'une contestation de la recommandation précitée du Conseil supérieur de l'audiovisuel, a, dans une décision du 13 décembre 2001, constaté que les conditions lui permettant de statuer avant la proclamation des résultats sur une contestation d'actes susceptibles de conditionner la régularité d'un scrutin à venir n'étaient pas réunies . Il a en conséquence rejeté cette contestation.

Le président de la Commission des sondages , M. Jean-Michel Galabert a, pour sa part, indiqué que cette commission « ne ferait pas référence », durant la campagne présidentielle, à l'interdiction légale de publier des sondages pré-électoraux pendant la semaine précédent un scrutin . Il a ajouté que le contrôle de la commission s'exercerait sur tous les sondages publiés, y compris ceux diffusés durant la semaine précédant un scrutin.

Il appartient donc, plus que jamais, au législateur de prendre ses responsabilités et de clarifier la situation juridique en révisant l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 précitée, concernant la publication des sondages de caractère électoral dans les derniers jours avant un scrutin.

Les échéances électorales majeures du printemps 2002 rendent urgente une telle révision.

Telle est la raison pour laquelle votre commission des Lois vous propose par amendement de reprendre les dispositions de l'article 10 de la proposition de loi tendant à actualiser plusieurs dispositions du code électoral, tel qu'il a été adopté par le Sénat le 17 mai 2001.

On rappellera que, au cours des débats sur cette proposition de loi, le Gouvernement s'en était remis à la sagesse du Sénat sur ces questions relatives aux sondages.

Le contournement de la législation que constitue la publication à l'étranger de sondages dans le but principal d'en faire connaître la teneur en France (par Internet en particulier) a pour effet de soustraire ces sondages à la législation française destinée à favoriser leur qualité et leur objectivité.

L'interdiction inscrite dans les textes en vigueur peut donc avoir pour effet d'encourager la circulation en France de sondages dont la qualité serait insuffisamment garantie, s'ils étaient publiés dans un pays dont la législation était notoirement insuffisante.

La levée de cette interdiction paraît, en revanche, de nature à favoriser la publication en France de ces sondages, et donc leur contrôle selon la législation française.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle de reprendre la proposition de loi précitée limitant la période d'interdiction de publier des sondages électoraux à la veille et au jour du scrutin (jusqu'à la fermeture du dernier bureau de vote).

Toutefois, afin de préserver l'égalité des candidats en présence, le Sénat avait prévu, à l'initiative de MM. Jean-Claude Peyronnet et Guy Allouche, approuvé par votre commission des Lois, de maintenir l'interdiction de publier, diffuser ou commenter des sondages électoraux dans la semaine qui précède un tour de scrutin, s'ils portent sur des résultats individualisés par circonscription, et ce pour les scrutins uninominaux (élections législatives et cantonales).

Pour ces scrutins, la publication de sondages sur les résultats dans une ou plusieurs circonscriptions demeurerait interdite pendant la semaine qui précède un scrutin, tandis que les sondages portant sur les tendances au plan national du corps électoral deviendraient autorisés jusqu'à la veille du scrutin à zéro heure.

L'autorisation de publier des sondages électoraux jusqu'à l'avant-veille du scrutin serait assortie de garanties supplémentaires applicables aux sondages publiés dans les deux semaines qui précèdent un tour de scrutin.

Votre commission des Lois vous propose donc de compléter les dispositions de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 précitée.

La Commission des sondages dispose du pouvoir de contraindre à la publication d'une mise au point les organes d'information n'ayant pas respecté leurs obligations légales. Il apparaît souhaitable de renforcer cette prérogative de la commission, lorsqu'un sondage a été publié dans les deux semaines qui précèdent un scrutin.

Selon l'article 9 de la loi du 19 juillet 1977 précitée, les organes d'information qui publient ou diffusent un sondage électoral en violation des dispositions législatives ou réglementaires applicables, en méconnaissance des clauses obligatoires des contrats de vente, ou en altérant la portée des résultats obtenus, sont tenus de publier sans délai les mises au point demandées par la Commission des sondages. Cette commission peut aussi, à tout moment, faire diffuser ces mises au point par le service public de l'audiovisuel.

Il serait souhaitable, dans le cas d'un sondage publié dans les deux semaines avant un scrutin, que la mise au point demandée par la Commission des sondages à l'organe d'information concerné le soit dans les délais les plus brefs et d'une manière susceptible de susciter un écho comparable à celui du sondage lui-même.

S'il s'agit d'un sondage dont les résultats ont été diffusés sur une chaîne de télévision ou de radio , la mise au point demandée devrait être diffusée au plus tard dans un délai de vingt-quatre heures, et surtout « de manière que lui soit assurée une audience équivalente » à celle de ce sondage , pour reprendre une formule retenue par la loi n°82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle, à propos du droit de réponse .

S'il s'agit d'un sondage publié dans la presse écrite , la mise au point devrait être publiée dans le plus prochain numéro du journal ou de l'écrit périodique. L'insertion devrait figurer « à la même place et en mêmes caractères que l'article qui l'aura provoquée et sans aucune intercalation », selon la formule de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, à propos du droit de réponse également.

Si la publication ou la diffusion d'un sondage électoral depuis un lieu situé en dehors du territoire national n'est pas soumis à la législation française , il paraît cependant possible de remédier partiellement à cette difficulté.

Dès lors que les résultats de sondages électoraux seraient accessibles en France (par Internet, par un moyen audiovisuel ou par la presse étrangère), il serait souhaitable que la Commission des sondages puisse, si nécessaire, imposer la diffusion dans un délai de vingt-quatre heures d'une mise au point par le service public de l'audiovisuel .

De plus, lorsqu'un organe d'information aurait fait état de ce sondage en France, comme cela se produit parfois, la Commission des sondages devrait aussi pouvoir exiger la publication par cet organe d'une mise au point, sous la forme d'un « droit de réponse », comme dans l'hypothèse précédente.

Le Sénat avait aussi adoptée une disposition pour interdire la publication de sondages réalisés par des instituts n'ayant pas souscrit la déclaration légale auprès de la Commission des sondages dans les trois mois qui précèdent un scrutin, afin d'éviter la publication de sondages par des organes créés pour la circonstance quelques jours avant une élection. Une telle disposition ne pourrait pas être reprise, en raison de l'impossibilité pratique pour le présent projet de loi d'être promulgué avant le délai de trois mois qui précède le premier tour de l'élection présidentielle, prévue le 21 avril 2002.

Il convient enfin de rappeler que la sanction des infractions aux dispositions de la loi du 19 juillet 1997 précitée est prévue à son article 12.

De ce fait, les manquements aux nouvelles obligations qui seraient créés par cette loi ainsi complétée se trouveraient aussi passibles d'une amende de 75.000 euros, la décision de justice pouvant être publiée ou diffusée par les mêmes moyens que ceux par lesquels il a été fait état du sondage litigieux.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose :

1 - de circonscrire à la veille et au jour d'un scrutin (jusqu'à l'heure de sa clôture) l'interdiction de publier ou de diffuser des sondages d'opinion de caractère électoral, actuellement applicable pendant la semaine qui précède chaque tour de scrutin.

Toutefois, pour les élections législatives et cantonales, la publication de sondages sur les résultats individualisés dans une ou plusieurs circonscriptions demeurerait interdite dans la semaine qui précède un scrutin, tandis que la publication de sondages sur la tendance au plan national du corps électoral deviendrait autorisée jusqu'à la veille du scrutin à zéro heure.

2 - S'agissant des sondages publiés ou diffusés pendant les deux semaines qui précédent un tour de scrutin :

a - de prévoir que les mises au point demandées par cette commission seraient publiées ou diffusées par les organes d'information concernés dans les vingt-quatre heures ou dans le plus prochain numéro de la publication et dans des conditions susceptibles de susciter un écho comparable à celui du sondage lui-même, selon les formules retenues en matière de droit de réponse pour la presse écrite ou audiovisuelle ;

b - en ce qui concerne les sondages diffusés ou publiés depuis un lieu se situant hors du territoire national , que la Commission des sondages puisse, si nécessaire, imposer la diffusion d'une mise au point par les chaînes publiques de télévision et de radiodiffusion et, le cas échéant, par tout organe d'information qui, en France, aurait fait état de ce sondage, sous la forme d'un droit de réponse, comme dans l'hypothèse précédente .

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement pour insérer de telles dispositions dans un article additionnel après l'article 15 septvicies du projet de loi .